§ 1.2. Міграційні процеси як об’єкт правового регулювання.

Слід зазначити, що якщо в цілому міграція населення частіше розглядається як соціальний об'єкт, соціальне явище, тому в рамках

дисципліни, що вивчається нами, буде проаналізовано виключно правовий аспект процесу міграції населення.

Сьогоднішні спроби державного регулювання міграційних процесів не дають очікуваних результатів. Міграційні політики держав відзначаються фрагментарністю, ресурсною незабезпеченістю,

теоретичною не розробленістю. На відміну від попередніх епох, сучасна міграція не піддається авторитарним формам впливу, вона вимагає створення системи керування, яка б отримала форму самостійного соціального інституту, здатного вирішувати нові завдання принципово новими способами.

Сьогодні міграція висуває нові вимоги до діяльності державних органів влади, її характеристики багато в чому визначають напрямок соціально-економічного розвитку країни або регіону. У зв'язку із цим помітимо, що сучасна міграція стала однією із пріоритетних проблем у управлінні суспільством.

Відносини у сфері реалізації міграційного законодавства складаються з різних зв'язків і різних видів взаємодії між учасниками міграційного обміну. Існує два основних підходи до регулювання таких відносин. Перший зводиться до того, що такі відносини регулюються нормами конституційного права, оскільки виникають у процесі реалізації конституційного права на свободу пересування і вибір місця проживання, надання політичного притулку, статусу біженця. Інший підхід вказує на їх адміністративно-правовий характер. Переважна частина суспільних

відносин організаційно-правового характеру, пов'язаних з управлінням процесами зовнішньої міграції, запобіганням незаконної міграції, притягненням винних до відповідальності за порушення міграційного законодавства, що належить до сфери адміністративного та адміністративно-процесуального права. Відповідно учасниками таких відносин виступають громадяни України, іноземці (особи без громадянства), які підпадають під дію внутрішнього законодавства 31

України.

На переконання О.О. Бандурки, міграційний процес слід розглядати як підготовка до переміщення, а також саме переміщення його учасників - емігрантів, іммігрантів через державний кордон, адміністративно- територіальні кордони у межах окремої країни у порядку транзитного проїзду, а також внутрішніх мігрантів при переміщенні через адміністративно-територіальні кордони у відповідної країни.

В свою чергу М.С. Блінова визначає поняття міграційного процесу як серію соціальних взаємодій, що відбуваються у віддаючих та приймаючих суспільствах, обумовлених структурно-функціональними причинними залежностями та ведучих до змін положення якогось соціального суб'єкта (мігранта) в тому або іншому соціально- територіальному просторі.

Виходячи з цього, можна запропонувати наступну характеристику міграційного процесу, що виступає об'єктом правового регулювання.

Міграційний процес - це сукупність нормативно- регламентованих суспільних відносин, що виникають між суб'єктами державного управління, наділеними виконавчо-розпорядчими повноваженнями - з одного боку, і фізичними особами (громадянами України, іноземцями, особами без громадянства) у зв'язку зі зміною ними місця свого проживання тимчасово або постійно, не залежно від мети такої зміни.

Саме такі відносини (умовно їх можна позначити як міграційні) вимагають комплексного державно - правового регулювання в силу певної специфіки і негативного характеру наслідків, викликаних відсутністю належного регулювання.

Слід погодитись з позицією Н.П. Тиндик, що визначає адміністративно-правовий механізм регулювання міграції - як систему норм та інших правових засобів, що регулюють відносини у сфері діяльності суб’єктів міграції, спрямованих на реалізацію повноважень між учасниками цих відносин, у випадку порушення яких застосовуються заходи державного впливу.

На думку згаданої дослідниці, основними складовими адміністративно-правового механізму міграції виступають:

правовідносини у сфері міграції як різновид суспільних відносин, що регламентуються правовими нормами і забезпечують взаємодію останніх із відповідними суб’єктами міграції; норми права, що визначають права та обов’язки суб’єктів міграційних правовідносин; нормативно-правові акти, які регламентують різні сторони міграційних процесів і формують комплексне та універсальне міграційне законодавство; державні органи, що покликані регулювати міграційні потоки, які виникають в державі, у процесі своєї повсякденної діяльності, створюючи належні умови для реалізації міграційного права; адміністративна відповідальність, як складова адміністративного примусу, що застосовується до суб’єктів міграційних процесів за умови порушення ними чинного законодавства України та покладає на них нові додаткові обов’язки.

Але, в національній міграційній сфері не все так "солодко". Зважаючи на відсутність адекватних механізмів регулювання прийому і розміщення мігрантів більшою мірою міграційні потоки здобули незаконного характеру. З цієї та ряду інших причин міграція в Україну (зокрема імміграція) все більше стала торкатись інтересів національної безпеки, в силу своєї природи вступаючи в тісні зв'язки з нелегальним бізнесом, а, отже, зближуючись з організованою злочинністю, яка в свою чергу зацікавлена в трафіку мігрантів як у джерелі істотних доходів.

Для Україні в даний час особливо актуальними є питання регулювання зовнішньої міграції і, перш за все імміграції, оскільки в силу 33

свого характеру зовнішня міграція населення завжди повинна розцінюватися з точки зору її законності і керованості. Керовані міграційні процеси являють собою позитив для держави, некерована ж міграція - несе загрозу різним соціальним інститутам, інтересам держави та її громадян. У світлі об'єктивних обставин, що характеризують розвиток суспільних процесів міграція має оцінюватися з точки зору "керованості" і "підконтрольності".

Останнім часом в якості однієї з пріоритетних функцій державного управління розглядається адміністративно-правове регулювання

суспільних відносин яке в науці адміністративного права було охарактеризовано як процес встановлення і реалізації загальнообов'язкових правил поведінки, націлений на створення належного стану керованої системи, підтримка порядку і підвищення ефективності функціонування керованої системи. Головною метою управляючого впливу є забезпечення належного стану об'єкта управління. І якщо під управлінням мати на увазі вплив на певні об'єкти з метою їх упорядкування, то управління міграційними процесами передбачає вплив на суспільні відносини, що виникають з приводу реалізації міграційного законодавства між суб'єктами державного управління з одного боку і учасниками міграційного обміну з іншого боку, не лише з метою впорядкувати такі відносини, але і отримати з них корисний потенціал для задоволення інтересів і потреб держави.

Слід зазначити, що норми, що регулюють міграційний процес, мають адміністративний характер, а, отже, крім регулятивної функції вони припускають ще й правоохоронну функцію. Відповідно, зміст керуючого впливу у сфері регулювання міграції населення зводиться ще й до охорони врегульованого нормами права порядку здійснення управлінських відносин. А оскільки головною метою управління є забезпечення належного стану об'єкта управління з урахуванням постійно змінливих обставин, здійснюючих на нього безпосередній вплив, зміст механізму керування у сфері міграційних відносин має бути орієнтоване на 34

виникнення і розвиток нових, найбільш доцільних і контрольованих суспільних відносин, які відповідають інтересам учасників - сторін міграційних правовідносин.

Теорія про зміст керуючого впливу була запропонована професором А.П. Лончаковим стосується обґрунтування юридичної сутності адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Як бачимо, вона застосовна і до обґрунтування змісту адміністративно-правового механізму управління міграцією.

Для того щоб кваліфікувати міграцію населення як об'єкт управління й розробки відповідної політики, необхідно:

- виділити характеристики, що зазначають особливості

міграційних потоків: сталість, інтенсивність, напрямок, склад

(статевовіковий, професійний, соціальний, етно-конфесійний та ін.), мотиви й ступінь легалізації переміщень, здатність до адаптації мігрантів, особливості розміщення мігрантів по території вселення;

- визначити основні фактори, що впливають на мотивацію до переселення, і спонукальні причини міграції.

Державне управління міграцією припускає можливість контролю в першу чергу другої групи факторів, тобто воно повинне базуватися на розумінні механізмів міграційної поведінки, яка обумовлюється покиданням місць розселення, у яких склався комплекс факторів, що блокують реалізацію базових потреб населення; пошуком нових соціальних анклавів самореалізації й підвищення якості життя.

Для визначення методологічних підходів до розробки міграційної політики актуальною є розроблена Л.Л. Рибаковським теорія трьох стадій міграційного процесу, що дозволяє розглядати міграцію як об'єкт

управління. Відповідно до цієї теорії міграційний процес складається із стадій:

1) вихідна стадія, що представляє процес формування установки на міграцію;

2) основна стадія - переселення населення;

3) завершальна стадія, що виступає як приживлюваність мігрантів на новому місці.

Міграція населення розглядається як багатобічний соціальний процес, що кардинально змінює соціально-економічні й політичні умови життя, як мігрантів, так і населення із приймаючої сторони, тому процес упорядкування такого впливу є завданням державної й національної безпеки.

Традиційно соціальні процеси й соціальні системи відносяться до найбільш складних, з погляду управління, тому що вони залежать не тільки від елементів, що впливають на процес, але й від об'єкта, на який спрямоване керування - людини, носія психологічних реакцій і обмеженої у своїх діях залежно від цих реакцій.

Основне завдання міграційного управління - запобігання стихійності. Важливим елементом безкризового розвитку вважається забезпечення рівномірного регіонального економічного розвитку, усунення регіональної економічної асиметрії. Це означає, що рівень і умови життя в окремих регіонах не повинні різко відрізнятися друг від друга, для того, щоб не відбувався процес "переливу" й концентрації населення з одних регіонів в інші, не створювався небезпечний рівень 36

соціальної напруженості в регіонах. Найважливішим завданням державного керування в сфері міграцій, є поетапне, системне узгодження дій із соціально-економічною політикою держави, що дозволить збалансувати не тільки кількісні показники, але і якісні характеристики в міграційних потоках населення.

У силу специфічних особливостей міграційних процесів, залежності від комплексу факторів, політика, що проводиться відносно їх регулювання повинна перебуває у взаємодії з:

- соціальною політикою і її складовими, тому що міграційні процеси є з одного боку, наслідком соціальних факторів, що притягають, з іншого боку - вони стають наслідком соціального дисбалансу.

Заходи соціальної політики виступають на перший план при наданні державної підтримки тим категоріям мігрантів, які переїжджають на нове місце проживання під впливом факторів, що виштовхують.

З огляду на різні сторони впливу міграційних процесів на якість життя населення регіону й країни, повинні визначаться критерії державної підтримки груп мігрантів: прагнення до самореалізації на новому місці проживання; перевага в мотиваційній системі мігранта мотивів до проживання в території, що є актуальною для держави в соціально- економічному й геополітичному плані (до таких територій належать практично всі прикордонні регіони, демографічне зміцнення яких є умовою забезпечення національної безпеки), професійні параметри, що відповідають певним видам зайнятості в регіоні, що заселяється; високий ціннісний рівень мігрантів; економічна активність та ін.;

- демографічною політикою. Будучи важливою складовою демографічного процесу, міграційні процеси впливають на демографічну ситуацію. В одних випадках вони сприяють зниженню "демографічного тиску", в інші - дозволяють компенсувати природні втрати населення. Міграція здатна призвести до істотних змін у статевовіковій структурі населення регіонів країни й навіть окремих держав;

- геополітикою, тому що виступає потужним важелем до перерозподілу населення по території країн і континентів. Чисельність населення окремих регіонів, його національний і конфесіональний склад завжди був або засобом, або об'єктом експансії. Крім того, стосовно до політики в області зовнішньої міграції, необхідно враховувати двосторонні відносини з різними державами, наявність союзницьких відносин з ними;

- національною політикою. У зв'язку з тим, що однією з найважливіших груп факторів психологічного характеру, що впливають на міграційні процеси, є життєвий стандарт, що залежить у першу чергу від етнічних особливостей і звичаїв, міграція населення перебуває в тісному зв'язку з етнічними й міжетнічними процесами;

- але найбільш тісна взаємозалежність і взаємозв'язок існує з економічною політикою, а з погляду територіального перерозподілу населення, з її регіональною складовою. Соціально-економічні міграційні процеси перебувають у тісному зв'язку з рухом капіталів. Економічна політика, у тому випадку, якщо вона є, визначає необхідне регіону населення й трудові ресурси, а також чинники економічного стимулювання міграційного припливу (відтоку) населення в потрібних масштабах і напрямках.

Впливати на міграційну поведінку населення можна, використовуючи весь комплекс адміністративних, правових і економічних важелів управління. Причому це функція винятково центрального уряду. Однак вона реалізується за допомогою регіональної економічної політики шляхом впливу на соціально-економічну ситуацію в регіонах і їх міграційну привабливість.

В ідеології регіональної економічної політики держав важливе місце повинне займати розуміння того, що головним її об'єктом є регіональні нерівномірності - розходження в рівнях розвитку, зайнятості, доходів населення, умовах підприємництва й т.д. Із цього є, що на рівень міграційної привабливості регіонів, а значить на напрямки міграційних

потоків, у першу чергу впливають чинники регіональної економічної політики, яка покликана зводити до мінімуму ці нерівності. У цих умовах суб'єктами міграційної політики стають не тільки органи державної влади й місцевого самоврядування, але й громадські організації, підприємства, малі соціальні групи, окремі індивіди. Залучення до даного процесу самостійних господарюючих суб'єктів, недержавних структур, що є ринковими інструментами, здатними стати з'єднуючою ланкою між інтересами держави, роботодавців і мігрантів. Особливістю сучасного міграційного процесу, таким чином, стає його самостійність і соціально- політична дієздатність здатність виступати як фактор впливу на розвиток світового ринку й соціально-політичну структуру світу.