Городское самоуправленіе.

Законода­тельство Петра В. о городскомъ самоупра­вленіи.

Говоря выше о цѣляхъ Петровской реформы мѣстнаго управленія, мы уже отмѣтили, что одною изъ такихъ цѣлей было дать особое упра­вленіе городамъ, построивъ его на выборномъ началѣ.

В., а затѣмъ при Екатеринѣ II, надо сказать, что стремленіе выдѣлить управленіе городами въ особое цѣлое принадлежало еще XVII вѣку, но въ XVII вѣкѣ оно, однако, не получило удоволетворительнаго разрѣшенія. Стремленіе это затѣмъ воз­родилось при Петрѣ В., когда 30 января 1699 г. былъ данъ указъ объ учрежденіи въ Москвѣ „Бурмистерской Палаты¹⁴, а въ городахъ такъ наз. „Земскихъ избъ¹¹.

Обращаясь къ этимъ учрежденіямъ при Петрѣ Великомъ, замѣтимъ, что представляется въ высшей степени интерес­нымъ, съ точки зрѣнія преемственности идей XVIII в. отъ вѣка XVII, то обстоятельство, что мотивъ учрежденія Бур­мистерской Палаты сходенъ съ тѣмъ, который уже былъ высказанъ въ XVII в. (при проектѣ учрежденія „Купецкой Палаты¹⁴) Ординъ-Нащокинымъ. Именно, указъ 30 янв. 1699 г. говоритъ, что „всѣ черныхъ сотенъ и слободъ посадскіе и купецкіе и промышленные люди купецкими и всякими рис­правными (т. е. судебными) дѣлами и Его В. Государя окладными доходами вѣдомы въ разныхъ Приказахъ и во всякихъ промыслахъ чинятся имъ большіе убытки и разоренья, а Его Государя съ нихъ доходы учи­нились въ доимкѣ¹¹. Такимъ образомъ разоренье го­рожанъ многими Приказами, съ одной стороны, царскіе н е - добры пошлинъ — съ другой, приводятъ къ учрежденію на Москвѣ одного общаго учрежденія для горожанъ — Бурми­стерской Палаты^[499]), а въ городахъ такъ называемыхъ

„Земскихъ избъ¹¹, замѣнившихъ собою „Приказныя (Съѣзжія) избы“, т.

прежняго лишь по формѣ, по составу: онѣ — тѣже При­казныя избы, лишь выборныя". Тѣ и другія „одинако чужды интересовъ мѣстныхъ общинъ, одинаково мало сознаютъ онѣ и интересы государства⁴¹. Цѣль, съ коею онѣ устраивались, нетолько не была достигнута этими новыми учрежденіями, но, явившись на свѣтъ „не ради охраненія интересовъ общинъ, развитія и удовлетворенія ихъ потребностей и нуждъ, они легли на эти общины лишь новымъ очень тяжелымъ бременемъ¹¹. Какъ видно изъ указа 30 янв.

началу, такъ какъ Приказамъ передаются многія дѣла изъ Ратуши и Зем. избъ, а сама Московская Ратуша теряетъ зна­ченіе обще-русской торговой центральной инстанціи и наравнѣ съ Земскими избами является мѣстнымъ учрежденіемъ. Такъ дѣло идетъ до изданія Регламента Коммерцъ-Коллегіи 3 марта 1719 года и особенно Регламента Главному Магистрату 16 янв. 1721 г. Этими актами городское населеніе нетолько вновь рѣзко обособляется отъ сельскаго, но и получаетъ общую организацію для всей имперіи, цѣль которой не собирать лишь пошлины, но и споспѣшествовать развитію въ городахъ тор­говли и заботиться о нуждахъ купечества. Такъ, по Регла­менту Коммерцъ-Коллегіи, „Коммерцъ-Коллегіи подлежитъ все, что купечество споспѣшествовать и въ доброе состояніе при­вести можетъ". По Регламенту Гл. Магистрату надлежитъ послѣднему — „Россійское купечество, яко разсыпанную храмину, паки собрать". Магистраты устраиваются у насъ по образцу нѣмецкихъ, а именно „на основаніи Рижскаго и Ре­вельскаго регламентовъ", какъ гласитъ указъ 1718 г. 11 іюля, данный въ отвѣтъ на „меморіалъ" Фика, предложившаго устроить у насъ Магистраты. Главный Магистратъ въ Петер­бургѣ былъ открытъ въ 1720 г.; нѣсколько лѣтъ спустя были открыты Магистраты въ другихъ городахъ и подчинены Глав­ному.

Время отъ Петра В. и до Екатерины II было переходнымъ въ исторіи городовъ. Екатерина I подчинила Магистратъ вое­водамъ „для лучшаго охраненія посадскихъ", какъ говорилъ ея указъ отъ 1727 г. При Елисаветѣ Петровнѣ магистратское

управленіе городовъ возстановляется de jure, но на практикѣ пріобрѣтаетъ еще яснѣе, чемъ прежде, характеръ тяготы для торгово-промышленнаго сословія, особенно въ виду того об­стоятельства, что купечество продолжаетъ назначаться (что отмѣнилъ Петръ В. указомъ 11-го апрѣля 172'2 г.) „къ кабац­кимъ, солянымъ и таможеннымъ службамъ". Городское насе­леніе постоянно жаловалось на эти службы, равно какъ и на несеніе выборными должностей бурмистровъ и др. Един- ственнымъ правомъ Магистратовъ, между множествомъ обязан­ностей, т е й и притти, обозрѣвая полувѣковой опытъ переустройства городовъ въ І-ой половинѣ ХѴШ в., будетъ то, что города наши, и въ экономическомъ, и въ административномъ отношеніи ко времени царствованія Екатерины II, когда они вновь подвергались ре­формѣ, представляли собой очень печальную картину.

было лишь право раскладки окладныхъ пода- повинностей. Общее заключеніе, къ которому надо

Городское самоупра­вленіе по законода тельству Екате­рины II.

Въ царствованіе Екатерины II, съ ‘21-го апрѣля 1785 г., наступаетъ для нашего городского само­управленія новая эра, такъ какъ „Жалованная Грамота на права и выгоды городамъ Россійской Имперіи" или, какъ иногда ее называютъ — Горо­довое Положеніе 1785 г. — въ этотъ день создаетъ новое устройство городовъ. По Жалованной Грамотѣ всѣ разряды обывателей составляютъ изъ себя град­ское общество, юридическое лицо, обладающее собствен­ностью общественными капиталами и доходами съ имуществъ и добровольныхъ взносовъ. ІІо „Грамотѣ" городское общество составляетъ изъ себя „городское собраніе", которое образуютъ всѣ городское обыватели, достигшіе 25 лѣтняго возраста и обладающіе доходомъ съ капитала не менѣе 50 руб. асс. Здѣсь выбирается городской голова, члены сословно-судебныхъ учрежденій и др. Органами управленій „градского общества" были—Общая^[500]) и Шестигласная Городскія Думы.

Первая собирается черезъ три года, послѣдняя, дѣйствую­щая постоянно, ведетъ текущія градскія дѣла. Общая Город­ская Дума выбираетъ „изъ своихъ гласныхъ" членовъ Шести­гласной Гор. Думы, затѣмъ вѣдаетъ „важныя и трудныя дѣла“, которыя передаются ей, по ст. 175 Грамоты, ІПестигласной Думой; она состоитъ изъ городского головы и гласныхъ. Члены Общей Г. Думы — гласные — избираются отъ каждой изъ 6 группъ городскихъ обывателей, посылающихъ въ нее но нѣ­сколько человѣкъ.

ныя учрежденія города — къ Магистратамъ, сборъ государ­ственныхъ доходовъ также не ея дѣло, которое, по Грамотѣ, опредѣляется, какъ „вѣдѣніе городского хозяйства" и всего того, что служитъ „къ пользѣ и нуждѣ города". Поэтому ІІІестиглясная Дума должна стараться о приращеніи городскихъ доходовъ, должна поощрять тор­говлю и промы -лы и т. д. О всѣхъ доходахъ и расходахъ она представляетъ вѣдомость губернатору, а свои отчеты отсы­лаетъ въ Казенную Палату. Вообще контроль правительства, по Грамотѣ, былъ очень широкъ и городскія учрежденія 1785 г., въ сущности, имѣли очень малую самостоятельность, такъ что надо признать вѣрнымъ выводъ проф. Сергѣевича, что въ это время „за Думами оставалась собственно выдача денегъ на нужды города, самое же опредѣленіе этихъ нуждъ и удовлетво­реніе имъ было предоставлено другимъ органамъ". Но, какъ бы ни были малы практическіе результаты реформы для раз­витія нашего городского самоуправленія, заслугою законодатель­ницы остается укрѣпленіе и развитіе понятія о городскомъ обществѣ, какъ объ особомъ цѣль­номъ организмѣ^[501]), снабженіе этого организма особыми городскими учрежденіями, изъ коихъ преемственно могло вы­роста и позднѣйшее Городовое Положеніе 1870 г, Замѣтимъ еще, для полноты, слѣдующее. Сравнивая городовое устройство по- Регламенту Коммерцъ-Коллегіи, съ Городовымъ Положеніемъ Екатерины II, А. Д. Градовскій справедливо находитъ, что по идеѣ своей первое выше второго: „оставимъ въ сторонѣ его сословный характеръ, заимствованный отъ Риги и Ревеля, съ ихъ гильдіями и пожизненными магистратами. Сословный характеръ учрежденія былъ въ духѣ времени. Но Регламентъ имѣлъ въ виду сдѣлать изъ Магистрата „главу и начальство всему гражданству", со всѣми признаками истинной город­ской власти. Ему принадлежала власть судебная, хозяй­ственная, финансовая и полицейская. Притомъ Маги­стратъ являлся единственнымъ правительствомъ города. Губернаторамъ и воеводамъ запрещено вступаться въ городское управленіе, подчиненное только Главному Магистрату. Не

смотря на это, или можетъ быть, именно поэтому, городскія установленія пережили только на нѣсколько лѣтъ смерть своего основателя'^[502]. По законодательству-же Екатерины II, компе­тенція городскихъ учрежденій была съужена. Вообще-же город­ское самоуправленіе въ тѣхъ широкихъ рамкахъ, какія были ему даны великимъ преобразователемъ, не выдержало испытанія времени. Неудивительно поэтому, что городскія учрежденія, какъ „единственное правительство" города, не привились у насъ и Екатерина II (не говоримъ уже о времени отъ смерти Петра В. до Екатерины II, какъ переходной эпохѣ въ исторіи нашихъ городовъ) въ своей Жалованной Грамотѣ городамъ 1785 г. нетолько не держится мысли Петра В. объ этомъ „единомъ правительствѣ", но при ней, какъ это доказывается И. И. Ди­тятинымъ, „городское управленіе раздвоено’, причемъ дѣла, касающіяся полиціи, предоставлены были городничимъ и поли­цеймейстерамъ, назначаемымъ отъ правительства, при содѣйствіи Управъ Благочинія, образуемыхъ изъ лицъ особо выбранныхъ отъ городскихъ обществъ". Надо также отмѣтить, что Городской Думѣ запрещалось „мѣшаться въ дѣла судныя (т. ѳ. судебныя) того города, ибо оныя, по учрежденіямъ, при­надлежатъ Магистратамъ или Ратушамъ"¹).