<<
>>

§ 3. Национальная безопасность

Тезис о том, что право на безопасность (защищенность) - одно из основополагающих прав-гарантий человека, не вызывает сомнений. Сущность этого права подразумевает возможность нормального стабильного развития человека и качественной реализации им своих основных прав и свобод.

По оценкам исследователей, данное право включает в себя: возможность положительного поведения лица, т. е. право на собственные действия по обеспечению своей безопасности; возможность пользоваться определенным социальным благом, вытекающим из права на безопасность - иметь определенного уровня качество жизни; возможность требовать действий, гарантирующих безопасность, от правообязанной стороны - других лиц либо публичных органов; возможность прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной обязанностей по обеспечению безопасности определенной личности1.

Вопросы, связанные с безопасностью, всегда были приоритетными. Еще в XIX в. российские специалисты подчеркивали, что личная и имущественная безопасность - это залог человеческого развития. Как отмечает А. А. Прохожев, отсутствие безопасности личности и собственности сопоставимо с отсутствием всякой связи между человеческими усилиями и достижением целей, для которых они делаются[594][595]. Данная позиция является очень актуальной. Как подчеркнул Президент РФ в своем ежегодном послании от 12 декабря 2012 г. Федеральному Собранию РФ: «Нельзя достичь благополучия, если за порогом твоего дома разруха, неустроенность и отсутствие безопасности»[596].

В Толковом словаре В. И. Даля безопасность определяется как отсутствие опасности; сохранность и надежность: безопасный - неопасный, неугрожающий, не могущий причинить зла или вреда; безвредный, сохранный, верный, надежный1.ЛексикографыС. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова подразумевают под безопасностью состояние, при котором не угрожает опасность, существует защита от опасности[597][598].

По мнению Т. Ф. Ефремовой, безопасный - 1) не грозящий опасностью; не причиняющий вреда; безвредный; 2) находящийся вне опасности, не подвергающийся ей[599].

Что касается нормативного закрепления данного термина, то в Конституции РФ категория безопасности употребляется без расшифровки содержания, в различных значениях и в широком понимании этого слова. Так, в ч. 5 ст. 13 наложен запрет на «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства»; ч. 3 ст. 37 регламентирует право каждого на «труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности»; в ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 речь идет об условиях допустимости ограничения прав и свобод человека, среди которых называются безопасность государства и граждан; п. «м» ст. 71 относит безопасность к ведению Российского государства; п. «д» ч. 1 ст. 114 прописано отнесение к ведению Правительства РФ обеспечение государственной безопасности; пп. «б» и «д» ст. 72 закрепляют за совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности; в ч. 2 ст. 74 прописана возможность ограничения перемещения товаров и услуг в России, если это необходимо для обеспечения безопасности; согласно ч. 1 ст. 82 при вступлении в должность Президент РФ приносит присягу, в которой обязуется защищать безопасность государства; п. «ж» ст. 83 закрепляет полномочия главы государства по формированию и руководству Советом Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом[600].

Основным нормативным правовым актом, регулирующим рассматриваемую категорию, является Федеральный закон с

одноименным названием «О безопасности»1. Он регламентирует основные принципы и содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности, а также полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Вместе с тем, по мнению специалистов, данный закон «.не смог избежать фрагментарности нормативных формулировок, их декларативности и противоречивости»[601][602].

Как известно, исключить злоупотребления, неясности и противоречивости закона позволяет использование дефиниций, предусматривающих формулирование норм предельно четко и ясно и помогающих глубже проникнуть в суть регулируемых общественных отношений. Дефиниции несут серьезную смысловую нагрузку и, имея первостепенное значение, должны содержаться в нормативных правовых актах максимально высокого уровня, ориентируя и подзаконное правотворчество, и правоприменителей на их единообразное использование. Анализ положений Федерального закона «О безопасности» показывает отсутствие в нем вообще каких-либо дефиниций и содержание последних в подзаконных нормативных правовых актах, основным из которых в данной сфере является Стратегия национальной безопасности до 2020 года[603]. Более того, употребление в ст. 1 рассматриваемого Федерального закона терминов «безопасность» и «национальная безопасность» как равнозначных и использование их в таком значении в тексте Закона вносит противоречивость в данный нормативный правовой акт.

Согласно современным достижениям научных исследований[604] и положениям действующих нормативных правовых актов понятие «безопасность» является более широким, чем дефиниция «национальная

безопасность», так как последняя не включает в свое содержание коммерческую, пожарную, техническую и другие виды безопасности.

Национальная безопасность - это составляющая общего понятия безопасности, а значит, система обеспечения национальной безопасности должна выполнять функции по обеспечению защиты законных интересов субъектов от таких угроз, как национализм, политический и религиозный экстремизм, этносепаратизм, защиты права на определение и указание 1 национальной принадлежности, пользование родным языком и т. д.1

Итак, действующий Федеральный закон «О безопасности» не содержит четкой дефиниции «безопасность», но вместе с тем «.содержит ряд противоречивых положений, вызванных нарушением законодательной конструкции целой группы норм, пренебрежением требованиями правотворческой техники к содержанию и внутренней форме данного нормативного правового акта, наличием конкуренции взаимоисключающих норм исследуемого Закона, отсутствием системности изложения его основных положений и их взаимосвязанности с нормами других правовых актов»[605][606].

Такой недостаток, как отсутствие в Федеральном законе «О безопасности» четкой дефиниции «безопасность», по мнению Г. З. Мансурова, является особенно заметным в силу того, что ряд других стран Содружества Независимых Государств ввели в базовый закон определение безопасности (ст. 1 закона Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. «О национальной безопасности»[607]; ст. 1 закона Украины от 19 июня 2003 г. № 964-IV «Об основах национальной безопасности Украины»[608]; ст. 1 закона Республики Казахстан от 6 января 2012 г. № 527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан»[609] и др.)[610].

Наряду с Федеральным законом «О безопасности» рассматриваемая категория используется в иных федеральных законах, имеющих так называемый рамочный характер (от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ

«О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и др.). В них та или иная «безопасность» предстает, как правило, «состоянием», а иногда и «свойством». При этом законодатель формулирует различные по содержанию дефиниции.

Перечень терминов, включающих в себя категорию «безопасность», также содержится в различных государственных стандартах, некоторых нормативно-технических документах.

В целом, по мнению ряда ученых, кроме Федерального закона «О безопасности», отдельные аспекты безопасности регламентируют 86 законов, более 60 указов Президента РФ и других подзаконных актов1. Другие утверждают, что правовое регулирование вопросов, касающихся отдельных видов безопасности, осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов, 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов[611][612].

Очевидно одно, что большинство из них имеют фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящихся к различным отраслям права.

И, безусловно, что все они должны соответствовать Федеральному закону «О безопасности». При этом особые режимы функционирования системы обеспечения безопасности - режим чрезвычайного положения и режим военного положения - регламентируются федеральными конституционными законами[613], в то время как Федеральный закон «О безопасности» имеет статус обычного закона[614].

В связи с этим А. Н. Калюжный отмечает, что положения ст. 106 и ст. 108 Конституции РФ закрепляют перечень вопросов, подлежащих регулированию именно федеральными конституционными законами. Придавая качество верховенства и органически связывая вопросы государственной границы РФ, войны и мира и в целом вопросы безопасности государства с Конституцией РФ, федеральные

конституционные законы закрепляют базовые, фундаментальные положения, которые должны получить свое развитие в федеральных законах и других нормативных правовых актах, имеющих меньшую юридическую силу. Правовые нормы Федерального закона «О безопасности» содержат основополагающие начала обеспечения безопасности, устанавливают единые для всей системы обеспечения безопасности задачи, определяют полномочия высших органов государственной власти в данной сфере и служат основой для последующего принятия федеральных законов, регулирующих компетенцию отдельных субъектов, обеспечивающих безопасность Российской Федерации1.

Следовательно, Федеральный закон «О безопасности» целесообразно наделить статусом федерального конституционного закона.

Кроме того, можно считать обоснованным предложение Р. Ф. Идрисова о том, что действие чрезвычайных правовых режимов, которые обеспечивают национальную безопасность, целесообразно объединить в кодекс законов о защите национальной безопасности[615][616].

Наличие разнообразных нормативно закрепленных определений понятия «безопасность» в многочисленных правовых актах при одновременном отсутствии необходимой дефиниции в Федеральном законе «О безопасности» позволяет ученым формулировать собственные (прежде всего по объему) определения и обоснования данной категории: от самых простых до сложных, исходя из теоретических подходов лингвистических, философских и политических наук.

Так, по мнению О. А. Белькова, безопасность - это «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структурных элементов, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленным природой и ею определяемым функционированием»[617].

С. В. Степашин отмечает, что «безопасность, в том числе и ее понятие, необходимо трактовать с позиции приоритетности общечеловеческих ценностей, а деятельность по обеспечению безопасности человека, общества и государства - в качестве объективной необходимости,

имеющей как общесоциальную, так и нравственную ценность, а также непосредственно юридическую значимость»1.

Н. Д. Казаков толкует безопасность как «динамически устойчивое состояние относительно неблагоприятных воздействий и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан»[618][619]. Данное понятие стало комплексным, междисциплинарным и интегративным. Оно отражает жизненно важные, приоритетные интересы развития личности, общества и государства.

Таким образом, категория «безопасность» является универсальной и может использоваться в различных областях.

Обеспечению национальной безопасности и защите служат практически все функции Российского государства. Отдельные ученые даже предлагают включить в Конституцию РФ специальную главу, определяющую место национальной безопасности в системе конституционного строя и методы ее обеспечения[620].

При этом в Конституции РФ термин «национальная безопасность» не встречается, а используются понятия «государственная безопасность», «безопасность».

С. Ю. Чапчиков ввиду отсутствия необходимых федеральных законов в сфере национальной безопасности предлагает разработать конституционную доктрину безопасности, которая должна представлять собой органическое единство научно-теоретических (концептуальных), программно-политических (директивных) и нормативно-правовых положений, отражающих цели, задачи и средства достижения состояния защищенности личности, общества и государства на основе баланса их личных и публичных интересов, обеспечения конституционных прав и свобод, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации в современном мире. «Выработка такой доктрины с учетом новых внутренних и внешних, в том числе геополитических, условий развития российской государственности, -

считает С. Ю. Чапчиков, - важная задача современного российского конституционализма»1.

Впервые понятие «национальная безопасность» было использовано в ныне не действующих Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»[621][622], затем в Послании по национальной безопасности Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 13 июня 1996 г.[623] и позднее в Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ в декабре 1997 г.[624]

В настоящее время, как было отмечено выше, основным законодательным актом, определяющим принципы и содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности, является Федеральный закон «О безопасности». В нем устанавливаются общие положения в области обеспечения государственной, общественной, экологической, территориальной, техногенной, информационной и иных видов национальной безопасности Российской Федерации и подчеркивается, что сегодня в целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы. Вместе с тем данный Закон не содержит дефиницию «национальная безопасность».

Фактически первым в ряду современных нормативных правовых актов, содержащим четко сформулированное определение понятия «национальная безопасность», является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, согласно которой «национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».

В Финансовом словаре определение термина «национальная безопасность» сформулировано сжато и одновременно обтекаемо: безопасность многонационального народа РФ как носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ1.

Авторы политологического словаря-справочника представляют национальную безопасность как «совокупность внутренних и внешних условий, выполнение которых обеспечивает стабильное политическое, социально-экономическое и духовно-культурное развитие общества, независимость, защиту суверенитета и территориальной целостности государства»[625][626].

В Экономическом словаре содержится развернутое определение национальной безопасности, под которой понимается «совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного

3

и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей»[627].

В исследованиях различных ученых национальная безопасность предстает, как правило, «состоянием» (в том числе «условием»), реже «системой» или «уровнем» защищенности (существования).

Так, В. А. Колокольцев под национальной безопасностью понимает состояние страны, при котором отсутствуют или нейтрализованы реальные внешние и внутренние угрозы ее единству, воспроизводству и стабильному развитию, т. е. обеспечивается защита жизненно важных интересов общества и государственной власти[628].

Г. Г. Попов приходит к выводу, что «национальная безопасность, представляя собой состояние защищенности жизненно важных интересов таких социальных субъектов, как личность, общество и государство, есть общественное отношение по поводу реализации данных интересов»[629].

В. Д. Самойлов считает, что понятие «национальная безопасность» раскрывается через состояние защищенности жизненно важных ценностей личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. «Отсюда, объектами безопасности выступают личность, общество и государство, что предполагает выявление и устранение угроз их

1

существованию и развитию, противодействие источникам таких угроз»1.

По мнению авторов учебника «Общая теория национальной безопасности», «.национальная безопасность подразумевает триединую составляющую, каждый компонент которой одинаково значим - безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства». В связи с этим они предлагают понимать под ней «защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз, обеспечивающую устойчивое поступательное развитие страны»[630][631].

К. С. Нежинская в контексте отсутствия определения рассматриваемой дефиниции в действующих российских законах предлагает принять федеральный закон «О национальной безопасности», в котором будет дано следующее определение национальной безопасности: «Состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». В этом законе, по мнению автора, также следует указать, что непосредственно обеспечение национальной безопасности является необходимым условием сохранения суверенитета Российской Федерации. «Данное разграничение подчеркнет, что дефиниция “национальная безопасность”, не имеющая конституционно-правового закрепления, является объединяющим понятием таких конституционно-правовых категорий, как государственная безопасность, общественная безопасность, безопасность

3

личности»[632].

В. В. Мамонов считает, что национальная безопасность представляет собой совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения конституционного строя1.

В. Е. Макаров, рассматривая вопросы безопасности, предлагает определение, согласно которому «национальная безопасность представляет собой состояние и условия жизнедеятельности социума, которые обеспечивают благоприятные условия для развития личности, общества и государства, а равно других объектов»[633][634].

О. А. Челпаченко в своем исследовании отмечает, что «национальная безопасность представляет систему, состоящую из различных элементов - ценностей, интересов, угроз и других факторов, которые сами представляют развивающиеся системы (элементы системы), и их правильная дифференциация способствует выработке стратегии обеспечения национальной безопасности»[635].

Национальная безопасность - это государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз в различных сферах (военной, государственной, общественной, в том числе миграционной, пограничной, продовольственной, экономической, экологической, информационной, а также науки, технологий, образования, культуры и повышения качества жизни российских граждан).

При изучении проблем и организации обеспечения национальной безопасности важное значение приобретает ее структурная классификация.

Как было отмечено выше, ст. 1 Федерального закона «О безопасности» определяет «основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.», т. е. указывает некоторые виды безопасности.

По мнению В. А. Колокольцева, одной из проблем, связанной с выделением видов национальной безопасности, «является отсутствие легитимного перечня видов безопасности и, соответственно, умножение объектов безопасности и элементов ее состава, а также выхолащивание ее подлинного содержания при акценте на 1

множественность опасностей»1.

Исправить терминологическую неразбериху возможно с помощью законодательного определения видов национальной безопасности.

В качестве критериев классификации И. Б. Кардашова предлагает взять объекты национальной безопасности (личность, общество, государство), характер угроз (внутренние, внешние и т. д.), сферы жизнедеятельности и т. п. [636][637]

Подробную классификацию видов безопасности, в том числе национальной, составил А. И. Стахов[638].

В зависимости от содержания конституционных и законных интересов он выделяет следующие виды безопасности: экономическая, экологическая, военная, безопасность дорожного движения, безопасность продукции, работ и услуг и т. д.

Исходя из этого, можно выделить в области безопасности предметные сферы (экономическую, экологическую, сферу безопасности дорожного движения, сферу безопасности продукции, работ и услуг и т. д.).

Одним из элементов структуры безопасности является угроза безопасности. «Угрозу безопасности, - пишет А. И. Стахов, - составляет совокупность вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, а также правонарушений и юридических казусов, способствующих возникновению и (или) развитию таких факторов»[639].

Фактическое разнообразие природных и техногенных вредоносных факторов, составляющих угрозу безопасности, позволяет назвать такие угрозы, как радиационная, механическая, термическая, химическая, биологическая и т. п.

В соответствии с выделенными угрозами можно назвать ряд адекватных им видов природной и техногенной безопасности: радиационная безопасность, механическая безопасность, термическая безопасность, химическая безопасность, биологическая безопасность и т. д.

По масштабу вредоносных факторов и условий, составляющих угрозу безопасности, можно разделить угрозы безопасности на чрезвычайные и ординарные и соответственно выделить чрезвычайную и ординарную безопасность.

В зависимости от источника факторов, составляющих угрозу безопасности, можно говорить о таких угрозах, как угроза пожара, угроза взрыва, угроза аварии и т. п., адекватно которым можно выделить пожарную безопасность, взрывобезопасность, аварийную безопасность и т. д.

От степени опасности факторов и условий, составляющих угрозу безопасности, различают потенциальные (ожидаемые) и реальные (действительные) угрозы безопасности и соответственно можно выделить превентивную и действительную безопасность.

По направленности факторов и условий, составляющих угрозу безопасности, различаются внешние и внутренние угрозы и соответственно выделяют внешнюю и внутреннюю безопасность.

В зависимости от способа нейтрализации факторов и условий, составляющих угрозу безопасности, целесообразно разделить угрозы на обратимые (устранимые) и необратимые (компенсируемые), адекватно которым выделить восстановимуюи компенсируемую безопасность.

На основании данного подхода к классификации безопасности можно выделить в последней функциональные сферы, адекватные угрозам безопасности (природную, техногенную, социальную и т. д.).

По мнению А. И. Стахова, «предлагаемые подходы к разделению области безопасности на уровни безопасности, предметные сферы безопасности и функциональные сферы безопасности объективно отражают основные тенденции правового регулирования отдельных видов безопасности, а значит, могут и должны быть использованы для систематизации законодательства в области безопасности»[640].

Авторы учебника «Общая теория национальной безопасности» в зависимости от объекта, жизненно важные интересы которого защищаются от внутренних и внешних угроз, выделяют такие виды безопасности, как безопасность личности, общества, государства и т. д.

Ряд авторов предлагают в качестве основания классификации видов национальной безопасности сферы жизнедеятельности. В этом случае под тем или иным видом безопасности понимается защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в конкретной сфере жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз (финансовая1, военная[641][642], экономическая[643], социально-политическая[644], экологическая[645],

информационная[646] безопасность и др.[647]).

Подобные виды безопасности содержатся в Указе Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590, утверждающем Положение о Совете Безопасности Российской Федерации[648]. В нем, в частности, регламентируется правовой статус Межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере, по военной, информационной, общественной и экологической безопасности.

Рассмотрим основные виды национальной безопасности Российской Федерации.

Конституционная безопасность. Национальная безопасность находится в тесной взаимосвязи с понятием «конституционная

безопасность», однако если последняя обеспечивает охрану юридической конституции, то национальная безопасность - фактической конституции страны. Конституционная безопасность подразумевает, например, защиту такой основы конституционного строя как «человек, его права и свободы - высшая ценность». С точки зрения национальной безопасности этот вопрос рассматривается глубже, затрагивая такие аспекты, как рост смертности, падение рождаемости, ухудшение нравственного и физического здоровья нации1.

Как справедливо отмечает В. Д. Зорькин: «Фундамент

социально-государственной устойчивости - стабильность системы государственной власти и системы государственного строя в целом. Именно эта стабильность обеспечивает предсказуемость будущего. Именно эта стабильность позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия - от партий и других общественных институтов до хозяев крупных компаний и рядовых граждан - понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность. Конституция, как свод главных норм прямого действия, является бесспорной и единственной в своем роде гарантией стабильности политического строя. А значит, базовым документом, на котором держится все остальное здание «предсказуемого будущего». Сейчас очень много говорится о безопасности, о различных формах и типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в развитии России. Подчеркнул бы, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность»[649][650].

Правовые формы обеспечения конституционной безопасности государства, система органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, устанавливаются, прежде всего, Конституцией РФ (ст. 13, 55, 56, п. «м» ст. 71, пп. «а», «б» ст. 72, ст. 80, 82, 102, 105, 114, 120, 125, 129).

Вместе с тем в тексте Конституции РФ «отсутствует понятие “конституционная безопасность”, нет специальных статей, содержащих систему защиты конституционного строя страны, конкретных субъектов ее обеспечения, предусматривающих ответственность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления за действия и решения, содержащие угрозу конституционной безопасности страны. Для сравнения: пункты “а”-“г” статьи 78 Конституции Австрийской Республики специально посвящены органам, обеспечивающим

безопасность государства, а статья 87 Конституции ФРГ предусматривает возможность учреждения федеральным законом ведомств по сбору материалов для целей охраны Конституции и для защиты ее от попыток путем применения силы или подготовки ее применения создать на территории федерации угрозу ее интересам»1.

В этой связи, по мнению И. В. Гончарова, в рамках гл. 3-7 Конституции РФ целесообразно предусмотреть систему внутренне согласованных норм, определяющих систему обеспечения конституционной безопасности государства, предполагающую организационно-правовую основу деятельности соответствующих органов государства, формы реализации их полномочий в этой сфере, ответственность должностных лиц и органов государственной власти и местного самоуправления[651][652].

Некоторые авторы считают своевременной идею принятия в Российской Федерации в целях обеспечения эффективной скоординированной работы всех государственных органов и институтов по сохранению устойчивости государства Концепции конституционной безопасности Российской Федерации[653]. Содержание этой Концепции должно включать в себя такие элементы, как понятие, цели и средства, обеспечивающие конституционную безопасность государства, перечень и характер угроз. Одновременно в Концепции должны быть указаны система органов государственной власти, обеспечивающих конституционную безопасность, их полномочия, организационно-правовые основы деятельности, формы координации этой деятельности.

Положения Концепции конституционной безопасности должны развиваться и конкретизироваться в федеральных законах «Об ответственности должностных лиц и органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О федеральном вмешательстве в Российской Федерации» и др. Некоторые из этих законов уже приняты (например, федеральные конституционные законы от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ

«О военном положении»). Принятие других законов в области обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации

является объективно необходимым в условиях дальнейшей оптимизации государственного и общественного устройства Российской Федерации1.

Военная безопасность. Данный вид безопасности традиционно остается одним из основных видов национальной безопасности.

Пункт 26 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года гласит: «Стратегические цели совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны».

Подпункт «а» п. 8 Военной доктрины Российской Федерации содержит определение военной безопасности Российской Федерации как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемого отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять»[654][655].

По мнению С. Г. Евтушенко, «военная безопасность отражает такое состояние межгосударственной и внутригосударственной

военно-политической обстановки и государственных институтов, в первую очередь военной организации, при котором обеспечивается надежная обороноспособность страны, предупреждается или сдерживается агрессия, обеспечивается предотвращение и уменьшение вероятности разрешения политических и других видов противоречий с помощью войны или вооруженных конфликтов»[656]. Им же выявлена система военной безопасности как явление сложное, многогранное и представляющее собой совокупность субъекта, объекта, предмета обеспечения военной безопасности, функций и целей, принципов и норм, а также способов и форм организационной деятельности по предотвращению и пресечению разнообразных военных опасностей и угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства[657].

Государственная и общественная безопасность. Согласно п. 35 Стратегиинациональной безопасности Российской Федерации до 2020 года стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в

сфере государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

Вместе с тем действующие нормативные правовые акты не раскрывают дефиницию «государственная безопасность».

В этой связи заслуживает внимания развернутое определение рассматриваемой категории, предложенное В. М. Редкоусом: «Государственная безопасность - это защищенность государственного суверенитета, конституционного строя, экономического,

научно-технического и оборонного потенциала, информационной сферы и государственной тайны от внешних и внутренних угроз, разведывательных, террористических и иных противоправных посягательств специальных служб иностранных государств, а также организаций, отдельных групп и лиц, достигаемая применением системы мер политического, экономического, организационного, правового, военного, идеологического и иного характера, адекватных угрозам национальным интересам Российской Федерации как совокупности внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства»[658].

Понятие «общественная безопасность» неоднократно использовалось и используется в различных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Так, в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ говорится, что вопросы обеспечения общественной безопасности определяются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Уголовное законодательство понятие «общественная безопасность» использует в качестве родового объекта преступлений, предусмотренных разд. IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка».

Административное законодательство устанавливает в гл. 20 КоАП РФ административную ответственность за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.

В ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1 определено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства... и для обеспечения общественной безопасности.

При этом Федеральный закон «О безопасности», перечисляя виды безопасности, в том числе общественную безопасность, не дает их определения.

Основным нормативным правовым актом, представляющим собой систему взглядов на обеспечение общественной безопасности как части национальной безопасности Российской Федерации, является Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная Президентом от 14 ноября 2013 г. № Пр-2685[659][660].

В соответствии с данной Концепцией под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Экономическая безопасность.Согласно Указу Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации является составной частью национальной безопасности Российской Федерации[661].

Цель государственной стратегии в этой области - обеспечение такого развития экономики, при котором будут созданы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз.

На основании Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[662] стратегической целью является достижение уровня экономического и социального

развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

При этом действующее российское законодательство не содержит четкого определения категории «экономическая безопасность».

В экономической литературе даются различные определения данного понятия. В частности, под экономической безопасностью понимается «состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, социально направленное развитие страны в целом, достаточный оборонный потенциал даже при наиболее неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов»1.

Целью экономической безопасности, по мнению С. Ю. Чапчикова, является достижение экономической независимости страны, т. е. такого состояния экономики, которое обеспечивает достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации; готовность решать социальные задачи, опираясь на поступательное развитие национальной экономики, ресурсную базу и надежные хозяйственные связи с другими государствами; способность успешно противостоять экономическому давлению извне, попыткам внешней блокады и экономическим санкциям[663][664].

Выделяют различные виды экономической безопасности, важнейшими из которых являются продовольственная и энергетическая.

Продовольственная безопасность страны - важный элемент национальной безопасности. Как записано в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, «продовольственная безопасность Российской Федерации является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны»[665]. Чтобы обеспечить эту безопасность, государство использует целый арсенал защитных средств, в

первую очередь нормативно-правовых: таможенные тарифы,

компенсационные сборы, акцизы, налоги с продаж, квоты и т. п.1

В продовольственной сфере, включающей в себя как собственно аграрно-продовольственную сферу (производство отечественных продовольственных товаров), так и сферу продовольственного обеспечения населения (сферу обращения пищевых продуктов, их оборота на продовольственных оптовых и розничных рынках, в предприятиях общественного питания), реализуются важнейшие потребности государства (национальные интересы):

а) в обеспечении устойчивого развития отечественного производства пищевых продуктов, а следовательно, и достижении продовольственной независимости Российской Федерации;

б) обеспечении безопасности пищевых продуктов (в том числе импортированных) на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации;

в) достижении и поддержании физической и экономической доступности для каждого гражданина безопасных пищевых продуктов независимо от внешних и внутренних угроз[666][667].

Таким образом, продовольственная безопасность Российской Федерации - это состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни (п. 5. Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации).

Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению[668]. Эти угрозы определяются внешними

(геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием энергетического сектора страны.

Обеспечение энергетической безопасности является важнейшим

1

принципом энергетического права1, который получил закрепление в энергетическом законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»[669][670]. В ст. 2 данного нормативного правового акта под безопасностью указанных объектов понимается состояние их защищенности от актов незаконного вмешательства.

Однако этот Федеральный закон не распространяется на объекты атомной энергетики. Обеспечение энергетической безопасности в сфере использования атомной энергии регулируется двумя специальными федеральными законами: от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[671] и от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»[672].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» под обеспечением безопасности при использовании атомной энергии законодатель понимает защиту отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности.

В свою очередь, ст. 1 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» дает определение радиационной безопасности населения как состояния защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия

ионизирующего излучения.

национальной безопасность относительно

Информационная безопасность. Являясь видом безопасности, ее подсистемой, информационная одновременно выступает в качестве сложной, самостоятельной, динамичной, социальной системы с четко выраженными закономерными связями ее элементов, принципами и процессами организации и самоорганизации, функционирования и развития[673].

Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений.

Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную и информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства1.

Для обеспечения информационной безопасности принимаются правовые, организационные и технические меры в соответствии с такими нормативными правовыми актами, как Федеральный закон от 27 июля 2009 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[674][675], Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895[676].

В соответствии с указанной Доктриной под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяемых совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. На основе национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере формируются стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства по обеспечению информационной безопасности.

В практической сфере информационная безопасность - это охрана каналов поступления, хранения, обработки и передачи информации, защита любых информационных ресурсов по уровням доступа. Защите подлежит любая документационная информация, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу[677]. Режим защиты информации устанавливается

в отношении конфиденциальной документационной информации собственником информационных ресурсов, т. е. самой организацией. Результатом реализации угроз информации может быть: утрата (разрушение, уничтожение), утечка (извлечение, копирование, подслушивание), искажение (модификация, подделка), блокирование информации1.

Согласно ст. 16 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» защита информации представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных:

1) на обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;

3) реализацию права на доступ к информации.

Экологическая безопасность. В ходе эволюции концепций экологической безопасности на рубеже XX-XXI вв. на смену традиционным концепциям пришли концепции всеобъемлющей безопасности и безопасности человека, в которых одну из главных ролей стало играть экологическое измерение безопасности[678][679].

Федеральный закон «О безопасности» выделяет экологическую безопасность в самостоятельный вид, что подчеркивает ее комплексный, интегральный и базисный характер.

Правовое регулирование вопросов сохранения окружающей природной среды и обеспечение ее защиты, ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата осуществляется различными нормативными правовыми актами.

В частности, в п. «д» ст. 72 Конституции РФ закреплено трехзвенное определение экологической проблематики: охрана окружающей среды, рациональное природопользование и экологическая безопасность.

Принципиальные вопросы указанной сферы рассматриваются в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Экологической доктрине Российской Федерации1.

Так, согласно Стратегии национальной безопасности экологические вопросы являются приоритетными в плане устойчивого развития (наряду с повышением качества жизни, инвестициями в человеческий капитал, развитием науки, образования, культуры и т. п.). Проблемам экологической безопасности посвящен разд. IV(8) «Экология живых систем и рационального природопользования». Вместе с тем многие существенные экологические проблемы изложены также в других разделах Стратегии (пп. 10-12, 37, 40, 41, 43, 47).

Экологическая доктрина Российской Федерации определяет стратегическую цель государственной политики в области экологии в виде сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Отдельные (конкретные) направления по защите природных экосистем России отражены в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», федеральных законах от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ и некоторых других правовых актах.

Впервые определение понятия «экологическая безопасность» на законодательном уровне было сформулировано в 2002 г. в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий[680][681].

Важно понимать, что состояние экологической безопасности является непременным условием выживания человечества в условиях новейших экологических угроз и опасностей XXI в. Национальные системы безопасности становятся эффективными и надежными в том случае, если они изначально сориентированы на охрану окружающей среды и прав граждан на экологически безопасное существование при органичном взаимодействии с другими традиционными компонентами системы национальной безопасности1.

Международная безопасность. Система международной безопасности является основной компонентой процесса политико-правовой институционализации национальной безопасности России, которая в настоящее время претерпевает существенную деформацию своих основополагающих принципов в условиях глобализации, что расценивается как угроза национальному суверенитету и интересам.

В соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 12 февраля 2013 г.[682][683], воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, - одна из важнейших целей внешней политики, достижение которой соответствует высшему приоритету национальной безопасности - защите интересов личности, общества и государства. Россия выступает за то, чтобы общепризнанные нормы международного права были подлинно универсальными с точки зрения их понимания и применения.

Отдельные аспекты обеспечения международной безопасности отражены в Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию[684] и Концепции участия Российской Федерации в объединении БРИКС, утвержденной Президентом РФ[685].

В литературе международная безопасность определяется как безопасность отношений между государствами, в основном от военных угроз1.

В сущности, понятие «международная безопасность» сводится к безопасности такого объекта, как государство (группа государств, союз государств), что подтверждается международно-правовыми актами и доктриной международного права. Уставные документы международных организаций безопасности нацелены на обеспечение международной безопасности и налагают на государства обязательство не совершать действий, которые представляют угрозу, в основном военную, для безопасности другого государства. Существующая в международном праве концепция неделимости безопасности опирается на признание того, что международная безопасность обеспечивается посредством достижения безопасности каждого отдельного государства[686][687].

Кроме вышеперечисленных видов национальной безопасности, получивших нормативное закрепление в нормативных правовых актах, ученые выделяют иные виды данной категории: например, интеллектуальная, социальная и социетальная безопасность, политическая безопасность и др.

Так, по мнению С. А. Петраченко, для современной России важными являются сохранение и дальнейшее обеспечение развития интеллектуальной сферы страны. «Интеллектуальная безопасность выступает сегодня, - пишет автор, - одной из ведущих составляющих в системе национальной безопасности, что связано с возрастающим значением интеллектуального труда (интеллекта в целом) в развитии современного государства и обеспечении его суверенитета»[688].

Таким образом, под интеллектуальной безопасностью следует понимать «состояние защищенности интеллектуального потенциала государства (или нации), продуктов интеллектуальной деятельности вследствие обеспечения достаточного уровня развития интеллектуальной сферы страны (в частности, науки, образования и др.), а также наличия

механизмов защиты носителей интеллекта (экономических, социальных, политических механизмов и др.) и результатов их деятельности1».

Н. А. Фролова дает определение понятия социальной безопасности: это государственно-правовой институт, включающий действенный комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ жизнеустройства, прав и свобод человека, устойчивого социального порядка, сохранению правовых и нравственных ценностей[689][690]. Близко к данному понятию по значению понятие социетальной безопасности как системы мер, направленных на приоритетную защиту благ, накопленных уникальной социокультурной средой, от угрожающих внешних воздействий. При этом в законченном виде концепции социетальной безопасности не существует[691].

«Политическая безопасность, - отмечает В. А. Рукинов, - является такой же составляющей современного общества, как частная собственность, конкуренция, капитал, труд и т. п. Она есть закономерный результат постоянной деятельности государства, направленной на формирование уровня безопасности, обусловленного экономическими, социальными, политическими и духовными условиями, необходимого для производства и воспроизводства общества и человека. Она есть динамично изменяющийся политический процесс, институционализация которого есть свидетельство достижений государства в деле обеспечения безопасности, есть свидетельство воли государства, вытекающей из интересов господствующего класса и его понимания того, какие ресурсы необходимы и какие политические средства достаточны для этого»[692].

Исследователь П. А. Крупник формулирует определение понятия политической безопасности следующим образом: «Безопасность как оборотная сторона конфликта становится объектом политики, приобретает форму политической безопасности, определяемой как

неконфликтные отношения, вытекающие из социального положения удовлетворенных индивидов»1.

«Система политической безопасности, - продолжает он, - выстраивается как система защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Не отказывая в понимании безопасности как системы защиты от угроз, порождаемых в сфере экономики, информационной сфере и т. п., необходимо также понимать, что угрозы внутриполитической безопасности проистекают из социальной структуры общества, ее глубокой дифференциации и социальной депривации индивидов. Данные угрозы. наиболее опасны для безопасности индивидов. Политическая безопасность, складывающаяся в современной России, формируется из объективных элементов, которыми располагает в данный момент Российское государство. Так как государство является основным субъектом формирования безопасности, исходя из тех политических средств, которыми обладает, безопасность приобретает форму политической безопасности»[693][694].

Таким образом, структуру национальной безопасности составляют различные виды безопасности. Отсюда одной из основных целей государства должно быть принятие комплекса политических, экономических, социальных, здравоохранительных, военных и правовых мер, направленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности нации и устранение возможных угроз.

<< | >>
Источник: Теория государства и права [Электронный ресурс] : учеб. пособие / Р. Б. Головкин [и др.] ; под ред. проф. Р. Б. Головкина ; Владим. гос. ун-т им. А. Г. и Н. Г. Столетовых. - Владимир : Изд-во ВлГУ,2020. - 680 с.. 2020

Еще по теме § 3. Национальная безопасность:

  1. 13.10.3. Права и обязанности средств массовой информации с позиций государственной (национальной) безопасности
  2. Национальный характер
  3. ПОЛОЖЕНИЕ О НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРЕМИИ ПО ЛИТЕРАТУРЕ В ОБЛАСТИ ПРАВА
  4. ПОЛОЖЕНИЕ О НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРЕМИИ В ОБЛАСТИ АДВОКАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АДВОКАТУРЫ
  5. экологическая безопасность: понятие и содержание
  6. обеспечение радиационной безопасности
  7. 10.5. Структура правового регулирования отношений в области информационной безопасности
  8. обеспечение промышленной безопасности ОПО
  9. 2.2.5. Область создания и применения средств и механизмов информационной безопасности
  10. Правовое регулирование экологической безопасности
  11. ТЕХНИКА БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ЗАНЯТИЙ
  12. ТЕМА 10 ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  13. 75) Реформа органов государственной безопасности в связи с переходом к НЭПу.