<<
>>

§ 2. правотворческий (законодательный) процесс

Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

Применительно к законам и важнейшим видам подзаконных актов (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) основные положения правотворческого процесса закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ, Регламентах правотворческих органов и других законодательных актах. Вместе с тем следует иметь в виду, что единой нормативной основы законодательного процесса не существует. Специальный закон «О законах и других нормативно-правовых актах», на необходимость издания которого неоднократно указывали российские юристы и инициативные проекты которого неоднократно публиковались, до сих пор не принят.

Правотворческий процесс охватывает четыре основных стадии:

1) правотворческую инициативу; 2) обсуждение проекта нормативного

правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование принятого акта.

В юридической теории и практике правотворческий процесс, как правило, отождествляют с законотворчеством, хотя на самом деле, как было отмечено выше, законотворчество представляет собой один из видов правотворческого процесса и не исчерпывает его. Правотворчество - понятие более широкое.

Следовательно, когда речь идет о стадиях процесса правотворчества, должны рассматриваться стадии принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативного правового акта. В тех же случаях, когда речь идет о стадиях процесса законотворчества, то рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов.

Однако в отечественной литературе данным терминологическим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным, различиям, не придается особого значения.

Предполагается, что все правотворчество исчерпывается законотворчеством и соответственно стадии всего правотворческого процесса выступают как стадии законодательного (законотворческого) процесса. И хотя это далеко не так, исходя из учебных целей, не будем нарушать сложившуюся традицию.

Строго говоря, следует также различать законотворчество и законодательный процесс.

Законодательный процесс - это формализованная, оформленная рамками юридически значимых действий деятельность, придающая процессу создания закона (законотворчеству) юридический характер.

Законодательный процесс, как и право в целом, является продуктом исторического развития общества. Основой современной его модели стала практика английского парламента, широко популяризированная в Европе и ставшая позднее основой деятельности представительных учреждений многих государств мира. Впоследствии этот процесс «шлифовался», приспосабливаясь к конкретно-историческим условиям каждой страны, но в целом везде сохранил большое сходство.

Во всех государствах независимо от их политико-территориального устройства и формы правления всегда имели место четыре стадии законодательного процесса:

1) законодательная инициатива;

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие и утверждение закона;

4) его обнародование.

Каждая из стадий законодательного процесса обладает относительной самостоятельностью и имеет свою специфику. Вместе они образуют единый монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику создания закона.

В рамках указанных четырех стадий можно выделить несколько этапов создания закона. Так, О. А. Пучков выделяет шесть, С. А. Комаров - десять этапов1.

Рассмотрим отдельные стадии и составляющие их этапы законодательного процесса.

1. Законодательный процесс начинается со стадии - законодательной инициативы. Как писал русский правовед Е. Н. Трубецкой, для начала законодательного процесса надо, чтобы «кто-то указал на необходимость нового законодательного акта, нужен законодательный почин или инициатива»[268][269].

Вместе с тем уже в начале ХХ в. отмечалось, что, «в сущности, первой стадией следует считать выработку проекта» и что «в большинстве стран эта стадия не имеет официального значения»[270]. Действительно, в современном законодательном процессе России основной организационно-правовой формой законодательной инициативы является внесение в Государственную Думу законопроекта, а значит, такой важный этап работы, как подготовка проекта закона как бы «выпадает» из законодательного процесса, остается за пределами юридической регламентации.

Учитывая чрезвычайную социальную значимость и юридическое значение этапа разработки законопроекта Ю. А. Тихомиров и

А. Ф. Шебанов предлагают законодательно регламентировать выделение его в отдельную стадию законодательного процесса[271].

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ по вопросам их ведения. Однако участие судебных органов в законодательном процессе в настоящее время вызывает дискуссии в российской юридической науке, поскольку противоречит их судебной функции.

В отношении законопроектов о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Конституция РФ требует наличие заключения Правительства РФ.

2. Дальнейшая работа над законопроектом ведется в Государственной Думе. Именно этот орган осуществляет собственно «творчество права», проводит интеллектуальную работу над текстом законопроекта, продолжающуюся от нескольких месяцев до одного-двух и более лет. Эта работа также разбита на несколько последовательно сменяющих друг друга этапов.

В частности, согласно Регламенту Государственной Думы РФ внесенные в порядке законодательной инициативы законопроекты обсуждаются в трех чтениях (как правило), каждое из которых проходит на отдельных заседаниях палаты.

Процедуре первого чтения предшествуют предварительное обсуждение идоработка внесенного законопроекта в назначенном по нему ответственном комитете палаты. Данный комитет готовит рассмотрение вопроса на заседании палаты и в дальнейшем совместно с инициатором законопроекта осуществляет всю работу, связанную с прохождением законопроекта в Государственной Думе. Так, на этапе предварительного рассмотрения ответственный комитет дает поручение Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести правовую и лингвистическую экспертизы законопроекта, а также проверку представленного субъектом права законодательной инициативы перечня федеральных нормативных актов, которые подлежат отмене,

изменению или дополнению в связи с принятием данного закона. Комитет может направить законопроект на заключение Президенту РФ, Правительству РФ, а также государственным органам, общественным объединениям, учреждениям и организациям, чьи интересы он затрагивает. Законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний. Выработанная комитетом позиция по законопроекту излагается на пленарном заседании Государственной Думы.

Подготовленный к первому чтению законопроект вместе с сопроводительными материалами направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Во время первого чтения законопроекта обсуждаются вопросы о необходимости его принятия, основные положения, а также дается общая оценка его концепции. По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума может либо принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок либо отклонить его.

В ходе второго чтения депутаты информируются об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном за него комитете, о поступивших по нему поправках и результатах их анализа. Заслушивают мнение представителей Президента РФ и инициаторов законопроекта.

Если в результате обсуждения палата голосует за проект, процедура законотворчества продолжается, проект направляется на доработку с учетом поправок, внесенных в него депутатами.

Третье чтение законопроекта проводится с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении не допускается внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельном статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Конституция РФ регламентирует порядок принятия федеральных законов (ст. 105). Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые законы в течение пяти дней после принятия направляются на рассмотрение Совета Федерации.

Указанный порядок обсуждения и принятия федеральных законов в Государственной Думе (наличие нескольких этапов работы над

законопроектом), на первый взгляд, может показаться излишне сложным и затянутым, но это вполне оправданно, если учесть особую роль закона в регулировании общественных отношений. Детальное рассмотрение текста законопроекта, его анализ и обсуждение как можно более широким кругом участников законотворческого процесса должны способствовать максимально точному отражению в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. «Связанность» законодательного процесса процедурными рамками необходима для того, чтобы не допустить его стихийности и неуправляемости.

Рассмотрение закона в Совете Федерации. Существуют различные обоснования необходимости рассмотрения уже принятого Государственной Думой закона Советом Федерации. Во-первых, это дает возможность отразить разные стороны народного представительства: прямое представительство населения и представительство субъектов РФ. Во-вторых, это гарантия обеспечения должной меры соотношения в законе интересов общегосударственных и региональных.

Совет Федерации может и не рассматривать вновь принятый закон. Но часть законов, определяемых ст. 106 Конституции РФ, подлежат обязательному рассмотрению.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

3. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания. На эту процедуру Президенту РФ отводится 14 дней. За это время Президент РФ вправе отклонить закон, после чего Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Иногда подписание закона главой государства трактуют как акт исключительно формальный. Это неверно, поскольку согласно Конституции РФ Президент РФ, наряду с Государственной Думой и Советом Федерации, является одним из трех участников законодательного процесса. С точки зрения юридической процедуры, выполняя свою конституционную обязанность, Президент РФ своей подписью

подтверждает, что новый федеральный закон был принят без нарушений процедуры в соответствии с действующей Конституцией РФ, и налагает на себя обязанность по его соблюдению.

В социальном аспекте скрепление закона подписью Президента РФ, выражающего как гаранта Конституции РФ интересы всего народа и государства в целом, означает подтверждение правомерности приоритета интересов, реализация которых закреплена в принятом законе, а также адекватность форм и способов их реализации.

4. Завершающей стадией законодательного процесса является обнародование (опубликование) вновь принятого закона. Следует знать, что между этими двумя терминами существует различие.

Опубликование - это установленный законом способ доведения до всеобщего сведения нормативного акта, заключающийся, как правило, в помещении его в особом общедоступном официальном органе.

В настоящее время официальным опубликованием федерального конституционного закона и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». В ХХ в. институт опубликования пополнила машиночитаемая форма. Официальным текстом являются федеральные законы, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Обнародование - это способы публичного доведения вновь принятых правовых установлений до сведения широких слоев населения, оглашение во всеобщее сведение с помощью наиболее доступных СМИ.

При использовании этих двух терминов акцент делается на разных сторонах деятельности по информированию о законах. В понятии «опубликование» внимание обращается на формально установленный порядок сообщения гражданам о новых законодательных актах. В «обнародовании» же подразумеваются более разнообразные способы доведения информации о законах и соответственно более широкий круг информируемых.

Кроме основного, официального, обнародование подразумевает и другие способы оповещения граждан, должностных лиц и учреждений о принятых законах, помещение их текста в неофициальных печатных изданиях, распространение в форме специальных разовых печатных изданий, тиражирование, прямые трансляции процедуры принятия законов с заседаний Государственной Думы и т. п. Таким образом, обнародование может происходить одновременно с опубликованием.

Обнародование полагают основанием для возникновения презумпции законов («никто не может отговариваться незнанием закона»). Для России, где еще в советский период существовала практика издания нормативных правовых актов с грифом «без опубликования в печати», принципиальное значение имеет законодательное закрепление положения о применении на территории Российской Федерации только опубликованных федеральных законов.

<< | >>
Источник: Теория государства и права [Электронный ресурс] : учеб. пособие / Р. Б. Головкин [и др.] ; под ред. проф. Р. Б. Головкина ; Владим. гос. ун-т им. А. Г. и Н. Г. Столетовых. - Владимир : Изд-во ВлГУ,2020. - 680 с.. 2020

Еще по теме § 2. правотворческий (законодательный) процесс:

  1. Н.А. Воскресенский. Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века, 2017
  2. 60) Законодательная политика временного правительства
  3. О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСУ ВОЗМЕЩЕНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ИЗДЕРЖЕК
  4. ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 7. Понятие административного процесса как вида юридического процесса
  6. Лекция №11 Эндогенные геологические процессы (процессы внутренней динамики Земли)
  7. 13.1. Сущность бюджетного процесса. Участники бюджетного процесса.
  8. 6. Особенности юридического процесса и его виды
  9. Судебный процесс по гражданским делам
  10. § 12.2. ТЕРМОДИНАМИКА КОМПРЕССОРНОГО ПРОЦЕССА
  11. 1. 5. ГРАВИТАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ
  12. 2. Принципы административного процесса