ПРИЛОЖЕНИЕ

Функциональная структура города - курорта

Селекция городов и ПГТ по критерию структуры производства

Селекция городов по критерию структуры производства

Селекция поселков городского типа на основе отраслевой типологизации предприятий

Приложение 4

Состав и экономическая характеристика кластеров (групп) моногородов

Укрупненная схема модели диагностики и прогнозирования социально экономического развития монофункционального города

Характеристика монопрофильных поселений

с критической ситуацией на рынке труда на уровне федеральных округов в 1999-2001 гг.

-U OQ

θ

Выведены из перечня из-за отсутствия информации

Рейтинг

городов Алтайского края по основным показателям социально-экономического развития за 1 полугодие 2003 г.

(продолжение таблицы)

Собственные доходы бюджетов на душу населения, (руб.)

Расходы бюджетов на душу населения, (руб.)^[9]

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за 2002 год 10 ^[10]

Опыт модернизации экономики моноотраслевых городов РФ на му­ниципальном уровне

Международный опыт решения проблем моноотраслевых городов ос­новывается на фискальном или рыночном подходах, или иногда на их ком­бинации. Фискальное решение проблем моноотраслевых городов представ­ляет собой совокупность мероприятий по выплате выходных пособий, ком­пенсаций по безработице, более раннего выхода на пенсию, субсидии по пе­реезду в другое место. Но, как общее правило, международный опыт свиде­тельствует о преимущественно рыночном решение: корпоративный сектор своими силами или с помощью моногорода прежде всего меняет свою произ­водственную специализацию, сохраняя рабочих и население города, или ра­бочие используют экономические возможности рынков рабочей силы и жи­лья и переезжают в другую местность, руководствуясь рыночными стимула­ми.¹¹

Для современной России заимствование этого опыта, особенно практи­ки передовых стран, весьма проблематично. Дело в том, что в нормальной экономике промышленность и иные отрасли развиваются неравномерно и находятся на разных стадиях своего «жизненного цикла». Когда одни отрас­ли погружаются в кризис, другие, наоборот, находятся на подъеме; соответ­ственно в одних городах наблюдаются депрессивные тенденции, в других - инвестиционный бум. При этом государственная власть более или менее ста­бильна и обладает ресурсами для стимулирования прогрессивных сдвигов в экономических и территориальных отношениях. ^[11]

В России все не так. Рыночные преобразования затронули экономику практически всех городских поселений, но в большей степени моноотасле- вых.

Для моноотраслевых городов экономическое благополучие зависит от деятельности градообразующего предприятия (или отрасли), которое опреде­ляет благосостояние граждан, обеспечивая рабочие места и доходы работни­ков, проживающих на территории муниципального образования, а также на­логовую базу бюджета муниципального образования.

Смена формы собственности градообразующего предприятия (или от­расли), а в некоторых случаях их банкротство, вызвало ряд проблем: рост безработицы, свертывание социальной инфраструктуры, сокращение собст­венной базы бюджетов, снижение возможностей нормального функциониро­вания города.

Градообразующее предприятие, действующее на территории моного­рода, никоим образом не подчинено органам местной власти. Более того, го­сударство охраняет эту независимость предприятия от местных властей. В то же время зависимость населения от состояния этого предприятия весьма зна­чительна. Перспективы предприятия непосредственно связаны с перспекти­вами муниципального образования и наоборот. Направление развития муни­ципального образования невозможно определить без учета направлений раз­вития основных предприятий, действующих на территории. Позиция «не­вмешательства» в дела друг друга имеет негативные последствия и с точки зрения управлением развития экономики города, и с точки зрения ответст­венности за обеспечение благополучия населения. Муниципальная экономи­ка современных моноотраслевых городов требует формирования новых спо­собов управления процессами в условиях отсутствия административной и имущественной подчиненности [111].

В большинстве моногородов складывается ситуация, когда не местное самоуправление влияет на деятельность градообразующих предприятий,

определяя ту или иную стратегию, а наоборот, градообразующее предпри­ятие полностью подчиняет себе муниципалитет. И даже там, где этого на­прямую не наблюдается, на деятельность городских администраций очень большое влияние оказывают корпоративные интересы.

Во многих моногородах в течение целого десятилетия не проводилась оценка социально-экономического потенциала, не разработана концепция развития, отсутствует система выбора приоритетов при решении проблем, обеспечивающих не только поступательное развитие и эффективное вложе­ние средств, но и соблюдение баланса интересов различных групп населения. Все это приводит к неправильным решениям и целому ряду отрицательных последствий, ликвидация которых требует дополнительных сил и материаль­ных ресурсов.

Таким образом, в современных условиях резко возрастает потребность в создании системы эффективного муниципального управления, способного увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы и обеспечить ус­тойчивое, управляемое развитие на муниципальном уровне.

Уже накоплен некоторый опыт взаимодействия местного самоуправле­ния с градообразующими предприятиями по выходу из кризисной ситуации (табл. 1).

На базе градообразующих предприятий кризисных монопрофильных поселений г. Сегежа и пос. Валдай сформирован единый холдинг, куда во­шли 2 предприятия, выпускающих конечную продукцию «Сегежский ЦБК», «ЛДК Сегежский», и 2 лесозаготовительных - «Валдайлес», «Сегежалес». В результате объемы производства продукции на этих предприятиях выросли в два раза. Подобный опыт имеют и другие регионы.

В приморском крае обанкротившиеся зверосовхоз и рыбзавод с.Валентин обрели новых хозяев: первый продан «Преображенской базе тра­лового флота», второй передан ОАО «Приморрыбпрому».

Таблица 1

Способы модернизации экономики моноотраслевых городов на муниципальном уровне

Необходимо отметить, что объединение предприятий может иметь и негативные последствия. Контроль со стороны местных администраций за деятельностью акционерных обществ, ответственность за градообразующие предприятия кризисных населенных мест, - вынужденная необходимость этапа переходной экономики. Например, в г. Менил Удмуртской Республики лесозаготовительный участок входил в состав ОАО «Иградрев». Контроль­ный пакет акций ОАО «Иградрев» принадлежал ОАО «Комбин». Последний не смог вывести градообразующее предприятие г. Менил из кризиса. При­шлось администрации района при поддержке Министерства промышленно­сти Удмуртской Республики реорганизовать ОАО «Иградрев», отделить ле­созаготовительный участок и возобновить там производство.

В поселке городского типа Квиток Тайшетского района Иркутской об­ласти АО «Квитокская мебельная фабрика», находившееся в критической си­туации, перерегистрировано в муниципальное предприятие, администрация выделила ему лесосечный фонд. Отдельные машиностроительные предпри­ятия перешли в областную собственность. Так, в г. Навашино ГУП «Окская судоверфь» перешла в областную собственность, начала стабильно работать, хотя пока и с неполной нагрузкой [59, с.24].

В моноотраслевом г.Нижний Тагил Свердловской области (преобла­дающая отраслевая специализация - черная металлургия, градообразующее предприятие - ОАО «Нижнетагильский металлургический комбинат») по инициативе местных органов власти создана финансово-промышленная группа (ФПГ). Целью создания ФПГ явилось: объединение финансово­кредитных и материально-технических ресурсов территории для осуществ­ления приоритетных программ развития предприятия и территории, решения экспортных задач, для создания гибких хозяйственных связей, способных обеспечить быстрый перелив капитала и приспособляемость производства к изменяющимся запросам рынка при улучшении условий жизнеобеспечения города.

Создание ФПГ призвано решить следующие задачи:

- создание новой системы инвестирования промышленности города, предусматривающей концентрацию финансовых ресурсов, в т.ч. изы­маемых у предприятий в виде налогов, и их использование для реше­ния приоритетных программ;

- привлечение сторонних инвесторов, связанное с предоставлением го­сударственных гарантий, а также с наличием высоколиквидного консо­лидированного пакета акций предприятий металлургической промыш­ленности, имеющего статус залогового ресурса;

- создание в рамках группы диверсифицированной структуры производ­ства и хозяйствования для уменьшения риска от изменения спроса на конкретные виды продукции;

- развитие потребительского сектора экономики города (перерабаты­вающих производств, городской инфраструктуры, жилищного строи­тельства);

- обеспечение условий для повышения экспортных возможностей терри­тории [68, с.50-51].

Создание ФПГ, безусловно, может вывести город из кризисного со­стояния. Однако при этом не стоит забывать, что объединение в ФПГ пред­приятий, финансово-кредитных учреждений и страховых организаций дос­тижимо только при наличии общей цели, а определить ее, учитывая неста­бильность российской экономики, довольно сложно.

И второй момент, роль городских органов управления в создании ФПГ будет ограничиваться их кредитно-финансовыми возможностями, рамками территории, размерами муниципальной собственности и т.д. Предоставление дополнительных гарантий, льготных кредитов и льготного режима налогооб­ложения предприятиям и учреждениям-участникам групп, реально в весьма узких пределах. Вероятнее всего, роль городской администрации сведется к согласованию проектов участников ФПГ, к нацеливанию этих проектов на структурные преобразования экономики города и области.

Тем не менее, в ходе реализации концепции самоуправления и самофи­нансирования Нижнего Тагила отработаны или проектируются новые орга­низационно-хозяйственные формы регулирования, заключающие значитель­ный синергический потенциал согласования действий местных властей и хо­зяйствующих субъектов в целях обеспечения сбалансированности социально- экономического развития соответствующей территории.

Заслуживает внимания и опыт работы местного самоуправления г. Об­нинска Калужской области.^[12] В 1998-1999 гг. здесь была подготовлена и ут­верждена городским собранием программа проведения эксперимента по от­работке механизмов перехода наукограда к устойчивому бездотационому развитию.

Более того, президентским указом №821 от 6 мая 2000г. Правительству РФ было поручено заключить с областным правительством и с городской администрацией соглашение о реализации программы (основных направле­ний) развития Обнинска как наукограда на 2000-2004 гг. и обеспечить ее вы­полнение. Тем самым появился прецедент утверждения на федеральном уровне регионально-местной программы с федеральным участием. Но и это еще не все: тем же президентским указом российскому правительству пору­чено к завершению реализации утвержденной программы (2004г.) разрабо­тать и утвердить новую - уже федеральную целевую - программу развития Обнинска как наукограда на последующие годы.

И это понятно, т.к. в Обнинске сосредоточен самый большой научно- технический потенциал области. Здесь в свое время появилась первая в мире атомная электростанция, а ныне действуют 12 научных учреждений, выпол­няющих государственные научно-технические программы по следующим направлениям: атомная энергетика, техника и технологии, медицинские нау­ки, новые материалы, метеорология и науки о Земле.

Таким образом, г. Обнинск стал первым и пока единственным объек­том практической (финансовой) помощи со стороны государства, инициато­ром которой являются органы городского самоуправления.

В Челябинской области, начиная с 2001 г., многие моноотраслевые го­рода разрабатывают программы социально-экономического развития. При этом главным механизмом реализации программ является взаимодействие органов местного самоуправления с собственниками градообразующих пред­приятий, предпринимателями, различными группами населения на взаимо­выгодной основе и вовлечение их в процесс эффективного использования и воспроизводства экономического потенциала территорий.

Наиболее ярким примером эффективности механизма партнерства му­ниципальной власти с предприятиями, расположенными на их территории можно считать программу социально-экономического развития г. Карабаша до 2005 г., явившуюся первым серьезным опытом подобного рода.

Основным градообразующим предприятием ранее здесь являлся Kapa- башский медеплавильный комбинат, который в 90-х годах полностью оста­новил работу, оставив г. Карабашу целый комплекс социальных и экологиче­ских проблем. Вместе с тем, органами власти было найдено комплексное ре­шение проблем - с привлечением средств ЗАО «Кыштымский медеэлектро­литный завод», нуждавшегося в сырье, вырабатываемом на карабашском комбинате, на базе комбината было создано новое предприятие ЗАО «Кара- башмедь». В результате в городе было реанимировано производство черно­вой меди, выпуск которой в 2001 г. составил 41738 тонн, сформирован тру­довой коллектив численностью более 1400 человек, обеспечена регулярная выплата заработной платы, полные и регулярные платежи в бюджеты всех уровней.

К концу 2001 г. программы были приняты всеми 16 моногородами Че­лябинской области. Вместе с тем уже на первом этапе выявились различные подходы к разработке программ со стороны органов местного самоуправле­ния. Ряд моногородов отнеслись к разработке во многом формально: несмот­

ря на то, что в своих программах они предусмотрели значительное финанси­рование из областного бюджета мероприятий, не имеющих серьезной соци­ально-экономической задачи, ими, тем не менее, не были четко определены стратегические задачи и цели, не найдена основа для взаимовыгодного парт­нерства хозяйствующими субъектами, расположенными на их территории. Тем же городам, которые разрабатывали программы на основе серьезного анализа социально-экономической ситуации и определили приоритеты раз­вития территорий, мероприятия по устранению негативных тенденций, уда­лось получить ощутимые результаты уже в 2001 году. Учитывая постоянно меняющуюся экономическую ситуацию, программы социально- экономического развития изначально не должны были рассматриваться про­сто как перечень мероприятий или возможность получения лишних средств из областного бюджета. Задачей органов местного самоуправления являлось в первую очередь определение основных направлений развития, так назы­ваемых «точек роста» и «узких мест», поиск баланса интересов и ответствен­ности предприятий, расположенных на территории муниципального образо­вания. Именно решение этой задачи определяло уровень социальной и эко­номической эффективности планируемых мероприятий.

Причем, на сегодняшний день Челябинская область является, пожалуй, единственным регионом в России, где подобные программы разработаны и реализуются в комплексе. Более того, обсуждению проблем моногородов в области была посвящена региональная научно-практическая конференция, состоявшаяся в г. Челябинске в 2001 г.; вопросы реализации программ муни­ципальных образований широко обсуждались на Третьем Южно-Уральском форуме, состоявшимся в 2002 г. [71, с.56].

Многие моноотраслевые города для решения своих проблем объеди­нились в союзы. Так возник «Союз наукоградов», объединяющий города с определяющей ролью научного комплекса (Жуковский, Протвино, Пущино, Дзержинский, Красноармейск и др.). Города, возникшие как жилые комплек­сы вблизи АЭС, объединились в «Союз атомградов» (Сосновый Бор, Поляр­

ные Зори и др.). Города «за колючей проволокой» (но не тюрьмы), само су­ществование которых еще недавно отрицалось, объявились, как только ока­зались в критическом финансовом положении. «Положением об обеспечении особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Ми­нистерства обороны РФ», принятым Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. №655 данные населенные пункты были отнесены к городам федерального значения и тут же объединились в свой союз (Юбилейный, Томск-7, Арзамас-16, Мурманск-60 и др.) [27].

Ассоциация шахтерских городов была создана в 1996 году. Инициато­рами объединения выступили мэры 35 шахтерских городов, в основном из Кемеровской, Тульской и Ростовской областей. Затем к Ассоциации стали присоединяться другие города, даже те, в которых шахты закрылись. Сейчас в Ассоциацию входят около 80 городов из 25 субъектов РФ. Регулярно про­водятся семинары, ежемесячно выходит бюллетень. Однако на собраниях Ассоциации шахтерских городов чисто муниципальные проблемы остаются на втором плане. В первую очередь обсуждаются проблемы отрасли, потому как шахты являются единственным источником обеспечения жизнедеятель­ности шахтерских городов. Ассоциация активно сотрудничает с проектами ТАСИС: в пяти шахтерских городах сейчас осуществляются программы по выходу из кризиса. В дальнейшем эти программы будут тиражироваться в других городах с монопроизводством [48, с.77].

Большинство моноотраслевых городов начали уделять внимание «пра­вовому зонированию», «стратегическому планированию», в том числе - с ис­пользованием опыта Запада, основанных на нем рекомендаций науки и кон­салтинга.

По проведенным в 1999-2000 гг. институтом «Евроград» (Санкт- Петербург) исследованиям (на основании анкетирования администраций бо­лее 70 муниципальных образований России, имеющих статус моногорода), разработка стратегий развития ведется в различных формах в большинстве городов: 90% городов ведут работу над документами, которые с полным ос­

нованием можно назвать стратегическими (целевые комплексные программы

- 77%, градостроительные планы — 62%, среднесрочные и долгосрочные концепции городского развития - 42%, стратегические планы на 10-15 лет - 35%, комплексные планы городского маркетинга и привлечение инвестиций

- 35%, антикризисные городские программы - 23%, стратегии экономическо­го развития - 19%) [61, с.69].

Однако вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности процессов стратегического планирования в городах зачастую формируются концепции перспективного развития, в рамках которых не про­водится комплексный анализ сложившейся социально-экономической ситуа­ции, не учитывается специфика градообразующего предприятия, не выявля­ются закономерности развития территорий, не обосновываются приоритет­ные функции, которые целесообразно реализовать в перспективе, а целевой блок не содержит системы количественно определенных целей. В результате разработанные концепции носят преимущественно декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.

Разрабатываемые программы социально-экономического развития му­ниципальных образований, призванные уточнять и конкретизировать кон­цепции, характеризуются отсутствием четко определенных программных це­лей, низкой комплектностью, ориентацией преимущественно на средства ме­стного бюджета.

Известный американский исследователь Дж. Форрестер отмечал, что искусство управления развитием города состоит в том, чтобы при планиро­вании тех или иных акций (например, ограничения или, наоборот, стимули­рования роста), при отсутствии крупных планировочных решений предуга­дать вызываемые ими последствия, среди которых могут быть и позитивные, и негативные. Представление о возможных последствиях позволит заблаго­временно принять меры, предупреждающие негативные последствия или уменьшающие их вред [122, с.54].

Вышеизложенное свидетельствует о том, что единого алгоритма ре­шения проблем развития моногородов быть не может, так как каждый город имеет свою специфику. Еще в 30-е годы прошлого столетия классик россий­ской науки о местном самоуправлении Л. А. Велихов считал важным уточне­ние содержания муниципальной деятельности по типам муниципальных об­разований, «поскольку в муниципальной деятельности учет местных осо­бенностей для ее организации имеет большое значение, так как двух одина­ковых муниципальных образований не бывает не только в разных странах, но даже в одной стране» [62, с.31].