Законодавче гарантування виборчих прав і свобод у контексті феномену народовладдя

У науковій літературі виокремлюються, як відомо, декілька поко­лінь прав людини: суспільно-політичні права, соціально-економічні права і так зване третє покоління - права на мир, розвиток і гумані­тарну допомогу [178, с.

Загальні права людини найповніше визначила, як відомо, Загальна декларація прав людини [98], яка має загальну юридичну силу в усіх країнах світу.

За багатьох обставин права людини мають нормативний і зобов'я­зуючий характер, хоча у кожній країні 'їх дотримання має свою специ­фіку й особливості реалізації.

Останнім часом усе більшого суспільного значення набувають політичні права, зокрема, конституційне право обирати і бути обра­ним, яке слід розглядати в контексті загальних прав і свобод люди­ни, громадянина і одночасно - як специфічне, унікальне право, що має свої особливості. Саме це питання і є предметом аналізу даної частини монографії.

Проблеми конституційного права громадян обирати та бути обра­ним в Україні безпосередньо пов'язані з працями таких відомих фа­хівців у галузі правознавства, як В. Бабкін, В. Годованець, Ю. Ключ- ковський, І. Коліушко, О. Копиленко, М. Корнієнко, Н. Нижник, В. Селіванов, О. Скрипнюк, М. Ставнійчук, Ю. Тодика, В. Шаповал, Ю. Шемшученко та ін.

Істотним є науковий доробок представників інших галузей соціо- гуманітарного знання - політологічного, філософського, історичного, соціологічного тощо, де слід назвати, передусім, дослідження Р. Бала­бана, В. Бебика, М. Головатого, Л. Кочубей, І. Кресіної, М. Михальчен- ка, Г. Мусієнка, М. Недюхи, Ф. Рудича, Ю. Шведи та ін.

Зазначимо, що основні права і свободи людини у кожній державі відповідно конституюються, тобто визначаються та закріплюють­ся Основним Законом, а тому поширюються на всіх громадян без будь-якого винятку, маючи, таким чином, загальнообов'язковий ха­рактер.

Крім того, такі права і свободи, в тому числі право обирати та бути обраним, не є чимось унікальним чи винятковим.

Виборче право у науковій літературі визначається як «система правових норм, які регулюють суспільні відносини, пов'язана з фор­муванням органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання шляхом голосування» [431, т. 1, с 362].

Виборче право випливає з принципів Загальної декларації прав людини. Так, стаття 21 цього важливого документа міжнародного значення проголошує право кожної людини брати участь в управлін­ні своєю країною безпосередньо, або через вільно обраних представ­ників, а також право на рівний доступ кожного до державної служби у своїй країні [419, с. 48].

Сучасне виборче право - один з небагатьох інститутів конститу­ційного права, стосовно якого визначені єдині міжнародні стандарти як на загальносвітовому (Загальна декларація прав людини - 1948 р.), так і регіональному рівнях, що й закріплено, зокрема, статтею 23 Аме­риканської конвенції про права людини 1960 р., статтею 13 Африкан- ської хартії прав люди і народів 1981 р., статтею 7 Документа Копенга­генської наради Конференції з людського виміру 1990 р.

Свої специфічні особливості, що цілком слушно, має і виборче право в сучасній Україні, яке регулює правовідносини, пов'язані з проведенням виборів народних депутатів України, Президента Украї­ни, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних і міських голів.

Так, відповідно до статті 3 Конституції України права і свободи лю­дини та 'їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Саме «з метою забезпечення додержання гарантованих Консти­туцією України прав громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, приведення законодавства про вибори у відповідність із загально­визнаними міжнародними демократичними стандартами та при­скорення його кодифікації» Указом Президента України від 2 листо­пада 2010 р. створено Робочу групу з питань удосконалення законо­давства про вибори (далі - Робоча група), до складу якої було вклю­чено визнаних як українських, так і міжнародних фахівців з питань виборчого законодавства.

Базові концептуальні підходи щодо реалізації та захисту виборчих прав громадян містяться, передусім, у таких документах:

- Загальній декларації прав людини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. (зокрема, стаття 21).

- Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, рати­фікованому Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 р. (зокрема, стаття 25).

- Кодексі належної практики у виборчих справах, що включає ке­рівні принципи щодо виборів, прийняті Венеціанською комісією 5-6 липня 2002 р. та (побудовані на базі основних засад загальноєвропей­ського досвіду у галузі проведення виборів).

- висновках Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ до багатьох за­конопроектів про вибори народних депутатів України.

- рішеннях Європейського суду з прав людини щодо захисту вибор­чих прав.

Аналізуючи міжнародні стандарти, варто звернути увагу на ту обставину, що «виборча спадщина Європи спирається на такі п'ять засад виборчого права: загальність, рівність, вільність, таємність і безпосередність. Крім того, вибори мають проводитися регулярно» [146, с.

Зокрема, стаття 21 Загальної декларації прав людини [98] надає право кожній людині: а) брати участь в управлінні державними та суспільни­ми справами як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; б) рівного доступу до державної служби, а також визна­чає, що воля народу є основоположною щодо формування будь-якої влади.

Згідно зі статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські та по­літичні права кожний громадянин має право: а) на участь у веденні державних справ; б) голосувати і бути обраним на виборах, які про­водяться на основі усталених демократичних стандартів, що забез­печують свободу волевиявлення виборців; в) гарантованого рівного доступу до державної служби.

Зазначені засади загальноєвропейського досвіду в галузі виборів у 1996 р. було відображено у статті 71 Конституції України: «Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантуєть­ся вільне волевиявлення».

Як видається, недостатньо створити демократичне виборче зако­нодавство; важливо ще й забезпечити необхідні організаційно-пра­вові умови для його беззастережного виконання всіма учасниками виборчого процесу, передусім з метою недопущення порушення прав і свобод громадян на вільне волевиявлення. Жоден закон, навіть най- прогресивніший, який містить демократичні та прозорі механізми реалізації та захисту виборчих прав громадян, не діятиме доти, поки самі громадяни, які обирають чи хочуть бути обраними, не сформу­ють відповідне законодавче поле, яке покладе край зловживанням конституційними правами чи посадовими обов'язками.

Не менш важливого значення в контексті реалізації конституційно­го права громадян обирати та бути обраними як важливої складової забезпечення народовладдя, розвитку та зміцнення демократичних процесів, особливо за умов нестійких перехідних суспільних станів, набувають питання визначення оптимальної моделі виборчої систе­ми, наявності «ідеологічних» політичних партій, діяльність яких має бути «транспарентною, передбачуваною, прогнозованою відповідно до ними ж оприлюднених програм чи ідеологій» [269, с.

Історично склалися три основні найпоширеніші виборчі системи: мажоритарна, пропорційна та змішана, які мають істотні відмінно­сті, що обумовлені передбаченими законом правилами проведення виборів та підрахунку голосів. Не вдаючись до змістовного розгляду вказаних виборчих систем, які в цілому добре вивчені, зокрема і в Україні, вкажемо на ту їх особливість, яка обумовлюється, за М. Дю- верже, взаємодією виборчих і партійних систем, а саме:

- пропорційна система виборів веде до партійної системи з до­сить великою кількістю партій, які мають досить жорстку внутрішню структуру і фактично діють самостійно, незалежно одна від одної;

- мажоритарна система при голосуванні в два тури сприяє появі партійної системи, що складається з декількох політичних партій, за­цікавлених у налагодженні співробітництва;

- мажоритарна система при голосуванні в один тур неминуче сприяє появі партійної системи, для якої характерне досить гостре і часто безкомпромісне суперництво всього двох партій [444, с. 13].

У світовій практиці, як відомо, немає єдиної стандартної виборчої системи та, зокрема, стандартного виборчого кодексу для всіх країн, який можна було б імплементувати в національне законодавство та забезпечити згідно із зазначеними в ньому процедурами проведення виборів, гарантувавши тим самим відповідність реального волевияв­лення громадян оприлюдненим результатам. Кожна держава має свої історичні традиції, культуру, свій рівень розвитку громадянського суспільства і, відповідно до зазначених особливостей, вибудовує свої власні правила проведення виборів, які в своїх концептуальних поло­женнях повинні відповідати міжнародним засадам виборчого процесу.

Прийнято вважати, що однією з вад застосування пропорційної виборчої системи є втрата безпосереднього, особистого зв'язку на­родного обранця з виборчим округом, хоча при цьому започаткову­ються механізми політичної відповідальності тієї чи іншої партії або блоку партій, що подолали прохідний бар'єр. Відповідно особиста відповідальність народного депутата, згідно з делегованими вибор­цями повноваженнями, ніби розчиняється у колективній діяльності суб'єкта, що отримав мандат народної довіри за результатами за­гальнонаціональних виборів. З цього приводу російські дослідники І. Г. Спасенников і Р. Г. Тікіджиян зазначають, що «основним якісним показником пропорційної системи є її політична справедливість, що не заперечується навіть противниками цієї системи. Вже одна ця пе­ревага пропорційної системи нівелює її вади, що мають переважно формальний характер. При цьому, в той час як мажоритарна система в межах кожного виборчого округу дає представництво лише біль­шості виборців, абсолютно анулюючи голоси меншості, пропорційна система і меншості приділяє представництво тією мірою, якою це від­повідає його чисельності» [363, с. 89].

Слід також відзначити, що основним принципом діяльності Робо­чої комісії, створеної при Президентові України, є теза про те, що ре­формування виборчого законодавства необхідно здійснювати крізь призму забезпечення (гарантування) реалізації та захистові вибор­чих прав і свобод громадян. Вказане означає, що в кожному концеп­туальному положенні майбутнього Кодексу про вибори необхідно чітко бачити основну мету - утвердження та забезпечення конститу­ційних прав і свобод громадян.

Отже, говорячи в цілому про напрацьовані Робочою групою кон­цептуальні засади законопроекту про вибори народних депутатів України, маємо зазначити, що вибори народних депутатів законодав­цем запропоновано здійснювати за змішаною (пропорційно-мажори­тарною) системою, згідно з якою:

- половина складу Верховної Ради України обирається за пропор­ційною системою у загальнодержавному виборчому окрузі за вибор­чими списками кандидатів у депутати від політичних партій;

- половина складу Верховної Ради України обирається за мажо­ритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах.

У главі 1.4 щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України зазначено: «Після повернення до конституційної моделі 1996 року та з розгортанням дискусії про подальші напрями конституційної реформи постала необхідність наповнити новим змістом зв'язок між логікою реформування політичної системи та логікою реформування виборчої системи, надати їм синхронності та взаємної узгодженості. Тип виборчої системи має корелювати з моделлю політичної системи». Позитивом змішаної виборчої системи є «вирішення проблем відірваності депутатів від виборців, монополізації електоральної сфери партійною бюрократією, адже половина парламенту формується з кандидатів, висунутих від політичних партій в одномандатних округах» [256, с. 17—18].

У Доповіді про виборчі системи: огляд можливих розв'язків та критерії вибору (CDL-AD (2004) 003), ухваленій Венеціанською Комі­сією 12—13 грудня 2003 р. на основі коментарів пана Крістофа Броке (експерт, Франція) та пана Алена Лансело (заступник члена Комісії, Франція), зазначено:

- «Потрібно визнати, що різноманітність систем, які фахівці про­понують практикам, є такою, що задовольняє їх найширші мрії»;

- «Немає жодних підстав, щоб зробити абсолютний вибір на ко­ристь будь-якої конкретної виборчої системи. Або, точніше, жодна виборча система не може бути найкращою або найгіршою чи хоча б хорошою або поганою»;

- «Не існує виборчої системи, яка хороша з усіх боків. Кожна має свої переваги і свої недоліки...» [95, с. 84—131].

Дослідивши та оцінивши переваги і вади пропорційної, мажоритар­ної та змішаної систем з багатьма 'їхніми варіаціями, у п. 115 цієї Доповіді зазначені експерти роблять висновок про те, що обрання типу виборчої системи — «це не стільки питання про вибір між ідеальними типами, як питання визначення — на основі докладного вивчення соціально-куль­турних реалій, місцевих правових традицій і обставин, що склалися, — у чому полягає оптимальне змішування суперечливих рішень» [95, с. 130].

Зважаючи на різнобарвність виборчих систем, у Кодексі належної практики у виборчих справах чітко зазначено, що «за умови дотри­мання згаданих вище принципів застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає» [146, с. 11].

Таким чином, рішення про запровадження в Україні будь-якої ви­борчої системи саме собою не може порушувати або не відповідати міжнародним виборчим стандартам.

Уявляється також доцільним встановити, що відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати, як правило, 10 % орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах.

Згідно з п. 15 Пояснювальної доповіді (яка є складовою Кодексу належної практики у виборчих справах) «максимально припусти­ме відхилення... не мало б перевищувати 10 % чи щонайбільше 15 %, якщо не йдеться про справді виняткові обставини (коли ма­лолюдна адміністративна одиниця має однаковий статус з інши­ми і, отже, право мати принаймні одного представника в нижній палаті, або коли вона є місцем компактного проживання націо­нальної меншини» [146, с. 17].

Важливо також надати статус суб'єкта виборчого процесу офіцій­ним спостерігачам від громадських організацій, а також усім офіцій­ним спостерігачам надати рівні права.

Згідно з Кодексом належної практики у виборчих справах спо­стереження за виборами є однією з процесуальних гарантій та умов реалізації виборчих прав громадян. Спостереження представниками громадських організацій за правильністю проведення виборів з по­дальшим оприлюдненням отриманої інформації відіграє роль стри­муючого від вчинення порушень фактора. Присутність незалежних спостерігачів на виборах забезпечує прозорість виборчого процесу, дозволяє істотно зменшити (або навіть унеможливити) фальсифіка­цію реального волевиявлення громадян.

Уявляється доречним у контексті вищезазначеного виключити з повноважень окружних виборчих комісій їх сприяння суб'єктам ви­борчого процесу в організації передвиборної агітації та виключити попереднє повідомлення комісій суб'єктами виборчого процесу про заплановані заходи передвиборної агітації.

У з п. 30 Висновку Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ № 338/2005 (СББ-АБ (2006)002-гєу) щодо Закону України «Про вибори народних депутатів України» зазначено: «Органи адміністрування виборів по­винні мати регуляторні, контрольні та допоміжні функції, а не орга­нізаційні стосовно передвиборної агітації. Організація агітаційних заходів взагалі не належить і не повинна належати до обов'язків ад­міністраторів виборів. Як тільки виборчі комісії почнуть залучати­ся до організації агітаційних зустрічей, з'являються можливості для нерівного ставлення чи принаймні відчуття і скарги щодо нерівного ставлення. Це завдання слід залишити політичним партіям і кандида­там» [95, с. 384-385].

Саме з метою усунення можливостей для різних зловживань була запропонована і підтримана відповідна концептуальна засада.

Уявляється також доцільним передбачити право громадян на са- мовисунення на виборах в одномандатних виборчих округах.

У п. 7.5 Документа Копенгагенської наради Конференції із люд­ського виміру ОБСЄ від 29 червня 1990 р. зазначено, що держави повинні поважати право громадян домагатись політичних чи дер­жавних посад не тільки в ролі представників політичних партій, а й в особистому порядку.

Особа може бути кандидатом у депутати у багатомандатному ви­борчому окрузі або в одному з одномандатних виборчих округів.

Зазначена концептуальна засада підготовки та проведення ви­борів обумовлена тим, що згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 р. положення чинного на той час Закону про вибори народних депутатів України щодо надання одній і тій же особі права бути включеною до списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій для участі у ви­борах по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу та одночасно висунутою в одномандатному виборчому окрузі (части­на третя статті 20 Закону) було визнано неконституційним.

У п. 1.3 Керівних принципів щодо виборів (які є складовою Ко­дексу належної практики у виборчих справах) передбачено лише, що розмір застави «не має бути надмірним» [95, с. 53].

У п. 5 рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2002 р. (справа про виборчу заставу) зазначено, що «розмір грошової заста­ви встановлюється залежно від майнової спроможності переважної більшості населення країни. Порушення цієї вимоги може суттєво обмежити кількість претендентів на місця в парламенті, особливо від фінансово малозабезпечених партій (блоків) та кандидатів у депута­ти. Проте визначення соціально орієнтованого розміру грошової за­стави є питанням політичної доцільності і не належить до компетен­ції Конституційного Суду України».

Таким чином, можна вважати, що визначення розміру «майнової спроможності» і «надмірності» належить виключно до компетенції Верховної Ради України.

Грошова застава, внесена кандидатом у депутати, який балотував­ся в одномандатному окрузі, але не був обраний депутатом, перерахо­вується до Державного бюджету України.

Згідно з п. 9 Пояснювальної доповіді (яка є складовою Кодексу на­лежної практики у виборчих справах) застава «підлягає відшкодуван­ню тільки в тому разі, коли відповідний кандидат або партія наберуть більше певного відсотка голосів» і є більш ефективною процедурою, ніж збір підписів [95, с. 63].

Право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають кан­дидати у депутати, включені до виборчих списків партій, що отрима­ли п'ять і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голо­суванні у загальнодержавному окрузі.

У Порівняльній доповіді про виборчі бар'єри та інші особливості виборчих систем (СБГ-ЛП (2008) 037), які висувають перешкоди партіям у доступі до парламенту [95, с. 222], ухваленій Радою з демократичних виборів 18 жовтня 2008 р. та Венеціанською Комісією 12-13 грудня 2008 р. (на основі доповіді пана Клемена Якліча (член Комісії, Словенія) зазначено, що «для держав - членів Венеціанської Комісії цей діапазон становить від найнижчих 0,67 % (в Нідерландах) до найвищих 10 % (у Туреччині)» (абз. 3 п. 4).

За словами самого експерта пана Клемена Якліча, його доповідь є «початковим кроком» на шляху до вироблення нормативної оцінки, а також можливих єдиних стандартів у цій галузі. Виходячи із зазна­ченого, можна стверджувати, що досі будь-які європейські стандарти з цього питання відсутні, а визначення Робочою групою легального бар'єру в 5 % для проходження партій до українського парламенту відповідає міжнародним європейським середнім показникам, які за­фіксовані у країнах, що є членами Венеціанської Комісії.

Важливим положенням виборчої системи є вимога, згідно з якою всі партії, незалежно від часу реєстрації, можуть брати участь у ви­борах.

Згідно з п. 18 Висновку Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ №338/2005 (СНБ-ЛБ (2006)002-гєу) щодо Закону України «Про вибо­ри народних депутатів України» «Вирішувати, чи можна сприймати нову партію серйозно та чи слід підтримувати її кандидатів, має бути справою виборців» [95, с. 382].

Заслуговує на увагу в контексті вдосконалення вітчизняного ви­борчого процесу положення, згідно з яким у виборчих бюлетенях ска­совується позиція «Не підтримую жодного кандидата».

У п. 78 Висновку Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ № 338/2005 (СНБ-ЛБ (2006)002-гєу) щодо Закону України «Про вибори народних депутатів України» рекомендовано вилучити з бюлетеня можливість голосувати проти всіх кандидатів. «Така можливість є незвичною для усталених демократій», оскільки «це може посили­ти політичну апатію населення» та «створити у виборців ілюзію, що їхнє голосування мало значення, тоді як 'їхній голос насправді не є таким» [95, с. 395].

Крім того, у виборця завжди є право і можливість утриматися від обрання того чи іншого кандидата або партії (просто не прийти на дільницю і не голосувати). Той же з виборців, хто прийшов на діль­ницю, повинен реалізувати своє право на обрання і проголосувати за обрану ним кандидатуру (партію).

Важливим для питання конституційно-правового регулювання виборчого процесу є визначення кількості виборчих бюлетенів, що додатково виготовляються для кожної виборчої дільниці. На остан­ньому засіданні вищевказаної Робочої групи було повідомлено, що практика проведення виборів Президента України 2010 р. та виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 2010 р. засвідчила, що переви­щення кількості виборчих бюлетенів обсягом 0,5 % є цілком достат­ньою величиною для забезпечення можливості реалізації права на голосування усіх виборців на усіх виборчих дільницях.

Зокрема, законодавцем передбачається можливість утворення в одному стаціонарному лікувальному закладі чи установі виконання покарань більш ніж однієї спеціальної виборчої дільниці.

Зазначена концептуальна засада виникла з гуманних міркувань членів Робочої групи і пов'язана з необхідністю:

1) недопущення переносу різних хвороб, зокрема інфекційних, від од­них хворих до інших, які перебувають в різних відділеннях однієї лікарні;

2) зменшення додаткових фізичних навантажень, пов'язаних з пе­ресуванням до місця голосування, особам, яким згідно з медичними показаннями заборонені відповідні навантаження.

Як відомо, Робочою групою прийнято рішення не передбачати у за­конопроекті норму, за якою повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються достроково виборчою комісією, яка її утворила, у зв'язку з відкликанням суб'єктом подання його кандидатури.

Дану пропозицію вніс на другому засіданні Робочої групи Джона­тан Стоунстріт - експерт з виборчих питань ОБСЄ/БДІПЛ. Крім того, у пункті 5 розділу XVI «Рекомендації» Остаточного звіту Місії ОБСЄ/ БДІПЛ зі спостереження за позачерговими виборами до Верховної Ради України 30 вересня 2007 р. було зазначено про необхідність за­провадити обмеження щодо умов, за яких партії можуть змінювати членів дільничних виборчих комісій.

І, нарешті, останнє: передбачити фінансування дострокових вибо­рів з Резервного фонду Кабінету Міністрів України, чим пропонува­лося усунути прогалину в діючому законодавстві щодо джерела фі­нансування дострокових виборів.

Варто зазначити, що значна кількість напрацьованих Робочою групою концептуальних засад стали предметом особливої уваги по­літичних партій і груп, експертного середовища під час обговорення відповідного законопроекту у стінах Верховної Ради України. Були вислухані додаткові аргументи на підтримку тих чи тих концепту­альних положень або їх заперечення. Водночас доцільно наголосити, що коріння багатьох проблем виборчого законодавства - процесу проведення виборів, реалізації та захисту виборчих прав громадян тощо - знаходиться в площині «низької політичної та правової культури населення, його соціальної пасивності, відсутності, вреш­ті-решт, дієвих контролюючих засобів із боку громадянського су­спільства» [423, с. 144]. Адже не викликає сумніву, що «уміння їх (проблеми - Ю. М.) розв'язувати у межах конституції і законів - по­казник правової культури учасників виборчого процесу, стану де­мократії в країні, накопичених демократичних традицій вирішення проблем у режимі консенсусу» [378, с. 429].

Здійснення запропонованих змін до виборчої системи сприя­тиме, як наголосив Президент України, «утвердженню представ­ницьких органів влади в Україні як інститутів громадського пред­ставництва, підвищенню рівня підзвітності та підконтрольності

влади, розвитку демократичної партійної системи, посиленню впливу громадян на процеси формування органів влади, практич­ній реалізації конституційної норми про народ як єдине джерело влади» [256, с. 19].

Актуальність проблематики державної служби як способу право­вого забезпечення народовладдя обумовлюється, як уже наголошу­валося, низкою обставин як об'єктивного, так і суб'єктивного пла­ну. Зокрема, за умов, коли наша країна де-факто будує демократичне суспільство, процес становлення якого жваво обговорюється у нау­ковому та політичному середовищі, цілком логічною є низка запи­тань. Зокрема: чи сприяє науковий дискурс за цією проблематикою прискоренню демократичних перетворень? Наскільки ефективними є чинні механізми демократичної трансформації суспільства? Які політико-правові технології сприяють демократизації українського суспільства? Яке значення у цьому процесі має держава, яка роль у ньому відводиться громадянському суспільству? Як бачимо, кожне поставлене питання тягне за собою низку інших, які його доповню­ють і конкретизують, що тільки ускладнює процес наукового пошуку, далеко не завжди наближаючи нас до чітких та однозначних відпові­дей на них. Звісно, пошук відповіді на ці питання потребує аналізу дійсної суті феномену державної служби.

У цьому контексті доцільно вдатись до розгляду проблеми співвід­ношення публічної влади і народовладдя, визначити роль публічної служби у системі народовладдя, як це пропонує, зокрема, О. Волох [50].

Дослідження проблематики державного управління, державної служби дозволяє констатувати, що науковців, у колі інтересів яких вона перебуває, набагато більше, ніж це дозволяють висвітлити мож­ливості монографії. Останній факт не тільки засвідчує актуальність і своєчасність звернення до цієї проблематики, а й знімає з автора цієї наукової розвідки відповідальність за незгадування тих чи інших прізвищ дослідників сфери державного управління, державної служ­би або феномену народовладдя. Наголосимо лише, що у рамках вище-

зазначеної теми активно працюють такі дослідники, як О. Андрійко, Г. Атаманчук, О. Бандурка, Ю. Битяк, І. Голосніченко, В. Гончаренко, В. Горбатенко, Є. Додін, Н. Карданська, О. Крупчан, В. Медведчук, Н. Мироненко, Н. Нижник, Ю. Оборотов, О. Петришин, В. Рижих, В. Селіванов, В. Сіренко, О. Скакун, В. Тацій, М. Тищенко, Г. Щокін, О. Ярмиш та ін.

Як відомо, поняття «народовладдя» може бути інтерпретова­не по-різному, тому багато наших науковців вважає за свій прямий обов'язок дати визначення сутності зазначеного терміна. Відтак має­мо семантичну переобтяженість наукового пошуку щодо аналізу за­значеної проблематики без чітко визначених критеріїв ефективності демократичного процесу, без обґрунтування механізмів реалізації де­мократичних перетворень, без логічно вибудуваної інструментальної бази процесу демократичних змін. І це, як нам здається, далеко не всі складові зазначеного феномену, що потребують своєї розробки і де­талізації.

Саме одним із таких проблемних аспектів аналізу феномену де­мократії є державне управління, яке, за визначенням, знаходить своє вираження у формі професійної діяльності осіб, які займають посади в державних органах та 'їх апараті в частині практичного виконання завдань і функцій держави, а також одержують заробітну плату за ра­хунок державних коштів. Ці особи, як відомо, є державними служ­бовцями і мають відповідні службові повноваження [104].

При дослідженні різних аспектів реалізації народовладдя в Укра­їні нами було поставлене і залишилось відкритим таке питання: чи є державна служба одним з видів безпосередньої участі громадянина в управлінні державними справами і, відповідно, проявом безпосеред­нього народовладдя? Чи, все ж таки, кожен державний службовець є представником Українського народу або держави і тим самим ре­алізує представницьку (опосередковану) форму народовладдя? Від­повідно - чи може бути державна служба віднесена до «інших форм безпосередньої демократії», крім виборів і референдумів (стаття 69 Конституції)?

Для того, щоб розібратися із суттю державної служби в контек­сті її віднесення до безпосередньої чи опосередкованої форми наро­довладдя, варто звернути увагу на наступне. Ще у розділі І «Засади конституційного ладу» Концепції нової Конституції України, яка була схвалена постановою Верховної Ради Української РСР № 1213- ХІІ від 19 червня 1991 р. [170], було зазначено, що «повновладдя на­роду здійснюється на основі Конституції Республіки як безпосеред­ньо, так і через депутатів, обраних до Верховної Ради Української РСР і місцевих Рад народних депутатів. Від імені всього народу України може виступати виключно Верховна Рада України». Таким чином, суб'єктний склад представницької форми народовладдя об­межувався виключно вільно обраними представниками. Така кон­цептуальна позиція повністю відповідала міжнародному розумінню форм участі громадян в управлінні державними справами. Зокрема, відповідно до статті 21 Загальної декларації прав людини «Кожна людина має право приймати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через посередництво вільно обраних представ­ників»; крім того, «Кожна людина має право рівного доступу до дер­жавної служби в своїй країні» [98].

Відповідно до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права кожний громадянин повинен мати без будь-якої дис­кримінації і без необгрунтованих обмежень право і можливість «бра­ти участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників»; а також «допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби» [225].

Як бачимо, в обох міжнародних документах зазначається, що кож­на людина (громадянин) має право брати участь в управлінні держав­ними справами (своєю країною) як безпосередньо, так і через вільно обраних представників, і водночас ця ж сама людина (громадянин) має право доступу до державної служби. В даному контексті ми виді­лили два моменти:

1) в зазначених документах йдеться лише про вільно обраних пред­ставників і цим вичерпується вся форма «представництва»;

2) складається враження однозначного розуміння міжнародним науковим співтовариством (яке розробляло свого часу проекти цих документів) державної служби як форми саме безпосередньої участі громадян у «веденні державних справ» чи «управлінні своєю країною».

Разом з тим В. М. Шаповал, який присвятив у своїй монографії до­сить багато уваги питанням безпосередньої та опосередкованої форм народовладдя (розділи VIII і IX), зазначає: «Політичне представництво народу в теорії конституційного права не завжди ототожнюється ви­нятково із сучасним виборним представництвом, котре за визначен­ням є народним представництвом. Існує також підхід, за яким пред­ставництво народу здійснюють усі державні органи й посадові особи, незалежно від способів формування і заміщення» [414, с. 304]. Далі автор, згадуючи частину 2 статті 5 Конституції України, відзначає, що «цим приписом, по-перше, розмежовано безпосередню демократію і представницьку демократію і, по-друге, по суті, визнано, що усі (а не тільки виборні) органи державної влади та органи місцевого самовря­дування віднесені до “інструментів” народовладдя» [414, с. 305]. Таким чином, В. М. Шаповал через формулювання «усі (а не тільки виборні)» фактично засвідчує свою позицію щодо віднесення усіх органів дер­жавної влади до суб'єктів саме опосередкованого народовладдя.

І тут варто звернути увагу на три істотних моменти:

по-перше, в контексті наведеної вище цитати з В. М. Шаповала слова «не завжди ототожнюється» фактично означають, що майже в усіх випадках представницька форма ототожнюється саме з вибор­ним представництвом;

по-друге, слова «існує також підхід» фактично засвідчують винят­ковість такого підходу;

по-третє, на думку цього ж науковця, висловлену далі в тексті мо­нографії, «головними ознаками будь-якого представницького орга­ну влади є саме колегіальність, а також виборність, що означає його формування шляхом загальних і звичайно прямих виборів» (виділе­но нами. - Ю. М.) [414, с. 360].

Таким чином, постає наступне логічне запитання - наскільки ко­ректним, правильним і відповідним юридичній природі представ­ницького народовладдя було включення до змісту частини 2 статті 5 Конституції положення про те, що народ здійснює владу саме через всі органи державної влади та ще й органи місцевого самоврядуван­ня, а не через «вільно обраних представників»? Чому вся державна служба повинна належати до представницької форми народовладдя? Невже Український народ обирає якихось інших представників, крім народних депутатів України? Невже територіальна громада обирає якихось інших представників, крім депутатів і голови місцевої ради?

Можна, звичайно, згадати, що у науковій літературі фігурують поняття первинного представництва і вторинного представництва (фактично - передоручення). Навіть, якщо і так (хоча теж не все так однозначно). Давайте віднесемо до «вторинного» представництва тих осіб, яких призначає (обирає) на відповідні посади Верховна Рада України і Президент України. Але ж цими особами не вичерпується весь апарат державних службовців. А говорити про «третинне» пред­ставництво, на нашу думку, якось некоректно стосовно первинного суб'єкта, носія і джерела всієї влади - Українського народу.

Варто також звернути увагу ще на один факт: ні у розділі VIII, що присвячений безпосередній демократії, ні у розділі IX, що присвячений представницькій демократії, В. М. Шаповал не говорить про «держав­ну службу» як вид тієї чи іншої форми демократії, у зв'язку з чим цей прояв народовладдя в його монографії взагалі залишився поза увагою.

Проте було б некоректним, якби ми не зазначили, що це не по­одинокий випадок, коли державна служба залишається в науковому вакуумі і в стані концептуальної правової невизначеності. Напри­клад, О. Ю. Тодика, ґрунтовно досліджуючи у своїй монографії [378] різні аспекти реалізації народовладдя на трансформаційному етапі розвитку держави і суспільства, також не висловлює своєї наукової позиції щодо віднесення державної служби до тієї чи іншої форми народовладдя. В той же час Л. М. Шипілов, розглядаючи народовлад­дя як основу демократичної держави, якраз і обґрунтовує наявність первинного і вторинного представництва. Зокрема, вторинне пред­ставництво, на його думку, уособлюється в таких собі «квазіпред- ставницьких органах», «тобто тут наявне представництво, опосеред­коване попереднім представництвом» [423, с. 142]. Але, на нашу дум­ку, така концепція не має нічого спільного з принципами народного суверенітету і народовладдя.

А в чому взагалі сенс постановки такого питання і яка користь для науки конституційного права і практики державного будівництва од віднесення державної служби до тієї чи іншої форми народовладдя? На нашу думку, концептуальне вирішення цього питання має істотний вплив на законодавче регулювання всієї державної служби, її зв'язку з пересічними громадянами та сприйняття й розуміння самими дер­жавними службовцями свого місця і значення в системі управління державними справами. Адже до кого ближче знаходяться громадяни і на кого швидше вони можуть вплинути при вирішенні свого особи­стого (чи суспільного) питання: на народного депутата України чи на державного службовця місцевого державного органу? Ми ж, постій­но наголошуючи на «відірваності влади від народу», водночас кон­цептуально закладаємо формулу «представництва, опосередкованого попереднім представництвом» - і тим самим ще більше віддаляємо пересічного громадянина від держави в особі конкретних державних службовців. Останні ж, навпаки, повинні бути «рецепторами» дер­жави серед суспільства і, постійно спілкуючись безпосередньо з гро­мадянами, передавати систематизовану інформацію щодо наявних у суспільстві проблем (бажано разом з пропозиціями їх розв'язання) для оперативного реагування та прийняття відповідних владних рі­шень вищими державними органами, до компетенції яких належить вирішення того чи того питання.

Крім того, не варто забувати, що багато громадян України є не лише носіями і джерелом «влади», а й носіями та джерелом цінного життєвого досвіду і цінної інформації, яка може бути оформлена у вигляді конкретних науково зважених і обґрунтованих пропозицій (проектів) щодо прийняття стратегічно важливих державних рішень і розв'язання проблем розвитку суспільства та держави. І тут одним з яскравих прикладів таких громадян є вчені різного рівня й різних галузей науки, потенціал яких на сьогоднішній день практично не розкритий. Тож було б доцільним запровадити дієву систему пере­дачі всіх практичних результатів наукових досліджень до центрів їх максимально ефективного використання у практиці державного бу­дівництва.

Як зазначають І. Опришко та О. Коваленко, «конче необхідно ви­ховувати у громадян правову та політичну свідомість, відповідаль­ність за політичні процеси, що відбуваються в державі, а також змі­нити їхнє скептичне ставлення до будь-якої форми народовладдя як такого, що є, мовляв, формальним і реально нездатне вплинути на ви­рішення питань державного розвитку» [290, с. 55]. Ця фраза, на нашу думку, означає не те, що громадяни повинні нести відповідальність за всі рішення, що приймаються 'їх представниками - депутатами. Але йдеться про те, що абсолютно кожен громадянин, живучи в суспіль­стві, не може не впливати на суспільство своїми діями (висловлюван­нями) чи бездіяльністю. Таким чином, так чи інакше, кожен громадя­нин як при виконанні його трудової функції, так і в інших формах є членом соціуму і впливає на його розвиток або ж сприяє деградації (своєю пасивністю, байдужістю, бездіяльністю тощо). А найбільше серед усіх громадян на процеси розвитку суспільства впливають саме державні службовці, які на професійній і постійній основі займають посади в державних органах та їх апараті з метою практичного ви­конання завдань і функцій держави в межах наданих їм службових повноважень.

І в цьому аспекті хочеться поставити такі риторичні питання:

1) А хто ще «безпосередніше» може брати участь в управлінні дер­жавними справами, як не державні службовці, адже навіть діяльність вільно обраних представників так чи інакше спирається на держав­них службовців?

2) У кого більший коефіцієнт ефективності (продуктивності та ре­зультативності) у сфері управління публічними справами - у грома­дянина України, який є державним службовцем і щоденно приймає владні рішення або готує відповідні матеріли для прийняття вищим керівництвом науково зважених і обґрунтованих владних рішень, чи у громадянина України, який один раз на 5 років може прийти на ви­бори і проголосувати «за» чи «проти» обрання того чи іншого пред­ставника (або, в кращому випадку, паралельно з основною роботою займатися ще й політичною діяльністю)?

Виходячи з цього, можна поставити ще одне питання: то розвиток якого виду «прямого народовладдя» потрібен Україні в першу чергу для максимально швидкого і правильного прийняття владних управлінських рішень з метою розв'язання всіх наболілих проблем - вдосконалення системи відбору і формування «дисциплінованого та мобільного державного менеджменту» [256, с. 8], в тому числі «наповненняструктурвладичесними,некорумпованимиуправлінцями, відповідальними за свою діяльність» [256, с. 20], чи «розширення можливостей» та «удосконалення механізмів участі громадськості в розробленні, ухваленні та реалізації управлінських рішень, механізмів громадського контролю» [256, с. 12]? Важливим, звичайно, є і те, й інше, але в умовах постійної обмеженості ресурсів (часових, фінансових, інтелектуальних, кадрових тощо) саме підвищена увага держави до формування дисциплінованого та мобільного державного менеджменту видається найкоротшим шляхом до зайняття Україною гідного місця серед розвинених країн світу.

У цьому контексті не можна залишити без уваги новоприйнятий За­кон України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 р. № 4050­VI [104] (що набирає чинності з 1 січня 2013 р.), в якому законодавець сформував якісно нові принципи державної служби. Так, згідно з частиною 1 статті 3 цього Закону принципами державної служби є:

1) верховенство права;

2) патріотизм та служіння Українському народу;

3) законність;

4) рівний доступ до державної служби;

5) професіоналізм;

6) доброчесність;

7) політична неупередженість;

8) прозорість діяльності;

9) персональна відповідальність державного службовця.

А який сенс тоді у розвитку «демократії участі», залученні мак­симальної кількості громадян до управління публічними справа­ми, розвитку різних проявів (видів) такої участі тощо? Зокрема, аналізуючи різні форми демократії, демократичний процес у ціло­му, відомий український політолог Ф. М. Рудич звертає увагу на те, що останнім часом істотного поширення набула теорія демо­кратії участі, яка «обґрунтовує необхідність участі широких верств населення не тільки у виборі своїх представників, у прийнятті рі­шень на референдумах, а й безпосередньо в політичному процесі - підготовці, ухваленні та здійсненні рішень, а також у контролі за їх реалізацією» [343, с. 143]. На нашу думку, сенс такої концепції полягає в тому, щоб не просто наблизити пересічних громадян до управління публічними справами, а створити систему, за якої ко­жен громадянин:

а) може бути вислуханим і почутим (це потрібно не стільки для користі самих пересічних громадян, скільки для державних службов­ців, які повинні зрозуміти проблему кожного і, приймаючи відповід­не владне рішення, розв'язати її на користь і з урахуванням інтересів усього суспільства);

б) може здійснити (у разі бажання) контроль за діяльністю ос­новних суб'єктів управління - вільно обраних представників і дер­жавних службовців;

в) може проявити й зарекомендувати себе на різних рівнях управ­ління публічними (державними, місцевими чи професійними) спра­вами як потенційний кваліфікований державний службовець і потра­пити в кадровий резерв вищих органів управління державою.

Отже, на нашу думку, залучення громадян до участі в управлінні загальносуспільними справами має бути спрямоване не стільки на те, щоб приймати державновладні управлінські рішення замість вільно обраних представників і спеціально сформованих державних органів, а, в першу чергу, на підготовку громадян до реального відповідально­го управління, прийняття управлінських рішень і, відповідно, «фор­мування кадрового резерву» із цих громадян з метою створення того «дисциплінованого і мобільного державного менеджменту», про який зазначено в Посланні Президента України до Верховної Ради [256].

Таким чином, на нашу думку, всі державні службовці як громадяни України реалізують своє право на безпосередню участь в управлінні державними справами і, відповідно, є суб'єктами безпосереднього народовладдя. Лише «вільно обрані представники» - народні депу­тати України, Президент України, голови та депутати місцевих рад - виконують конституційно визначену функцію «представництва».

Крім того, варто також звернути увагу на деякі концептуальні проблеми, що пов'язані з досліджуваною нами тематикою:

1. Найбільша концептуальна проблема в тому, що українське суспільство (народ) і Українська держава (в особі всіх громадян, які працюють на державній службі) досі (мабуть, як «спадок» радянської системи управління) досліджуються та сприймаються як постійні антагоністи (і це в умовах переходу до демократичної держави). Тобто держава продовжує «боротися» з власним суспільством і, навпаки, суспільство бореться з власним творінням - державою. В той же час таке розуміння і подання інформації видається некоректним і нелогічним, оскільки дозволяє розуміти «владу» (в уособленні конкретних посадових осіб) як щось «одірване» від народу. А при концепції «представництва, опосередкованого попереднім представництвом» так само себе розуміють і чиновники, що сприяє усуненню більшості громадян від реалізації свого права брати участь в управлінні державними справами. Водночас передові держави і суспільства разом працюють над вирішенням суспільних справ і разом протистоять негативним тенденціям глобалізації та небажаним впливам інших держав та транснаціональних корпорацій.

2. На продовження вищезазначеного можна звернути увагу на те, що досить часто у науковій літературі зустрічається (в різних варі­аціях) теза про те, що у демократичній державі (при народовладді) керуючий і керований (владний і підвладний) суб'єкти ніби збігають­ся. Однак, попри те, що ці суб'єкти «ніби збігаються», відчуття якоїсь алогічності (штучності) у такому підході все ж таки залишається. І ось чому. У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України наголошено також на тому, що «слід відмовитися від уявлення про громадянина як об'єкт управління і виконавчу владу як суб'єкт управління. Лише у такий спосіб можна закласти підвалини нових відносин між громадянином і державною владою» [256, с. 20]. Отже, на сьогодні ми констатуємо факт реальних в країні відносин, в яких один громадянин України, який перебуває на державній служ­бі і присягався «служити народові України» (з тексту присяги дер­жавного службовця (ст. 17 Закону України «Про державну службу») [104]), відчуває себе, проте, керуючим (владним) суб'єктом стосовно звичайного пересічного громадянина України, який, власне, і є пер­винною одиницею Українського народу, носія і джерела всієї, в тому числі верховної, влади в державі. Таким чином, Україна відмовилася (принаймні, де-юре) від механізму управління суспільством у вигляді тоталітарної держави і разом з тим ще не змогла створити новий ді­євий механізм управління суспільними справами у вигляді демокра­тичної держави, яка спирається на дієве громадянське суспільство. І тут відповідальність за такий стан справ лежить, без перебільшення, на всьому українському суспільстві, оскільки «народ, реалізуючи не­від'ємне право на власну державу, є її творцем та несе відповідаль­ність за розбудову і розвиток держави» [9, с. 640].

3. До політичної пасивності більшості громадян України при­зводить також хибна, на нашу думку, теза про те, що політика - це справа виключно політиків, до яких відносять Президента України, народних депутатів України і перших осіб виконавчої гілки влади (Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів та міністрів). Всі інші «дер­жавні службовці» нібито не є особами, що займаються «політикою», а є «технічними» виконавцями прийнятих «політиками» рішень. Сама політика сприймається як діяльність, пов'язана з виробленням полі­тичних рішень і стратегією розвитку тієї чи іншої сфери діяльності держави. Проте нагадаємо, що термін «політика» походить від грець­кого яоХітікц і буквально перекладається як «державні і суспільні справи». Таким чином, усі громадяни України, які так чи інакше бе­руть участь в управлінні державними та місцевими справами (а най­більше - державні службовці), займаються політикою. Отже, сьогодні є нагальна потреба змінити ставлення всіх громадян до політики як суспільно корисної праці в інтересах всього суспільства, відповідної територіальної громади чи спільної професійної діяльності.

4. Варто наголосити, що через органи держави реалізується не якась окрема (стороння) влада, а влада Українського народу - громадян України всіх національностей. Саме громадяни України, які займають усі державні посади - від найвищої до найнижчої, - повинні найбільше опікуватись інтересами суспільства і держави. «Бо якщо українці про­ти України, то хто ж інший захищатиме її інтереси?» - саме таке рито­ричне питання ставить головний редактор громадсько-політичного і теоретичного журналу «Віче» Світлана Писаренко [299, с. 1].

Державна служба є одним з видів безпосереднього народовладдя, оскільки передбачає безпосередню участь громадянина в управлін­ні державними справами та можливість безпосереднього прийняття громадянами владних управлінських рішень (звичайно, в межах при­йнятих представниками всього Українського народу від його імені законів. Але дуже часто ці «межі» настільки широкі, що дозволяють саме державним службовцям приймати кардинально протилежні від народного волевиявлення рішення). Тому від безпосереднього воле­виявлення кожного державного службовця дуже часто залежить «рух вперед» чи, навпаки, зупинка у розвитку і «деградація» суспільства.

З метою організації системи ефективного управління публічними (державними, місцевими та професійними) справами основну ува­гу сьогодні має бути приділено саме таким видам безпосереднього народовладдя, як державна служба, муніципальна служба, робота у виконавчих структурах професійних (експертних) самоврядних ор­ганізацій тощо.

Сила влади народу проявляється не лише в процесі виборів чи референдумів. Адже народ (конкретні громадяни України) може вплинути на думку державних службовців, експертів, фахівців тощо, які безпосередньо опрацьовують усі матеріали з того чи іншого по­ставленого керівництвом держави завдання та готують на розгляд керівництву свої пропозиції. Професійні організації та різні фахівці можуть запропонувати зміни до проектів різних державних програм і рішень, виставлених на всенародне громадське обговорення. На­справді, форм безпосередньої участі громадян в управлінні власною країною (державними, місцевими та професійними справами) - без­ліч. Варто тільки кожному громадянину подолати в собі «комплекс радянської пасивності» (принаймні, це стосується старших, але й дос­відченіших поколінь) та всім громадянам об'єднатися навколо кон­цепції «країна як спільна справа» [256, с. 13].

Держава і суспільство повинні все зробити для того, щоб кожний громадянин, виконуючи доручену йому на безпосередньому робочо­му місці справу (особливо на державній службі), розумів свою при­четність до процесу управління власною країною (загальносуспіль­ними справами) і намагався усіма своїми діями (справами) «борони­ти суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни та добробут Українського народу» (частина 2 статті 79, частина 4 статті 104 Конституції України), адже це - не лише обов'язок народних де­путатів та Президента України, а й «справа всього Українського наро­ду» (частина 1 статті 17 Основного Закону).

4.4.