<<
>>

Подготовка нового Учреждения Государственного Совета

После убийства Александра II и частичного свертывания начатых им реформ, в России идет постепенное накопление социальных и экономических проблем, которые подготавливают почву для системного кризиса.

Логика государственных преобразований, проводившихся с начала 60-х гг. XIX века, и в особенности линия общественной эволюции, намеченная судебной и земской реформами — вела государство к той стадии развития, на которой появляются и общественное представительство, и конституция. Это понимали многие образованные люди в России, по-разному оценивая такие перспективы. Одни считали превращение самодержавно-монархического правления в конституционно-монархическое благой для России переменой, другие видели в этом процессе не только благие, но и вредные последствия, третьи рассматривали общественное представительство и конституцию в качестве явлений, способных разрушить Россию, и соответственно любые шаги, ведущие к появлению представительного органа, обладающего законодательной властью, и к последующей замене самодержавного строя конституционной монархией, оценивали как опасные для России[85].

Помимо экономических и социальных причин, ситуацию осложняли неудачи в Русско-японской войне. К боевому столкновению с Японией Россия оказалась неподготовленной. Трудности начинались с необходимости сосредоточения крупных военных сил на Дальнем Востоке, обеспечения их вооружением и обеспечения прочного тыла. Сибирская железная дорога на Забайкальском участке и Восточно-Китайская дорога могли в начале войны пропускать только по три слабых поезда. Резервные войска были подготовлены недостаточно. Не было согласия и в рядах высшего

командования. Япония же, в отличие от России, заручившись поддержкой США и Великобритании, готовилась к войне, не жалея ни сил, ни средств[86].

Уже на рубеже XIX-XX вв., ощущалась острая потребность в обновлении системы управления Российской империей.

А в тяжелых обстоятельствах военного времени Государственный Совет был вынужден пересматривать государственную роспись доходов и расходов, с тем, чтобы найти способы немедленного сокращения расходов по всем гражданским ведомостям. К примеру, Советом было предоставлено право производить при исполнении финансовых смет, замену недостатков сбережений по главным подразделениям в пределах отдельных смет[87].

Как известно, война с Японией закончилась поражением России. 23 августа 1905 г. был подписан Портсмутский мирный договор[88].

К началу XX века в России созрели объективные политические и социально-экономические предпосылки буржуазно-демократической революции. «Виттевская» политика индустриализации в Российской империи привела к быстрому росту и сплочению на крупных предприятиях рабочего класса, поставленного в самые тяжелые условия капиталистической эксплуатации. Несмотря на усилия либералов представить себя общенациональными лидерами, граница между ними и лагерем революции становилась все четче и резче. Крестьянское малоземелье, нищета и голод, достигший небывалой остроты аграрный вопрос[89], все эти события стали катализатором обострения противоречий внутри страны, что привело к

серьезному политическому кризису. Это осознавали и правительственные круги, о чем свидетельствуют указ от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка»[90], который был принят в условиях нараставшей угрозы революционного взрыва и задал определенный вектор для принятия других основополагающих законов в Российской империи. Он устанавливал:

1) принять действительные меры к охране полной силы закона, дабы нерушимое и одинаковое для всех исполнение его являлось первейшей обязанностью для всех подчиненных властей;

2) предоставить земским и городским учреждениям широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для этого необходимую самостоятельность;

3) в целях охраны равенства перед судом лиц всех состояний, внести должное единство в устройство судебной части в Империи и обеспечить судебным установлениям всех степеней необходимую самостоятельность;

4) ввести государственное страхование рабочих на фабриках, заводах и промыслах;

5) пересмотреть законоположения, применение которых сопряжено со значительным расширением прав административных властей и при этом обратить внимание на возможное ограничение пределов местностей, на которые они распространяются, так и допущением вызываемых ими стеснений прав частных лиц только в случаях, действительно угрожающих государственной безопасности;

6) пересмотреть законы о правах раскольников, и равно лиц, принадлежащих иным вероисповеданиям, и независимо от этого принять

сразу в административном порядке соответствующие меры к устранению в религиозном быте всех, не установленных в законе стеснений;

7) пересмотреть действующие постановления, ограничивающие права инородцев и уроженцев отдельных местностей Империи, с тем, чтобы из числа этих постановлений впредь были сохранены лишь те, которые вызваны насущными интересами государства;

8) предоставить отечественной печати возможности достойно выполнять свое призвание.

Кроме того, в течение января — мая 1905 г. принимается ряд постановлений Комитета министров относительно мер, необходимых для эффективного выполнения Указа[91].

Так, положение Комитета Министров от 11 февраля 1905 г.[92]обозначило следующие важные положения: 1) принять меры к тому, чтобы никакими административными учреждениями и лицами впредь не устанавливалось каких-либо притеснений в области религии, в законе не установленных; 2) поручить главным начальниками ведомств и в частности Обер-прокурору Святейшего Синода немедленно доложить Императору о помиловании тех лиц, которые были подвергнуты высылке из мест постоянного жительства или лишению свободы за религиозные заблуждения без суда. Или же положение Комитета министров от 15 апреля 1905 г. «Срок действия введенной в городе Кишиневе Бессарабской губернии, усиленной охраны продолжить до завершения предписанного пунктом 5 Именного Высочайшего указа 12 декабря 1904 г. (25495) пересмотра исключительных

законоположений, но во всяком случае не долее, как на один год, а именно по 8 апреля 1906 г. и объявить на тот же срок в положении усиленной охраны город Аккерман, названной губернии»[93].

С революцией Государственный Совет боролся не только уступками, но и принимал такие акты, как закон от 13 февраля 1906 г.[94], который устанавливал наказание за публичное разглашение или распространение заведомо ложных сведений о правительственном распоряжении, бедствии или ином событии, тюремным заключением сроком от двух до 8 месяцев.

Конечно, Николай II надеялся лишь «смазать» старую управленческую систему вместо ее содержательного реформирования. С другой стороны, еще накануне первой русской революции революционные партии и либеральные организации с разных позиций предъявляли требования внедрения в стране народного представительства. Сама революция началась выдвижением петиции, которую народные массы несли 9 января 1905 г. к Зимнему дворцу, требования немедленного созыва царем «представителей земли русской», проведения выборов в Учредительное собрание на основании общего, тайного, прямого и равного голосования и предоставления народу всех гражданских и политических свобод.

Уже осенью 1905 г., в частности, в сентябре и октябре, страну охватила общеполитическая забастовка, в которой главными требованиями оказались внедрение народного представительства и предоставление гражданских и политических свобод[95].

Всенародный размах активности и расширение требований убедили правительство Николая II в необходимости уступить последним на

приемлемых для власти условиях. Первым официальным актом, который известил о намерении царизма уступить общественной мысли в вопросе о созыве народного представительства, оказался рескрипт 18 февраля 1905 г.[96]на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина. В нем говорилось, что Николай II решил привлекать наиболее достойных, наделенных доверием народа избранников от населения к участию в предварительной обработке и обсуждению законодательных проектов[97]. Рескрипт подчеркивал, что указанное преобразование будет осуществляться при непременном сохранении незыблемости основных законов империи, т.е. сохранении абсолютизма. Монарх поручал А. Г. Булыгину подготовить воплощение этого мероприятия в жизнь.

Однако революция опережала действия правительства. 6 июня 1905 г. представители земского съезда обратились к царю с петицией, которая была принята съездом и одобрена Петербургской городской думой[98]. В ней говорилось, что угнетение личности и общества, угнетение слова и всяческое своеволие множатся и возрастают. Вместо обещанной отмены усиленной охраны и административного своеволия полицейская власть усиливается и получает неограниченные полномочия. Земцы говорили о необходимости обновления государственного устройства и усматривали в раздоре, который охватил страну, не смуту, а общий разлад и полную дезорганизацию, при которой власть обречена на бессилие[99]. Представитель земства профессор Московского университета С. Н. Трубецкой, указывая на большую опасность роста межсословной ненависти, усматривал единственный выход из всех

этих внутренних злоключений в созыве избранников народа. Ученый констатировал, что ограниченное представительство не будет служить объединению народа и его примирению с властью, а всесословное народное представительство сможет обеспечить внутренний мир и будет служить государственным преобразованиям[100].

Николай II не отреагировал на вызовы времени, которые были артикулированы земцами. 6 августа 1905 г.[101]. А. Г. Булыгин опубликовал положение о создании совещательной Государственной Думы, которую либеральная газета «Право» назвала «безобразным уродом». Согласно Манифесту от 6 августа 1905 г.[102], Государственная Дума оказывалась наделенной совещательным голосом и поставленной под строгий контроль и надзор Государственного Совета как высшего учреждения[103]. В нем говорилось: «Ныне настало время, следую благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение Росписи государственных доходов и расходов», и: «Мы сохраняем за Собой заботу о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной Думы, и когда жизнь сама укажет необходимость тех изменений в ея Учреждении, кои удовлетворяли бы вполне потребностям времени и благу государственному, не преминем дать по сему предмету соответственные в свое время указания».

В сентябре 1905 г. вся Россия уже требовала созыва Учредительного собрания, а в октябре ее охватила общеполитическая забастовка. В числе прочих выдвигалось требование законодательной Государственной Думы. 9 октября 1905 г. статс-секретарь граф С. Ю. Витте подал Николаю II программную записку о необходимости политических реформ, в которой предлагал отмену всех исключительных положений, предоставление свобод и равенства всем гражданам, конституцию в понимании «общения царя с народом на основе распределения законодательной власти, бюджетного права и контроля за действиями администрации»[104], расширение избирательного права относительно Булыгинского положения и тому подобное. С. С. Ольденбург подчеркивал по этому поводу, что программа Витте в главном была списана с резолюций двух последних земских съездов, которые состоялись в январе и ноябре 1904 г. С. Ю. Витте предусматривал в своей программе и возможность «идти против течения», но отказывался от своего участия в подобных мероприятиях[105]. Следуя своим представлениям об оптимальном способе преодоления кризиса, он старался убедить монарха в необходимости предложенных им преобразований.

Преобразование Государственного Совета, подъем его «на высоту, по авторитету равную Думе», С. Ю. Витте считал одной из первостепенных задач. Таким авторитетом не обладал тогдашний Государственный Совет, поскольку состоял, говоря словами Витте, «из заслуженных чиновников — в значительной степени весьма преклонного возраста»[106]. Витте убеждал царя, что «искусственное сочетание выборной Думы и чисто бюрократического Совета» создаст неблагоприятную ситуацию, поскольку «всё прошлое Совета, независимо от его наличного состава, исключает возможность

ожидать, чтобы он проявил ту же степень самостоятельности, к которой будет естественно стремиться Дума». Он опасался, что «Совет или явится послушным слугою правительства, или подчинится Думе и все её постановления станет принимать безоговорочно. В обоих случаях он не удовлетворит своему новому назначению». Витте понимал, что для полного преобразования Государственного Совета в верхнюю палату нет времени, поэтому предлагал частичную реорганизацию (его предложение в итоге и легло в основу преобразования Государственного Совета). По мнению Витте, частичное введение в состав Совета выборных представителей от разных групп населения «до некоторой степени урегулирует первые шаги совещательной и потому склонной к самым крайним неожиданностям Думы. Резко разорвать с таким Советом Думе будет труднее, чем с нынешним»[107].

Между тем революционный накал нарастал. В отдельных местах поднимались вооруженные восстания. 14 октября 1905 г. в Петербурге возник Совет рабочих депутатов. В таких обстоятельствах 17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»[108], которым подданным предоставлялись основы гражданской свободы на основе действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и объединений[109]. Сравнивая его с указом от 12 декабря 1904 г.[110], можно увидеть отсутствие слов «об определении будущего...», что свидетельствует о взаимосвязи этих законодательных актов.

Манифесту 17 октября либералы придавали огромное историческое значение. По их мнению, он открывал широкий путь для конституционного

развития и создания народного представительства, наделенного полноценными законодательными функциями. Вместе с тем либералы полагали, что Манифест сам по себе не являлся достаточной гарантией перехода к новому строю. Представляется, что Манифест действительно создавал предпосылки для постепенного становления в стране конституционного строя. Монарх обещал привлечь к участию в выборах в Государственную Думу те прослойки, которых не было в булыгинском Положении, установить как незыблемое правило тезис о том, что никакой закон не может вступить в силу без постановления Государственной Думы и что думские депутаты получают право участия в надзоре за законностью действий правительства[111]. На следующий день С. Ю. Витте подал Николаю II записку об определении направлений, в которых должно двигаться правительство в ситуации, возникшей в стране.

С. Ю. Витте писал, что волнения, которые охватили разнообразные прослойки российского общества, нельзя рассматривать как следствие частичных несовершенств государственного и социального устройства или только как результат организованных действий крайних партий. Корни этого волнения, без сомнения, лежат глубже. Они — в затронутом равновесии между идейными стремлениями российского мыслящего общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существующего порядка. Она стремится к правовому порядку на основе гражданской свободы[112]. Именно этим С. Ю. Витте обосновывал три задачи правительства. Первая из них состояла в необходимости немедленно ввести, в дополнение к законодательному постановлению Государственной Думы, основные элементы правового порядка: свободы печати, совести, собраний, объединений и личной неприкосновенности. Вторая задача предусматривала

внедрение таких учреждений и законодательных норм, которые гарантировали бы неотъемлемость предоставленных свобод. Третья задача состояла в необходимости реформирования Государственного Совета на основе активного участия в нем выборного элемента, так как именно при таких условиях возможно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой. На тексте записки Николай II написал: «Принять к руководству»[113].

О необходимости обратиться к решению вопроса о преобразовании Государственного Совета с целью согласования деятельности обоих учреждений и усиления личного состава Государственного Совета Николай II говорил 4 июля 1905 г. председателю Департамента Государственной экономии и в последующем председателю Государственного Совета, Д. М. Сольскому. 9 октября 1905 г. товарищ министра внутренних дел С. Е. Крыжановский вручил Д. М. Сольскому составленную по его поручению записку под названием «К преобразованию Государственного Совета»[114]. С. Е. Крыжановский доказывал в своем представлении необходимость противопоставления будущей Государственной Думе, которая может оказаться слишком прогрессивной, консервативного Государственного Совета, который надлежало сделать центром всех консервативных сил империи и надежной опорой царизму. Для достижения цели автор записки, как и Витте, считал необходимым ввести в Государственный Совет, вместе с назначаемыми членами, выбираемых представителей дворянских общин, крупных землевладельцев, биржевых комитетов и комитетов торговли, православного духовенства, а также

столичных университетов. Это позволило бы объединить в этом учреждении все консервативные силы страны[115].

Предварительно вопрос относительно конкретного реформирования Государственного Совета рассматривался на нескольких совещаниях на квартире Д. М. Сольского. Первое из них состоялось 16 сентября 1905 г. В нем приняли участие, кроме владельца квартиры, глава Комитета министров С. Ю. Витте, министр финансов В. Н. Коковцов, главы департаментов Государственного Совета Э. В. Фриш, Н. Н. Герард, Ф. Г. Тернер, Н. М. Чихачев, члены Г осударственного Совета К. И. Пален, А. А. Половцов, О. Б. Рихтер, государственный секретарь Ю. А. Икскуль и его заместитель П. А. Харитонов[116].

На основании выводов совещания 16 сентября в Государственной канцелярии был составлен «Проект главных оснований перестройки Государственного Совета»[117]. Главным вопросом этого проекта оказалось комплектование личным составом выбираемой части Государственного Совета, которая не должна была численно превышать ее назначаемой части. Конкретно указывалось, что выбираемая часть должна была избираться губернским избирательным собранием на основании земельного ценза, академией наук с университетами, землевладельцами, торговцами, промышленниками и Синодом.

Следующее совещание состоялось на квартире Д. М. Сольского 11 октября 1905 г., в ходе которого был принят «Проект перестройки Государственного Совета». Фактически он составлял доработанный «Проект главных оснований перестройки Государственного Совета», в котором детализировался вопрос избрания членов верхней законодательной палаты от

указанных прослоек населения. С учетом предложений С. Е. Крыжановского было введено представительство поместного дворянства и исключено представительство инославного духовенства. С. Е. Крыжановский

рассчитывал реформой 20 февраля 1906 г. придать Государственному Совету «нравственную силу и вес в глазах широких масс населения»[118]. Последнее совещание состоялось 14 октября 1905 г., в ходе которого проект 11 октября был доработан[119]. Однако нажим революции сорвал это намерение приспособления Государственного Совета к такой же Государственной Думе. 17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест о внедрении гражданских свобод и законодательного народного представительства[120].

28 октября 1905 г. Николай II поручил Д. М. Сольскому обработать проект реформирования Государственного Совета в соответствии с манифестом 17 октября 1905 г.[121]. Глава Государственного Совета собрал членов предыдущего совещания, в состав которого вошел еще руководитель царской канцелярии член Государственного Совета А. С. Танеев. Это совещание провело десять заседаний: с 4 ноября 1905 г. по 19 января 1906 г. Во время этих заседаний был составлен «Проект изменений и дополнений по внедрению Государственного Совета». Эти изменения состояли в замене губернского избирательного собрания на губернское земское собрание, поскольку личный состав последних был менее демократичным. Было также принято решение ввести в Государственный Совет 18 избранных на Всероссийском съезде представителей дворянства, а также 12 представителей торговли и промышленности[122]. Для окончательного обсуждения проекта

Николай II созвал специальное совещание, которое состоялось 14 и 16 февраля 1906 г. В нем приняли участие участники совещания 28 октября, а также члены Государственного Совета А. А. Сабуров, В. В. Верховский, Н. П. Игнатьев, А. Д. Оболенский, Н. С. Таганцев, А. С. Стишинский, Э. Ю. Нольде. Фактически монарх утвердил все выдвинутые совещанием 28 октября положения.

Устройство, состав и полномочия реформированного Государственного Совета определялись несколькими законодательными актами: манифестом об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы 20 февраля 1906 г.[123], указом о перестройке Государственного Совета 20 февраля 1906 г.[124], Учреждением Государственного Совета 24 апреля 1906 г.[125] и Основными государственными законами 23 апреля 1906 г.[126]. Авторство и обстоятельства возникновения проекта новых, т. е. реформированных, Основных государственных законов доподлинно неизвестно. П. Н. Милюков писал в воспоминаниях, что С. Ю. Витте усиленно изучал позиции либеральной интеллигенции, предлагал ученым-правоведам составить для него проект основных законов и что он посоветовал премьеру для решения такой проблемы скомпилировать бельгийскую или болгарскую конституции[127]. Еще в октябре 1905 г. С. Ю. Витте во всеподданнейшем докладе императору писал: «Весьма важно сделать реформу Государственного Совета на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии

можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой»[128].

Либеральный правовед В. М. Гессен и С. Ю. Витте упоминали, что в начале 1906 г. Николай II вручил текст проекта Основных государственных законов главе старого Государственного Совета графу Д. М. Сольскому для обработки в государственной канцелярии и передачи на дальнейшее рассмотрение Советом министров[129]. В пользу факта о том, что авторами проекта были либералы, говорит и другой факт: обработанный в Государственной канцелярии проект Основных государственных законов предусматривал внедрение в России конституционной монархии. Профессор права писал по этому поводу в 1916 г., что, если бы Основные государственные законы были утверждены верховной властью в редакции государственной канцелярии, мы имели бы сегодня типичную, свободную от всяческих национально-бытовых особенностей конституцию западноевропейского образца. По мнению Гессена, проект государственной канцелярии оказался почти буквальным воспроизведением соответствующих текстов прусской или бельгийской конституции и в особенности японской конституции 1889 г.[130].

Первая глава проекта Основных государственных законов в редакции государственной канцелярии («Об Императорской власти») не содержала понятия самодержавия в характеристике власти. Ст. 10 лишь упоминала о правах монарха: император утверждает законы и издает необходимые указы «для приведения законов к выполнению». Это отвечало ст. 45 прусской конституции.

Полномочия монарха в области международных отношений и военного управления определялись проектом в полнейшем соответствии с аналогичными положениями прусской, японской и болгарской конституций. Так, ст. 11 утверждала, что императору принадлежит власть верховного управления. Он объявляет войну, заключает мир, а также договоры с иностранными государствами, что отвечало ст. 13 японской конституции и ст. 46 и 48 прусской конституции. Ст. 14 декларировала, что император есть державный вождь российской армии и флота, которому принадлежит верховное управление всеми сухопутными и морскими вооруженными силами. Это положение отвечало ст. 46 прусской, ст. 11 японской и ст. 11 болгарской конституций. Проект не содержал ни одного указания на право монарха провозглашать военное или чрезвычайное положение в определенных местностях, на право чеканки монеты и определение ее внешнего вида, на право отмены государственных взысканий и помилование[131].

Вторая глава проекта Основных государственных законов была посвящена вопросу об основных правах и обязанностях российских подданных. В следующих проектах, кроме непременного текста, указания на основные права и обязанности отсутствовали. В канцелярской редакции статья 25 провозглашала, что любое задержанное лицо в местах пребывания судебной власти на протяжении 24 часов, а в других местностях на протяжении трех суток со времени задержания, должно быть либо отпущено, либо передано судебной власти, которая при немедленном рассмотрении обстоятельств задержания или освобождает задержанного, или выносит постановление с провозглашением оснований о дальнейшем его задержании. Статья 26 провозглашала недопустимым существование ни одной

специальной юрисдикции, например, военной для невоенных. Это соответствовало ст. 8 и 9 бельгийской конституции и ст. 7 и 8 прусской. Статьи 27, 29, 32 и 35 запрещали наложение административных взысканий, гарантировали неприкосновенность корреспонденции, предоставляли подданным право петиций и собраний[132]. Все эти постановления в следующих редакциях исчезают совсем.

В пятой главе редакции Государственной канцелярии (ст. 61-65) — «О Совете министров» заслуживали внимания ст. 64 и 65 об ответственности министров. Статья 64 провозглашала, что глава Совета министров и министры в совокупности являются ответственными за общий ход государственного управления, а каждый из них, в частности, является ответственным за свои личные действия и распоряжения. Статья 65 декларировала, что за нарушение постановлений Основных государственных законов и причинение вреда интересам государства превышением, бездеятельностью или злоупотреблением властью глава Совета министров и министры могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке. За нарушение во время выполнения должностных обязанностей законов или прав частных лиц глава Совета министров и министры подлежат гражданской и уголовной ответственности[133].

2 марта 1906 г. С. Ю. Витте убеждал Николая II в необходимости обновления Основных государственных законов, призывал к созыву Государственной Думы, чтобы предотвратить возможное преобразование ее в Учредительное собрание. В связи с этим монарх приказал обсудить в Совете министров проект Основных государственных законов при условии сохранения полнейшей тайны.

Совет министров рассматривал присланный ему из Государственной канцелярии проект Основных государственных законов на протяжении 10-19 марта 1906 г. Внесенные Советом министров к проекту Основных государственных законов изменения затронули все части начального проекта и канцелярской редакции. Коренной переработке подверглась первая глава, которая получила новое название: «О сущности Верховной самодержавной власти» вместо предыдущей — «Об Императорской власти». К характеристике власти монарха было введено понятие самодержавия, и, согласно ему, ст. 5 начального проекта была изложена в новой редакции, которая вошла в текст 23 апреля 1906 г. Инициатива пересмотра Основных государственных законов была сохранена лишь за монархом[134]. Согласно этому, ст. 11 редактировалась таким образом: император, в порядке верховного управления, выдает, согласно законам, необходимые для выполнения законов, для устройства частей государственного управления, для обеспечения государственной и общественной безопасности и порядка, а также народного благосостояния указы[135].

Существенные изменения Совет министров внес в характеристику полномочий монарха в области международного и военного управления. В этой редакции ст. 12 и 13 об управлении внешней политикой остались в тексте 23 апреля 1906 г. Коренным образом была переработана ст. 14 о военных полномочиях. В новой редакции она провозглашала, что император является государственным вождем российской армии и флота. Ему принадлежит верховное руководство всеми сухопутными и морскими вооруженными силами. Он определяет устройство армии и флота, выдает повеления относительно дислокации войск, приведения их в боевую,

готовность, их строевой военной подготовки и прохождения службы чинами армии и флота. Вдобавок в третью главу («О законах») Совет министров внес особую, 49-ю статью о праве монарха в области военного управления и военно-судебной сферы[136].

Совет министров внес ряд дополнений к первой главе: ст. 14 о праве чеканки монеты и определении ее внешнего вида; ст. 17 о праве монарха относительно имущества, которое принадлежит ему лично, а также удельного и того, что находится в распоряжении правительства, об устройстве и порядке управления императорским двором, учреждениями и удельными ведомствами, которые входят в его состав; ст. 18 об объявлении военного положения в определенных местностях (соответственно, ст. 16, 20, 21, 15 текста 23 апреля 1906 г.)[137].

Таким образом, рассматривая первую главу начального и канцелярского проектов Основных государственных законов, Совет министров стремился расширить права и полномочия верховной власти. Во время рассмотрения второй главы, об основных правах и обязанностях, Совет министров, наоборот, стремился эти права урезать. Были изъяты из начального проекта и канцелярской редакции вторая часть ст. 24, которая запрещала удержание лиц в не предусмотренных законами помещениях; ст. 25, которая предусматривала судебную проверку полицейского ареста; ст. 26, которая отменяла общеуголовную юрисдикцию военных судов; ст. 27, которая отменяла, за исключением особенно законом определенных случаев, систему административных взысканий; ст. 29, которая гарантировала

неприкосновенность корреспонденции и, в конце концов, ст. 35, которая предоставляла гражданам право петиций[138].

С 9 по 16 апреля 1906 г. правительственную редакцию проекта Основных государственных законов рассматривало особое совещание под председательством Николая II. В ее состав входили великие князья, представители правительства и Государственного Совета. В. М. Гессен констатировал, что внесенные совещанием в проект Совета министров изменения были проникнуты одной абсолютно определенной тенденцией: стремлением к расширению полномочий верховной власти в ущерб и за счет полномочий законодательных учреждений. Эти изменения прежде всего усиливали право монарха издавать указы. Так, предусматривалось, что император, в порядке верховного управления, издает, согласно законам, необходимые для выполнения законов, для обеспечения государственной и общественной безопасности, а также народного благосостояния указы и повеления (ст. 11). Кроме того, устанавливалось, что император, в порядке верховного управления, определяет устройство отдельных частей подчиненного ему управления в объеме сумм, предназначенных для этого управления государственной росписью доходов и расходов (ст. 12)[139]. Монарх получал право награждать орденами и жаловать титулы; право помилования, право составлять договоров о займах, изменять учреждение императорской фамилии (ст. 19, 20, 25, 55, 77).

22 апреля 1906 г. правительство С. Ю. Витте ушло в отставку. 23 апреля проект получил окончательную редакцию, следствием которой оказались четыре поправки, три из которых не имели существенного значения, зато четвертая лишала верховную власть права издавать в порядке управления указы об обеспечении государственной и общественной

безопасности, порядка и народного благосостояния. Новая редакция ст. 11 определяла, что император, в порядке верховного управления, издает указы и повеления согласно законам[140].

Следует отметить, что в проект Основных государственных законов не были тогда внесены изменения, касающиеся главы «О Государственном Совете и Государственной Думе и способе их действий». В нем были зафиксированы лишь основные принципы действия палат народного представительства, их соотношение между собой и с монархом. Первые две статьи — 98 и 99 — провозглашали, что Государственный Совет и Государственная Дума созываются ежегодно указами императора, а продолжительность ежегодных заседаний Государственного Совета и Г осударственной Думы и сроки перерыва этих заседаний на протяжении года определяются указами монарха. В ст. 100, 102 и 103 было определено, что личный состав Государственного Совета формировался из выбираемых и назначаемых членов, что верхняя законодательная палата проверяла полномочия членов по выборам и что последние не могли быть одновременно и депутатами Государственной Думы. Ст. 104 предоставляла монарху право распускать избираемую половину Государственного Совета[141]. Согласно ст. 106, и Государственный Совет и Государственная Дума, пользовались равными правами в вопросах законодательства. Г осударственному Совету, как и Думе, предоставлялось право инициировать проекты об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных государственных законов, инициатива пересмотра которых принадлежала исключительно монарху (ст. 107)[142]. Принятые одной палатой законодательные предложения поступали во вторую и наоборот, а не

утвержденные одной из палат законопроекты признавались отклоненными (ст. 110, 111)[143]. Принятые Государственным Советом или Думой

законопроекты, которые не были утверждены монархом, не могли выноситься повторно на рассмотрение на протяжении той же сессии. Отклоненные одной из палат законопроекты могли вноситься на рассмотрение той же сессии повелением монарха. Принятые палатами законопроекты подавались на утверждение монарху главой Государственного Совета (ст. 112, 113)[144].

Следует отметить, что двухпалатная система с формальным равноправием палат в начале XX в. существовала в большинстве конституционных монархий Европы. Палатам принадлежало право законодательного почина, право запроса к правительственным лицам. Государственной Думе и Государственному Совету принадлежало традиционное для парламента право вотировать государственный бюджет[145].

Основные государственные законы, хотя и не именовались официально российской правовой мыслью конституцией, тем не менее, по своей особой юридической силе и по содержанию вполне соответствовали тому, что на западе называли конституцией[146].

Таким образом, под давлением революции в Российской империи был начат процесс преобразования неограниченного самодержавия в конституционную монархию. Реформа государственного строя должна была ознаменовать начало процесса разделения центральной власти между

бюрократией и складывающимся гражданским обществом. Однако в реформированном Государственном Совете по-прежнему преобладали представители высшей бюрократии и отчасти верхушка поместного дворянства. Определяющей особенностью наметившейся эволюции было весьма умеренное ограничение законодательной власти монарха в пользу парламента, отсутствие парламентской ответственности правительства, да ещё и последующее урезание компетенции палат народного представительства в пользу монарха.

После преобразования роль Государственного Совета в системе власти изменилась. Если раньше Совет по бюджетным, законодательным и контрольным вопросам выступал, как противовес отделениям Собственной его императорского Величества канцелярии, Комитету министров и Совету министров, то с принятием новой редакции Основных государственных законов ему отводилась роль противовеса Государственной Думе в ее разногласиях с правительством. Члены Совета по назначению оказались в ещё более зависимом положении от правительства, чем до 1906 г. В результате Государственный Совет на деле оказался не столько частью народного представительства (хотя бы и имущих классов), сколько «Советом чиновников, постановляющим свои заключения по указаниям высшего начальства»[147].

1.3.

<< | >>
Источник: АЛИЕВА ЗУЛЬФИЯ ИБРАГИМОВНА. Административно-судебные подразделения в структуре Государственного Совета 1906-1917 гг. (историко-правовое исследование). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме Подготовка нового Учреждения Государственного Совета:

  1. ТЕМА №1: Назначение и задачи аварийно-спасательной подготовки. Правила техники безопасности при проведении занятий по аварийно­спасательной подготовке.
  2. АЛИЕВА ЗУЛЬФИЯ ИБРАГИМОВНА. Административно-судебные подразделения в структуре Государственного Совета 1906-1917 гг. (историко-правовое исследование). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  3. ТЕМА 4. Правовое регулирование учреждения и прекращения деятельности кредитных организаций.
  4. ПОДГОТОВКА ДЕЛА К СУДЕБНОМУ РАЗБИРАТЕЛЬСТВУ
  5. 9.1.ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ ЗАНЯТИЙ ПО АВАРИЙНО-СПАСАТЕЛЬНОЙ ПОДГОТОВКЕ
  6. О признании недействующим первого предложения пункта 83 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных Приказом Минюста России от 3 ноября 2005 г. № 205, в части слов «по их заявлениям
  7. Аварийно-спасательная подготовка. Курс лекций,
  8. ТЕМА № 9: Инструкторско-методическая подготовка командира отделения и начальника дежурной смены
  9. ТЕМА № 2: Водолазное снаряжение. Устройство и принцип работы. Средства спасания на водах. Парашютно-десантная подготовка.
  10. По делу о проверке конституционности не вступившего в силу Международного договора Российской Федерации — протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации
  11. ПОЛОЖЕНИЕ О ПРЕДСТАВИТЕЛЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПАЛАТЫ АДВОКАТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ УТВЕРЖДЕНО СОВЕТОМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПАЛАТЫ АДВОКАТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. ЕДИНАЯ МЕТОДИКА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ И ПЕРЕПОДГОТОВКИ АДВОКАТОВ И СТАЖЕРОВ АДВОКАТОВ
  13. По жалобе гражданки Кирюхиной Ирины Петровны на нарушение ее конституционных прав частью шестой статьи 82 Уголовно-исполнительного кодексаРоссийской Федерации и пунктом 6 статьи 14 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Определение от 6 марта 2008 г. № 428-О-П