§ 1. ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, ЕГО ПРИНЦИПЫ И ВИДЫ

Правотворческая (нормотворческая) деятельность образует начальный этап процесса правового регулирования, к которому относятся также правореализация и правоприменение. Правотворчество направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Исследованием различных сторон правотворчества занимались П. Г. Виноградов, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Г. Кельзен, М. М. Ковалевский, Н. М. Коркунов, С. А. Муромцев,

Е. Н. Трубецкой, Г. Ф. Шершеневич, С. С. Алексеев,

Л. И. Антонова, И. Ф. Казьмин, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаева, В. В. Лапаева, А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин, Д. А. Керимов, Ю. А. Тихомиров, С. В. Поленина и др.

В буквальном смысле слова правотворчество - это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах.

Существуют различные определения правотворчества, однако можно выделить две основные точки зрения:

1) согласно первой правотворчество представляет собой юридически оформленный особый вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов¹;

2) сторонники второй точки зрения понимают правотворчество более широко, а именно как направленную на развитие общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями

₂

новых правовых норм, замене и отмене действующих^[259][260].

Основное различие между приведенными определениями состоит в том, что в первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов, а в основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие.

Процесс правотворчества состоит из двух этапов. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной

работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа, либо согласно утвержденному им плану соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Поскольку ключевая роль в создании будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и в конечном счете имеет исключительное право принятия окончательного нормотворческого решения, чаще всего правотворчество отождествляется со вторым этапом этой работы и определяется как деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, т. е. основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. В Российской Федерацииосновными, наиболее важными принципами правотворчества выступают: демократизм, законность и конституционность, гуманизм, профессионализм, научность, социальная адекватность.

Демократизм правотворчества - предполагаетактивное участие представителей различных групп населения в правотворческой деятельности, выявление гражданами общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, гласность обсуждения законопроектов в правотворческом органе, предложение альтернативных вариантов и т.

Е. М. Савельева трактует деятельность по изданию законов как одну из составляющих взаимодействия государственной власти и общества^[261], хотя на современном этапе развития российского общества это утверждение характеризует скорее должное, чем фактическое состояние дел во взаимоотношениях общества и государства.

Законность и конституционностьправотворчества проявляются в отношении как процедуры принятия нормативных правовых актов, так и его содержания и подразумевают строгое и неуклонное следование правотворческой процедуре, соответствие нормативных правовых актов Конституции страны и действующему законодательству.

Гуманизмправотворчества выражается в направленности издаваемых нормативных правовых актов на защиту прав и свобод граждан,

максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей.

Профессионализмправотворчества диктует возложение полномочий по созданию нормативных правовых актов на определенные уполномоченные государственные органы, обязательное участие квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса.

Научностьправотворчества заключается в максимальном использовании правотворческой практикой выработанных юридической наукой наиболее эффективных методов и приемов разработки проектов новых нормативных правовых актов. Особенно важно участие ученых на всех этапах подготовки проектов законодательных актов: в выяснении потребностей в правовом регулировании, разработке концепции и проекта закона, его экспертизах и обсуждении.

Социальная адекватность правотворчества отражает его соответствие реалиям общественной жизни, объективно обусловленным, прогрессивным потребностям и интересам людей.

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по различным основаниям. Так, в качестве критериев выступают: а) круг субъектов правотворчества (в соответствии с которым различают моносубъектное и полисубъектное правотворчество); б) характер правотворческих полномочий (непосредственное и делегированное правотворчество); в) юридическая сила принимаемых актов (законотворчество и подзаконное нормотворчество)¹.

С. А. Комаров и А. В. Малько ранжируют правотворчество: а) по субъектам правотворчества (непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума, правотворчество государственных органов, правотворчество отдельных должностных лиц, правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество, правотворчество общественных организаций); б) по его значимости (законотворчество, делегированное правотворчество, подзаконное правотворчество)^[262][263].

С. В. Поленина в качестве особого вида правотворчества выделяет систематизацию нормативных правовых актов, т. е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему¹.

Таким образом, важнейшими из оснований классификациивидов правотворчества являются: а) субъекты (органы) правотворчества; б) содержание издаваемых органами правотворчества нормативных правовых актов.

В зависимости от субъектов правотворчества различают несколько его видов.

1. Непосредственное правотворчество народа. Его проявлением является референдум.

Референдум - всенародное голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

По Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»^[264][265] решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме. Аналогичное правило действует согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[266] и в отношении решений, принятых на местном референдуме.

Референдумы могут быть эффективной разновидностью правотворчества, поскольку позволяют прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же

принять по нему окончательное решение. Вместе с тем опыт проведения референдумов в России и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки.

Во-первых, это узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума не может предложить собственное, представляющееся ему оптимальным решение или обусловить свой ответ какими-нибудь оговорками, он может только выбрать предложенный ему вариант ответа. Между тем законодатель ждет от населения активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему.

Во-вторых, достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т. п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим или организационным вопросам (например, о компетенции того или иного государственного органа и т. п.), в том числе в связи с зависимостью результатов референдумов от влияния пропаганды.

Следует учитывать и то, что референдум - весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат, поэтому она не может проводиться часто.

2. Правотворчество государственных органов -это основной вид правотворчества в Российской Федерации. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и обе его палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ. На региональном уровне правотворческими полномочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

3. Правотворчество должностных лиц, т. е. граждан, занимающих определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственных организациях, наделенных правом принимать для осуществления возложенных на них функций правовые акты и обеспечивать их реализацию. Должностными лицами являются министры,

руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организаций, депутаты и т. д. Высшим должностным лицом в Российской Федерации является Президент.

При этом правотворчеством должностных лиц следует считать только их деятельность по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству отношения не имеют.

В зависимости от содержания издаваемых органами правотворчества нормативных правовых актов выделяют: а) законотворчество; б) подзаконное нормотворчество.

Очевидно, что результатом законотворчества является закон.

Закон - это нормативный правовой акт, принятый в особом прядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Все остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными, т. е. изданными в соответствии с законом и ему не противоречащими.

Принимаемые в Российской Федерации законы В. К. Бабаев предлагает сгруппировать следующим образом.

1. По значимости и юридической силе - законы конституционные и обыкновенные (текущие). Главным конституционным законом является Конституция РФ. Принятая всенародным голосованием (референдумом) в 1993 г., она устанавливает и закрепляет основы, принципы и положения общественного и государственного строя, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, государственное устройство, структуру и компетенцию высших органов государственной власти и управления.

Федеральные конституционные законы - это законы, вносящие поправки к гл. 3-8 Конституции РФ, а также законы, которые принимаются по наиболее важным вопросам, указанным в Конституции РФ.

Таковы федеральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; от 28 июня 2006 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы принимаются не простым большинством, а в особом порядке - для их принятия требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а для одобрения в Совете Федерации - не менее трех четвертей голосов от общего числа членов этой палаты.

Все остальные законы, принятые Федеральным Собранием Российской Федерации в пределах его компетенции и в порядке реализации своих функций, являются обыкновенными (текущими).

Например, Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 г.; Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 г.; Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» и другие.

Федеральные обыкновенные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов каждой палаты Федерального Собрания. При этом датой принятия обыкновенного федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

2. По органу, принимающему закон, следует различать законы общефедеральные и законы субъектов Федерации. Особенность последних в том, что они не могут противоречить (во всяком случае не должны) общефедеральному законодательству и действуют только на территории субъекта Федерации.

3. По объему и объекту регулирования различают общие и специальные законы. Общие законы посвящены целой сфере общественных отношений (например, кодексы). Специальные законы регулируют более узкие области общественных отношений (например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и др.)^[267].

Подзаконное правотворчество имеет место во всех случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона. На практике часто встречаются случаи, когда в закон вводятся

нормы, указывающие на то, что порядок применения закона или отдельных его норм определяется правительством, и, пока соответствующий акт правительства не издан, закон (или отдельные его нормы) не может вступить в силу.

Причинами существования этого вида правотворчества являются, во-первых, возрастающая сложность вопросов, которые должны решать органы государства, а во-вторых, дефицит времени, испытываемый высшим законодательным органом.

Законодатели не всегда могут принять к рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов. Кроме того, в ряде случаев принятие правотворческого решения целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.

Передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества происходит и тогда, когда решение нужно принять быстро, а довольно длительная по времени законодательная процедура этого не позволяет.

Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества имеет место во всех странах. По подсчетам специалистов, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 подзаконных актов правительства.