§ 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН, ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО - ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат.

Государственный аппарат - это совокупность органов государственной власти и должностных лиц - представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций, основной из которых является функция управления обществом в целях сохранения социальной стабильности и обеспечения социального развития.

источника государственной власти (ст.

Разделение власти может рассматриваться в двух аспектах: как разделение функций управленческой деятельности и как распределение объема властных полномочий.

Функциональное разделение управленческого труда основывается на принципе единства государственной власти.

В основе теории разделения властей, как отмечает И. А. Полянский, лежит идея единства и целостности государственной власти, отсюда разделение властей строится не по иерархическому, а по функциональному принципу. И хотя данная теория предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственном уровне выражается в создании единого государственного механизма, тем не менее определяющим в этой теории выступает тезис о некоем рациональном соотношении властей (так называемый баланс властей), которое предусматривает не только их

₁

самостоятельность, но и взаимодействие и контроль^[143].

В таком понимании о разделении власти можно говорить применительно к любому типу государств, в том числе по отношению к государствам с недемократическими режимами.

Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями власти), которые могут не только реализовать управленческие функции в рамках своей компетенции, но и контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации власти, перерастанию власти государства в деспотию.

Средством контроля и ограничения является для ветвей власти «механизм сдержек и противовесов», впервые получивший свое теоретическое обоснование в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов».

Цель концепции разделения властей Ш. Монтескье - гарантировать безопасность граждан от произвола и злоупотреблений властью, обеспечить политическую свободу в государстве, сделать право подлинным регулятором отношений между обществом и государством. Ш. Монтескье, подобно Дж. Локку, видел в разделении властей «единственную гарантию правового строя в конституционном государстве». Однако в отличие от Дж. Локка, который разделение властей трактовал как их сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, Ш. Монтескье подчеркивал необходимость полного равновесия, независимости и даже обособления властей. Кроме того, согласно Ш. Монтескье, ни одна власть не должна была вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них, защищая себя от возможного вторжения, считалась вправе контролировать и сдерживать другую власть, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и деспотизм¹.

Юридическое оформление механизм сдержек и противовесов получил в Конституции США 1787 г. По мнению одного из основателей американской конституции Т. Джефферсона, чтобы «полномочия государственной власти были равным образом распределены между несколькими правительственными органами, чтобы ни один из них не смог выйти за пределы своих законных прерогатив, эти органы должны осуществлять эффективный контроль друг за другом и сдерживать ₂

попытки сосредоточить полноту государственной власти в одном лице»^[144][145].

В России свое официальное закрепление механизм разделения власти получил в Конституции РФ. В частности, ст. 10 содержит положение о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Система сдержек и противовесов, используемая для обеспечения «баланса» ветвей власти, в Российской Федерации представлена самостоятельными (административно не подчиненными друг другу) органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институтом главы государства - Президентом. Взаимодействуя в процессе осуществления функций государства,

перечисленные структуры выполняют определяемые их компетенцией обязанности и одновременно являются сдерживающей силой в отношении друг друга.

Например, собственно законотворчеством в России занимается высший орган законодательной власти страны - Федеральное Собрание Российской Федерации, однако, для того чтобы закон вступил в силу, его должен подписать Президент РФ. Но он может использовать свое право вето и не подписать закон. Таким образом, Президент РФ может выступать в качестве сдерживающей силы в отношении законодательной власти. Вместе с тем у последней есть своего рода противовес - возможность преодоления президентского вето путем повторного голосования за закон и получения в его поддержку квалифицированного большинства не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы. В случае, если парламентарии получают необходимое число голосов в поддержку отклоненного закона, то вето считается преодоленным, закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (п. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Разделение государственной власти осуществляется не только по горизонтали, но и по вертикали (в ст. 11 Конституции РФ закрепляется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов).

Принципы единства и разделения государственной власти обусловливают необходимость оптимального сочетания тенденций централизации и децентрализации, возникающих в процессе формирования и функционирования государственного аппарата.

административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции

государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов.

Структуру государственного аппарата образуют государственные органы.

Государственные органы - это создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения), наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую, управленческую, правоисполнительную и правоприменительную деятельность.

Отличительными признаками государственных органов являются:

- публично-правовой характер: государственные органы создаются волевым решением государства, действуют от имени всего государства и распространяют свои властные предписания на всех субъектов права, подпадающих под юрисдикцию государства (публичный характер). При этом порядок формирования и функционирования государственных органов определяется действующим законодательством (правовой характер);

- нормативный порядок формирования и функционирования: нормативному закреплению подлежит порядок формирования органа, объем его властной компетенции, место в системе иерархии государственных органов, порядок взаимодействия с другими государственными органами;

- объективность: само существование государственного органа не зависит от воли лиц, составляющих данный орган (отставка правительства означает смену его состава, а не ликвидацию государственного органа);

- обладание специальными правомочиями: государственные органы реализуют монополию государства на законотворчество, правосудие, применение государственного принуждения.

При помощи государственных органов осуществляется реализация функций государства в различных сферах. В связи с этим возможна классификация государственных органов по следующим основаниям:

1. Способ образования:

- выборные (представительные);

- назначаемые (производные).

Формирование представительных органов осуществляется путем выборов, в которых принимают участие все граждане государства, обладающие активным избирательным правом (правом выбирать). В России таким правом обладают все граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе (как минимум, два кандидата на одну должность). Выборными государственными органами являются Государственная Дума, Президент Российской Федерации, Законодательные собрания и главы субъектов Российской Федерации.

Назначаемые (производные) органы государства формируются в административном порядке (путем принятия волевого решения о создании органа и назначении на должность сотрудника). Назначаемым органом, например, является Правительство Российской Федерации. В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом.

В частности, представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства РФ должна одобрить Государственная Дума; судья Конституционного Суда Российской Федерации считается назначенным, если получил при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого же кандидата, либо рассматривается другая кандидатура.

2. Время действия:

- постоянные (не ограниченные сроком действия);

- временные (ограниченные сроком действия).

Постоянные государственные органы не ограничены в своих профессиональных функциях какими-либо сроками или обстоятельствами, действуют до принятия властного решения об их ликвидации (реорганизации) (например, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и др.).

Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того как эта функция выполнена, прекращают свое существование.

Например, ст. 135 Конституции РФ устанавливает, что в случае возникновения необходимости в разработке и принятии новой

Конституции РФ создается специальный орган - Конституционное Собрание, который полномочен разработать проект новой Конституции РФ, принять его, после чего прекращает свое существование.

3. Функциональное назначение:

- законодательные;

- исполнительные;

- судебные.

Законодательные органы государственной власти осуществляют деятельность, связанную с разработкой и принятием нормативных правовых актов - законов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми регуляторами (нормативными актами подзаконного характера, нормативными договорами, обычаями).

В юридической литературе используется обобщенное название общегосударственного представительного законодательного органа - «парламент» (от франц. parler - говорить). Родиной парламентаризма как явления, характеризующего систему представительной демократии, считается Великобритания, в которой парламент впервые сформировался в качестве самостоятельного государственного органа.

К законодательным органам в Российской Федерации относятся двухпалатное Федеральное Собрание РФ (в структуру которого входят Государственная Дума и Совет Федерации), а также законодательные собрания субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют деятельность, направленную на претворение в жизнь положений и принципов, получивших юридическое закрепление в действующем законодательстве, т. е. на реализацию законов.

В Российской Федерации к исполнительным органам государственной власти относятся федеральное Правительство, федеральные министерства, государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти местного уровня.

Судебные органы государственной власти осуществляют правосудие по делам, связанным с разрешением спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений.

Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения, как это делает парламент (исключением являются прецеденты в странах англосаксонской правовой семьи), он не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме, суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор, гражданские (арбитражные), в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные дела (как правило, споры между гражданами и органами управления, а также дела, связанные с административной ответственностью за правонарушения); трудовые конфликты между работодателями и работниками и т. д.

Судебная власть принадлежит не судебному учреждению как таковому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии (в некоторых странах также судебных следователей, прокуроров), а суду в форме судебного присутствия, судебного заседания. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначительных правонарушений) или судебной коллегией, действующих в судебном процессе в рамках установленных сроков и процедур.

К числу органов государственной власти с особым правовым статусом в России относят институт главы государства - Президента РФ, который официально не входит ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции РФ, однако отнесен в ст. 11 к числу субъектов, осуществляющих государственную власть, и обладает целым рядом прерогатив (исключительных прав) в наиболее важных сферах, связанных с осуществлением властных полномочий.

Кроме того, специфическими властными полномочиями обладают государственные органы, осуществляющие контрольно-надзорную и интерпретационную деятельность (Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Конституционный Суд РФ).

В частности, прерогативой Конституционного Суда РФ является толкование Конституции РФ, а также рассмотрение на предмет их соответствия Конституции РФ нормативно-правовых актов, принимаемых и действующих на территории России. Причем, если нормативный акт признается неконституционным, то он утрачивает юридическую силу, а несоответствующие Конституции РФ международные договоры не подлежат

введению в действие и применению (п. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица - представители государственной власти.

Должностные лица - представители государственной власти - это государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица - представители государственной власти осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как произвол.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с представителями государственной власти - профессиональными чиновниками существует особая категория должностных лиц, которые, находясь на государственной службе, вместе с тем являются представителями государственной власти только в период реализации конкретных профессиональных функций (часовой на посту, пограничник, охраняющий государственную границу, сотрудник ГИБДД, осуществляющий контроль за безопасностью дорожного движения, и т. д.). Особенностью в данном случае является выведение указанных лиц на время реализации ими государственно-властных полномочий за пределы служебной субординации. Выполняя эти функции, лицо является полномочным представителем государства и обязано подчиняться

требованиям закона, даже в тех случаях, когда эти требования идут вразрез с приказами их непосредственных начальников (командиров).