Форма правления

Организация верховной государственной власти, порядок образования ее органов и их взаимоотношение с населением называется форма правления.

При оценке формы правления выясняют:

1) Какие органы осуществляют верховную власть в стране? Кто правит (царь, парламент, дума)?

2) Как органы государства между собой взаимосвязаны (взаимодействуют)?

3) Каков порядок формирования и роспуска этих органов (выборы, назначение, наследственная передача власти, военный захват)?

4) Какова степень ответственности этих органов перед об­ществом (подконтрольны или безответственны)?

В зависимости от сочетания данных признаков выделяют две основные формы правления — монархию и республику.

Монархия (греч. monarchia — единовластие) — форма правления, при которой верховная государственная власть фор­мально (полностью или частично) сосредоточена в руках едино­личного главы государства — монарха, представителя правящей династии (фараона, короля, царя, императора, шаха) и в боль­шинстве случаев является пожизненной и передаваемой по наследству.

Пост монарха обычно передается по наследству от отца к старшему сыну, реже — дочери или родственнику по боковой линии. И ни один орган власти не вправе повлиять на этот про­цесс. Правда, современные государства в отдельных случаях предусматривают выборы монарха на определенный срок, одна­ко, на наш взгляд, такие монархии утрачивают один из главных своих признаков (наследование власти) и не могут быть в пол­ной мере отнесены к данному типу правления.

Среди монархий выделяют две разновидности:

— абсолютные монархии — абсолютного, имперского, еди­нодержавного типа;

— ограниченные, или конституционные монархии.

Юридические свойства или признаки абсолютной монархии:

— существование единоличного носителя верховной вла­сти — монарха;

— монарх, как правило, пользуется своей властью пожиз­ненно.

— монарх представляет государство по собственному пра­ву, которое не производно от власти народа, т. е. не по поручи­тельству (мандату);

— отсутствие юридической ответственности монарха как главы государства.

В абсолютной монархии монарх в своей высшей власти не ограничен законом, единодержавно осуществляет законодатель­ство, руководит правительством, контролирует правосудие, местное самоуправление. То есть вся полнота государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной — со­средоточена в руках монарха. Данная разновидность монархии характерна для авторитарного политического режима. Приме­ром такой монархии может служить Россия XVII—XVIII вв., Франция до революции 1789 г.

Абсолютная монархия — категория исторически ограни­ченная. Такие монархии создаются как альтернатива феодаль­ной раздробленности и междоусобным войнам. Выполнив свою историческую миссию, они либо видоизменились под воздей­ствием буржуазных преобразований в ограниченные либо, в

случае неспособности к подобным преобразованиям, были уни­чтожены в результате буржуазных революций, как это произо­шло в Австрии, России, Польше, Франции и др.

Разновидностями абсолютной монархии являются деспотии и теократическая монархия.

Деспотия — это разновидность абсолютной монархии, от­личающаяся произволом (неправовыми формами осуществле­ния функций монархом), жестокостью монарха (метод осу­ществления функций) при полном бесправии подданных. В ряде работ ее рассматривает как вид политического режима.

При теократической монархии монарх соединяет в своих руках светскую и религиозную власть. В настоящее время такая монархия сохранена в Саудовской Аравии, где глава (монарх) возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной.

Многие ученые видят в теократии форму государства. Дан­ная точка зрения содержится в Большой и Исторической совет­ских энциклопедиях, а также в работах некоторых зарубежных исследователей.

Так, по мнению немецкого ученого К. Шмитта, особенность теократической монархии состоит в том, что глава государства получает авторитет ни от кого другого, а только от Бога и управляет по подобию Бога. Аналогичных взглядов придер­живаются и другие исследователи.

Внешне теократия и монархия очень похожи. Такие призна­ки, как бессрочное, юридически безответственное и единолич­ное правление, сильно сближают их между собой. Однако ха­рактерный для монархии наследственный порядок замещения верховной власти является для теократии не только обязатель­ным, но и неприемлемым институтом. С точки зрения теократи­ческого идеала, наследование власти недопустимо, потому что ее суверенным обладателем является Бог, который и имеет ис­

ключительное право решать вопрос о передаче правления. Глава теократического государства считает себя преемником Бога ли­бо его ближайшего последователя и поэтому не может завещать верховное руководство своим потомкам. К тому же авторитет веры в некоторых случаях предусматривает обет безбрачия для теократических лидеров.

Наследование верховной власти, встречающееся в Древнем Египте, Сасанидском царстве, в Саудовской Аравии, не явля­лось для теократии правилом. История знает немало примеров ненаследственных теократий: Папская область, Ватикан, госу­дарство Тибет, Иран и др.

Наследственные теократии имеют свои особенности, кото­рые не позволяют вести речь собственно о монархическом правлении, так как в таких государствах важную роль играет духовенство, которое ограничивает самостоятельность царя, в том числе и в вопросах властепреемства (Древний Египет).

Религиозные каноны относятся к монархической власти как к заблуждению, как к вынужденной необходимости.

Моделью исламского теократического государства является кон­цепция халифата. Большинство мусульманских исследователей скло­няются к мысли, что халифат как монархия и республика является са­мостоятельной формой правления. Государственная теократия суще­ственно отличается от известных форм правления и не может отож­дествляться ни с одним из ее видов.

Различия между теократией, монархией и республикой про­водятся по одинаковым основаниям, а именно:

— по способам формирования и характеру компетенции высших органов государственной власти;

— по источнику государственного суверенитета и особен­ностям ответственности главы государства.

Процедура формирования верховной власти в теократиче­ском государстве не сводится ни к монархическому наследова­нию, ни к республиканскому избранию. Она многовариантна, это обусловлено рядом причин.

Во-первых, в соответствии с религиозными воззрениями от­ношения между человеком и Богом носят глубоко интимный характер. Получение власти от Бога (а именно это выступает основанием легитимности теократической власти) не может быть подтверждено прямо никем, кроме самого божественного преемника. Даже если и происходит непосредственное общение Бога с человеком, то окружающие отстранены от него. Это про­исходит всегда наедине. Поэтому невозможно объективно опре­делить, является то или иное лицо действительно ставленником Бога или между ними нет никакой связи. Часто общение боже­ственного избранника и Бога происходит во сне, что подчерки­вает скрытность и таинственность богочеловеческой связи.

По преданию Бог являлся Мухаммеду неоднократно во сне.

О богоизбранности теократических лидеров можно догадываться лишь на основе косвенных доказательств, подтверждающих их сверх­человеческие возможности и способности совершать чудеса. В Библии говорится о том, что Господь Бог, вручая Моисею религиозно-поли­тическую власть, в качестве подтверждения богоизбранности наделяет его даром творить чудеса.

Богоизбранность Мухаммеда и Константина также находила под­тверждение в обладании ими дара творить чудеса (например, одержи­вать крупные военные победы). Подобные способы божественного избрания теократических лидеров можно назвать сакральными. Они существенно отличаются от принципов формирования монархической и республиканской власти. Сегодня к сакральным способам избрания

главы верховной власти следует отнести процедуру замещения поста Далай-ламы и выборы Римского папы «по вдохновению».

После смерти «великого ламы» на основе определенных примет отыскивается новорожденный, появившийся на свет не ранее чем через 49 дней и не позже чем через один год после кончины Далай-ламы, который являлся, по их мнению, его очередным воплощением. Маль­чик воспитывается монахами как будущий духовный наставник Тибета и, достигнув зрелого возраста, приступает к религиозно-политичес­кому руководству. Согласно каноническому праву римской католиче­ской церкви, выборы папы считаются состоявшимися «по вдохнове­нию» в том случае, если кардиналы на конклаве единогласно заявляют о кандидатуре Верховного Первосвященника. В этом случае считается, что на кардиналов снисходит божественная благодать, которая и поз­воляет без особых затруднений решить вопрос властепреемства папы.

Во-вторых, многовариантность порядка избрания теократи­ческого правителя обусловливается тем, что процедура переда­чи полученной от Бога власти никак не регламентируется рели­гиозными текстами.

Наиболее распространенный путь приобретения верховной власти в теократическом государстве — выборы. Институт вы­боров связан с традициями родоплеменного самоуправления и являлся в теократическом государстве наследием первобыт­нообщинной демократии. Выборы осуществляются в Ватикане в рамках концепции халифата суннитской и хариджитской вет­вями власти (аш-шура). Но выборы главы теократического госу­дарства нельзя рассматривать в качестве свидетельства респуб­ликанского характера теократической власти. Если в республи­ке в выборах участвует большинство населения, то избрание теократического лидера осуществляется лишь духовной элитой.

Следующим способом замещения должности главы теокра­тического государства являлось наследование власти посред-

ством ее завещания (когда преемник назначается правителем), либо в форме автоматического перехода властных полномочий законному наследнику.

Данная процедура формирования высшей власти сближает теократическое государство с монархическим, но не сводит к нему. Наследование теократической власти имеет ряд особенностей. Шиизм предусматривает, что наследовать власть могут только потомки Му­хаммеда и его зятя Али (т. е. не вследствие личного усмотрения). Сун­нитской правовой доктриной предусматривается назначение халифом своего преемника, но это назначение должно подкрепляться одобрени­ем всей общины.

Различным образом в монархии, республике и теократии решается вопрос о компетенции высших органов государствен­ной власти. В республике и конституционной монархии дей­ствует принцип разделения властей. В теократии вся полнота власти концентрируется в руках политического лидера, облада­ющего правом заниматься исполнительно-распорядительной, законодательной и судебной деятельностью. Но теократию не следует причислять к разновидности абсолютной монархии, так как глава теократического государства в своих действиях огра­ничен религиозными канонами и за их нарушение может нести ответственность. А власть абсолютного монарха нормативно и институционально не ограничена.

Монархия, республика и государственная теократия разли­чаются между собой и по источнику государственного сувере­нитета. В монархии носителем полноты государственной вла­сти является монарх, в республике — народ, в теократическом государстве — Бог.

Суверенитет Бога — существенный элемент теократической государственности, который получил свое закрепление в основных законах многих теократических государств. Конституция Ирана опре­

деляет, что управление делами государства и всей мусульманской об­щины вечно и постоянно находится в руках двенадцатого имама. В Саудовской Аравии суверенитет Бога проявляется в том, что основ­ным законом здесь является книга божественных откровений — Коран. Власть главы Ватикана также производна от божественной. По нормам канонического права в римском епископе «пребывает служение, осо­бым образом вверенное Господом Петру, первому из Апостолов, и подлежащее передаче его преемникам».

Весомым аргументом в пользу того, что теократия не явля­ется разновидностью ни одной из известных форм правления, служит качественный состав ее органов власти. В теократиче­ском государстве функции законодательства, суда, а иногда и верховного руководства осуществляют религиозные лидеры. Как правило, они входят в состав совещательного органа при главе государства (Консультативный совет при монархе в Сау­довской Аравии, Совет экспертов при руководителе в Иране и т. д.), а в некоторых случаях глава государства одновременно является лидером духовенства (Иран, Ватикан, Тибет и т. д.).

Приведенные доводы свидетельствуют в пользу того, что государственная теократия не является ни монархическим, ни республиканским правлением. Теократию следует считать са­мостоятельной формой правления.

Ограниченная монархия — это форма правления, при ко­торой наряду с монархом существуют другие высшие органы государства, ограничивающие в какой-то мере его власть.

Признаки ограниченной монархии:

— правительство формируется из представителей опреде­ленной партии (или партий), получившей большинство голосов на выборах в парламент;

— лидер партии, обладающей наибольшим числом депутат­ских мест, становится главой правительства;

— в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует, она является символи­ческой;

— законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;

— правительство, согласно конституции, несет ответствен­ность не перед монархом, а перед парламентом.

В ограниченных монархиях власть монарха может быть ограничена тремя способами:

— выборным органом (парламентом);

— особым правовым актом (конституцией);

— сочетанием обеих способов ограничения монархии (пар­ламента и конституции).

Разновидности ограниченных монархий:

1. Сословно-представительная монархия — разновидность ограниченной монархии, при которой власть монарха ограниче­на каким-либо сословно-представительным органом (Боярская Дума и Земский Собор в России, Генеральные штаты во Фран­ции, Парламент в Англии, Кортесы в Испании), состоящим из представителей разных сословий (землевладельцы, купцы, ре­месленники, духовенство).

2. Конституционная монархия — это разновидность огра­ниченной монархии, при которой власть монарха ограничена конституцией и каким-то представительным органом (Велико­британия, Дания, Швеция, Норвегия, Испания, Япония).

Выделяют два вида конституционной монархии:

а) парламентская монархия — это форма правления, при которой монарх существует, но не правит. Законодательная власть в руках парламента, высшая исполнительная власть у правительства, формируемого парламентом и ему подотчетно­го. Эта форма правления только формально считается монархи­ей, на деле у нее все признаки республики.

С одной стороны, сохранение в этих государствах монар­хии — дань традиции, поскольку монарх в них выполняет чисто номинальные, представительные функции, а власть в стране принадлежит выборному органу — парламенту.

С другой — сохранение поста главы государства в лице мо­нарха является символом стабильности этих государств, их ува­жения к историческому прошлому и собственной государствен­ности.

б) дуалистическая монархия — это вид ограниченной мо­нархии, при которой высшая законодательная и исполнительная

власть в приблизительно равных пропорциях делится между монархом и парламентом (дуализм — это двойственность чего- либо). Такие монархии существуют в ряде стран Азии и Африки (Марокко, Иордания др.)

Здесь в руках монарха сосредоточено больше полномочий в сфере государственной власти. Ему зачастую принадлежит не только вся полнота исполнительной власти, но и значительная часть власти законодательной, которая выражается в праве налагать абсолютное вето (лат. veto — запрещаю) на законы, принятые парламентом. Этот акт не позволяет закону вступить в силу. Монарх в дуалистической монархии обладает неограни­ченным правом на издание указов, подменяющих собою законы либо имеющих даже большую нормативную силу по сравнению с ними.

Степень участия населения в формировании органов власти монархии составляет пропорцию, обратную объему власти, со­средоточенной в руках монарха.

В абсолютных монархиях не только население страны, но и ни один орган государства, даже самый высший, не вправе изменить выбор главы государства. Исключения составляют нелигитимные способы устранения монарха путем заговора (пе­реворота) или добровольного отречения от престола (легитим­ный способ). Например, дворцовые перевороты в России 1725— 1761 гг., убийство Павла в 1801 г., отречение императора Кон­стантина в 1825 г. и Николая Второго в 1917 г.

Абсолютная власть монарха опирается исключительно на силу и поэтому какому-либо правовому регулированию под­вергнута быть не может, поскольку любая попытка опереться на закон означает ограничение власти, введение ее в определенные рамки. Поэтому большинство монархий приняли на вооружение теорию божественного происхождения государственной власти.

Население приобретает право на участие в формировании органов государственной власти в монархии только с момента ограничения власти монарха. Этот процесс набирает силу с по­явлением на политической арене нового класса буржуазии. С вступлением общества в стадию капиталистического развития полного совпадения интересов монарха и буржуазии не проис­

ходит. Этот класс, накопив богатства, опираясь на собствен­ность, рвется к власти. Монарх, пытаясь сохранить свою власть, идет или на сознательное ограничение ее путем «дарования» Конституции, или на создание коллегиального органа, облада­ющего в той или иной мере властными полномочиями (либо на то и другое одновременно).

Объем властных полномочий и, следовательно, степень участия населения в формировании такого органа находятся в прямой зависимости от степени развития в стране капиталисти­ческих отношений. В странах развитого капитализма коллеги­альный орган (парламент) приобретает огромные полномочия, превращая монарха в номинальный орган. А там, где эти отно­шения развиты недостаточно, номинальный характер приобре­тает деятельность органа, избираемого населением (например, Государственная Дума в России 1905—1914 гг.).

Второй основной формой правления является республика.

Республика — форма правления, при которой высшая власть в стране принадлежит выборным органам (парламенту, президенту), избранных на определенный срок; они осуществ­ляют контроль над правительством и ответственны перед обще­ством; существуют независимое правосудие, муниципальное самоуправление.

Современная форма представительного и законодательного органа — парламент — по-разному называется в разных странах: Народное Собрание, Государственная Дума, Верховный Совет, Национальная Ассамблея, Конгресс, Народный Хурал и т. д.

В республиках существуют такие формы ответственности государственных органов перед народом, как отзыв депутата, уход в отставку правительства, роспуск парламента, отрешение президента от должности, снятие с должности судьи.

Признаки республиканской формы правления:

— выборность на определенный срок главы государства и других высших органов государственной власти;

— осуществление государственной власти от имени народа;

— юридическая ответственность главы государства в слу­чаях, предусмотренных законом;

— обязательность решений верховной государственной власти.

Современные республики различаются в зависимости от то­го, какой из органов высшей власти (президент или парламент) формирует правительство и осуществляет прямое руководство им и, следовательно, перед кем правительство несет ответствен­ность. Отсюда республики бывают президентские, парламент­ские и смешанные.

Президентская республика характеризуется тем, что пре­зидент одновременно является главой государства и главой ис­полнительной власти; он свободен в назначении министров, а пар­ламент не вправе отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом; он избирается населением или выборщиками.

В президентской республике именно президент при извест­ном парламентском контроле формирует правительство, и оно несет перед ним ответственность за свою деятельность. Такие республики возникают преимущественно в странах со слабораз­витой или неразвитой многопартийной системой (США, Рос­сия). В президентской республике населением избирается не только высший законодательный орган государственной власти, но и глава государства — президент, который одновременно является главой исполнительной власти. Президент в таких рес­публиках обладает большей самостоятельностью в своих дей­ствиях и независимостью от парламента, нежели в парламент­ских республиках.

Однако в государствах с таким устройством объективно су­ществует большая вероятность установления авторитарного ре­жима в виде президентского правления (диктатуры), означающего:

— роспуск или ограничение полномочий коллегиальных представительных органов государственной власти;

— приостановление деятельности политических партий;

— ограничение политических и личных прав и свобод граждан.

Чтобы избежать этого, в президентских республиках на уровне конституции закрепляется сложная система взаимных «сдержек и противовесов». Они включают:

— отлагательное вето, налагаемое президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квали­фицированным большинством голосов депутатов парламента;

— импичмент (досрочное отрешение президента от долж­ности);

— судебный контроль за его деятельностью;

— др.

Парламентская (парламентарная) республика характери­зуется тем, что правительство формируется партиями, облада­ющими большинством в парламенте, и несет перед парламен­том политическую ответственность. В такой республике насе­лением страны на строго определенный срок избирается выс­ший представительный законодательный орган государственной власти — парламент. Особенность этих государств состоит в том, что парламенту в них принадлежит высшая государствен­ная власть. Он не только является высшим законодательным органом государственной власти, но и, опираясь на представи­тельный (делегированный народом) характер своей власти, формирует органы исполнительной власти (избирает президента или формирует правительство).

При подобной конструкции, хотя и существует разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, по­ложение исполнительной власти зависит от решения парламен­та. Такой орган получил название ответственного (перед парла­ментом) правительства. В России к исключительной компетен­ции Думы отнесено решение вопроса о доверии правительству, что является юридической формой ответственности правитель­ства перед парламентом.

Зависимость исполнительной власти от законодательной проявляется в том, что парламент определяет состав правитель­ства, влияет на принимаемые им решения, производит переста­новки в его составе, отправляет в отставку правительство в пол­ном составе или отдельных его членов.

Отставка парламента или изменение соотношения в нем партийно-политического большинства и меньшинства автома­тически влечет за собой отставку ответственного перед ним правительства, сформированного по принципу партийного большинства. Исключение составляет коалиционное правитель­ство, формируемое парламентом в условиях отсутствия ярко

выраженного парламентского большинства, представленного депутатами одной политической партии.

Концентрация государственной власти в руках парламента преодолевается наличием в стране многопартийности, которая обеспечивает в нем (а иногда и в правительстве) представителей различных политических партий.

Положение президента в парламентской республике отда­ленно напоминает положение монарха в парламентских монар­хиях, его функции главы государства носят чисто номинальный, формальный характер, большей реальной властью обладает гла­ва правительства — премьер-министр. Чисто парламентских республик в мире немного (ФРГ, Италия, Индия и др.).

Смешанная республика характеризуется тем, что содержит в себе элементы президентской и парламентской республики. Это форма правления, когда парламент и президент в той или иной пропорции делят свой контроль и свою ответственность по отношению к правительству. Например, кандидатуры в прави­тельство отбирает президент, а назначает их парламент, или парламент только один дает согласие на назначение членов пра­вительства или лишь его главы (вариант, который уже ближе к президентской республике). В России Государственная Дума дает согласие на назначение главы правительства. Если Дума три раза отклонила кандидатуру, президент назначает премьера без ее согласия и распускает Думу.

Кроме того, в государственной жизни последнего времени наметилась тенденция придавать большую самостоятельность и «собственную» ответственность правительству, глава которо­го занимает самостоятельное высокое положение среди высших должностных лиц страны.

Одним из признаков, присущих исключительно республи­кам смешанного типа правления, является закрепленная в кон­ституции страны возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента в случае возникнове­ния непреодолимого конфликта между органами исполнитель­ной власти и парламентом одного уровня (такое правомочие президента закреплено конституцией не только в России, но и во Франции).

По окончании установленного законом срока истекают пол­номочия избираемых населением органов государственной вла­сти, и вся процедура их формирования повторяется заново. Сле­довательно, республиканская форма правления в наибольшей степени обеспечивает участие населения в формировании выс­ших органов государственной власти.

В свою очередь, процедура выборов и порядок деятельно­сти избранных органов власти требуют максимального правово­го регулирования, не говоря уже о том, что форма правления и структура высших органов государственной власти получают закрепление в конституции страны.

2.3.2.