КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ЦЕЛИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ В РОССИИ
А. С. Киселев
аспирант кафедры конституционного и административного права Международного независимого эколого-политологического университета
Система государственного управления здравоохранением изначально преследует определенные цели, которые преследуют субъекты и управляемые ими объекты этой системы.
Категория цели может рассматриваться как "заданная модель требующегося в будущем результата, ориентированного на удовлетворение имеющихся потребностей при имеющимся наборе ресурсов и средств, совокупности выработанных 184по результатам опыта пошаговых действий" .
А. Л. Доброхотов отмечает, что цель являет собой итог стремления субъекта, превращение желаемого в действительное, достигаемое с 185 помощью сознательно генерируемого процесса действий .
Продолжая рассматривать данную категорию как системный элемент отметим ее универсальность и содержательное совпадение с целями права и правовыми целями.
Е. А. Мызникова указывает, что лишь гуманная и выражающая волю всего гражданского общества законность, выраженная в правовой цели, может укрепить правосознание и повысить авторитет государственного управления. Цель в праве и ее исследование априори являются уделом философской науки и, несомненно, предопределяют сознательное и добровольное соблюдение правовых предписаний. Но без четко закрепленных правовых целей невозможно ориентировать массы на соблюдение законности и пресекать нарушения правовых норм[184][185][186][187]. В специальной литературе также высказывается суждение относительно соотношения понятий цели в праве и правовой цели как абстрактного и 187
конкретного способов регулирования жизни людей .
Н. И. Матузов и А. В. Малько отмечают, что субъекты правотворческой и правореализационной деятельности сознательно стремятся к достижению правовой (юридической) цели - будущего результата, способного изменить, преобразовать форму научного знания и практического представления действительности.
Такой результат способствует изменению существующих общественных отношений, а также юридическому преобразованию действительности. Цель права и цель субъекта права идентичны, поскольку используют официально обозна- 188ченные ориентиры . Синонимичность этих понятий отмечается в науке административного права. А. П. Алехин и А. А. Кармолицкий полагают, что цели в праве отражают наиболее значимые интересы и потребности общества, достижение которых возможно с помощью правовых целей, единообразная практическая реализация которых гарантируется органами государственной власти.
Определение целей управления в системе управления здравоохранением - первостепенный и, можно сказать, главный этап построения управленческих отношений в данной сфере. Изначально управляющие субъекты формируют приемлемые и достижимые цели, необходимые для движения системы управления по заданному курсу. Субъекты управления сознательно совершают различные по своему содержанию действия во имя заданных целей, контролируют свои действия и поведение управляемых объектов. Управление процессом лечения различных заболеваний, по сути, носит творческий характер, поскольку позволяет раскрыть весь потенциал данной системы и применить весь арсенал средств социального управления, сгенерировать и применить
189
новые идеи
В теории управления наиболее приемлемым для практического применения обозначается метод целеполагания, схематично представленный в виде "древа целей". Он связан с формированием разноуровневых целей и последующего многоступенчатого деления их на подце- 190 ли .
Как отмечает М. С. Кузьмина, данный метод может функционировать как "снизу-вверх", так "сверху-вниз". Первый вариант предполагает формирование единой цели (ствола, основы, базиса), которая последовательно делится на две-три подцели, определяющие механизм [188][189][190]
достижения генеральной цели. Далее они последовательно разделяются на более мелкие цели, постановка и достижение которых необходимы для воплощения в реальность вышестоящей цели и т.
д. Второй вариант связан с объединением множества разноуровневых и разновременных целей. Так, для удобства управления мелкие цели объединяются в тематические массивы, которые, в свою очередь, также в дальнейшем объединяются в единые цели .По своей значимости цели управления в исследуемой нами системе подразделяются на глобальные, генеральные и частные, общие, высшего и низшего уровня, конечные и промежуточные, стратегические и оперативные. Все виды целей дополняют друг друга и находятся в отношениях субординации. Соглашаясь с данной теоретической интерпретацией Г. Б. Романовский отмечает, что применительно к здравоохранению есть некое исключение, которое на практике выражается в двух исторически сформированных равновеликих массивах целей, первый из которых связан, собственно, с повсеместным развитием медицинской деятельности, второй - с немедицинскими методами лечения болезней (апитерапия, гелиотерапия, гомеопатия, гирудотерапия, дендротерапия,стоунтерапия, музыкотерапия, талассотерапия, парафинотерапия, фитотерапия, флоротерапия, фунготерапия и т. д.). Проблема в данном случае состоит в отсутствии фундаментального научного подтверждения пользы от нетрадиционной медицины, которая вряд ли ставит перед собой целью глобальное исцеление человечества от всех недугов. Основная цель здесь ясна - это личное обогащение подобных целителей, самопиар. А вот специальной юридической ответственности за подобное шарлатанство нет, как нет и юридических механизмов взыскания причиненного ущерба .
Анализ законодательства[191][192][193] и специальной литературы позволяет среди них выделить следующие: повышение качества и мобильности
всех видов медицинской помощи населению, оптимизация управленческих функций органов государственной власти в данной сфере, установление единых стандартов медицинской помощи и оказания врачебных услуг, устранение административных барьеров для добросовестных врачей и организаций, успешно занимающихся частной практикой, противодействие ВИЧ-инфекции, борьба с инфекционными и вирусными заболеваниями, снижение стоимости лекарственных препаратов, повышение их доступности для всех групп граждан, развитие научных достижений в области медицины, повышение и дифференциация административной ответственности за нарушения в сфере врачебной деятельности, повышение качества подготовки медицинских специалистов, снижение затрат на государственное управление анализируемой сферой при стабилизации и повышении социального статуса государственных служащих, укрепление взаимодействия между федеральными и региональными структурами, ответственными за эффективность деятельности в сфере охраны здоровья и т. д.
Отмеченные цели, на наш взгляд, следует рассматривать в статике. Несомненно, происходящие изменения в деятельности субъектов и объектов системы государственного управления здравоохранением откладывают свой отпечаток на внутриорганизационные отношения и являются поводом к изменению определенных условий, на которых строится управление, при этом указанные цели, вытекающие непосредственно из Конституции РФ и федеральных законов, являются постоянными ориентирами на совершенствование отдельных аспектов в функционировании аппарата управления. Укажем, что промежуточные, краткосрочные цели призваны обеспечить выполнение поставленной главной цели. Без них последняя не может быть реализована в полном объеме. Так, например, в рамках Государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"[194] реализуется подпрограмма 4 "Охрана здоровья матери и ребенка" в которой поставлены цели снижение материнской, младенческой и детской смертности, совершенствование и развитие пренатальной и неонатальной
диагностики, неонатальной и фетальной хирургии, профилактика и снижение количества абортов. Реализация этих целей, несомненно, будет способствовать укреплению централизованного государственного воздействия на отношения в сфере охраны здоровья.
Далее отметим, что цели управления в анализируемой системе тесно связаны и обусловлены современными задачами построения истинно демократического общества. Наличие внутрисистемного управления в медицинских структурах, с одной стороны, является средством обеспечения как единообразия правоприменительной практики и устранения тем самым правовой неопределенности, так и надлежащего 195
состояния данной отрасли .Но, с другой стороны, оно нуждается в юридическом оформлении с точки зрения нахождения сущностной парадигмы между внутриуправленческими и технически допустимыми сторонам оказания медицинской помощи в нужном объеме. В связи с этим указанная Программа устанавливает две группы задач.
К первой отнесены исключительно внутриуправленческие (обеспечение деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации как ответственного исполнителя (государственного заказчика) Программы, оказание услуг (выполнение работ) в рамках ее реализации; повышение эффективности мер государственного регулирования, направленных на реализацию Программы; формирование механизмов взаимодействия ответственного исполнителя Программы с ответственными исполнителями подпрограмм и государственными заказчиками федеральных целевых программ). Вторую группу составляют задачи- индикаторы, которые определяют числовые показатели отрасли, зафиксированные во временных рамках (например, до 31 декабря 2020 года прогнозируется снижение смертности от туберкулеза до 8,7 случая на 100 тыс. населения).Вместе с этим, при анализе программно-целевого подхода, используемого в отечественной системе здравоохранения есть один существенный недостаток, наличие которого обусловлено неверным толкованием ч. 2 ст. 41 Конституции РФ, которая предполагает принятия государственных программ в сфере здравоохранения только в целях развития и совершенствования анализируемой сферы. Ч. 1 ст. 41 Конституции РФ устанавливает базис функционирования системы отечественного здравоохранения - бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения - который не предполагает каких-либо программ его реализации. Между
195 См.: Братановский С.Н.Теория государства и права. Учеб. для студентов сред. спец. учеб. заведений / С.Н. Братановский. Москва, 2003.С.123.
тем, в нарушение этого постулата бесплатная медицина также реализуется на программной основе. Так, ч. 5 ст. 1 0 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" прямо указывает на предоставление медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в 196
соответствии спрограммойгосударственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Таким образом, на федеральном уровне введен дополнительный управленческий элемент, от которого теперь в полном объеме зависит реализация ч. 1 ст. 41 Конституции РФ. На наш взгляд, его необходимо устранить, поскольку не исключено, что в случае непринятия данной программы или же ее принятие в ненадлежащем виде может поставить под удар все слои социально- незащищенного населения России.Литература
1. Братановский С. Н., Зеленов М. Ф., Марьян Г. В. Административное право учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности «Административное право; административный процесс» / Москва, 2014. Сер. Dura lex, sed 1ех.С.96 и др.
2. Доброхотов А. Л. Цель // Новая философская энциклопедия. М.: Мысль, 2000. С. 42.
3. Кузьмина М. С., Акимова Б. Ж. Управление затратами предприятия (организации). Учебное пособие для бакалавров. М., КноРус, 2015. С. 51-52.
4. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2015. С. 78
5. Сухарев О. С. Институциональные факторы и макромодель экономического роста//Инвестиции в России. 2015. № 11. С. 28-35.
196 См., например: Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. № 1273 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 49 (ч. VI), ст. 6975
Еще по теме КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ЦЕЛИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ В РОССИИ:
- Научно-исторические подходы к исследованию моноотраслевых городов России
- ТЕМА 9. ПРАВОВЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ БУХГАЛТЕРОВ И АУДИТОРОВ РОССИИ
- Системный подход к разработке систем
- МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ эффективности автоматизации УПРАВЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВОМ
- 8.3. Расходы бюджета на здравоохранение.
- 69) Система органов власти и управления и избирательная система по Конституции 1918г.
- Системы с управлением
- Понятие сложных систем и систем с управлением
- Принципы автоматизированного управления сложной системой
- Лекция 1 ПРЕДМЕТ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ КУРСА
- Основные определения анализа свойств системы
- Деятельность учреждения, организации, предприятия отражается в различных документах, которые взаимосвязаны и составляют системы документации, применяемые в определенной сфере.
- 12. Система административной юстиции в России в конце XIX - начале ХХвв.
- ЭТАПЫ РАЗРАБОТКИ АВТОМАТИЗИРОВАННЫХ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВОМ
- Автоматизированная библиотечная система ИРБИС в ГПНТБ России