Верховна Рада України як єдиний представницький орган всього Українського народу: проблеми розуміння юридичної природи та шляхи підвищення конституційно-правого статусу

Відповідно до статті 75 Конституції України «єдиним органом за­конодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України». Однак, уже давно в науковій літературі порушується питання про не­досконалість цієї конституційної формули, адже прийняття законів є основною, хоч і далеко не єдиною функцією парламенту.

Виходячи з наведеного, видається необхідним з'ясувати й досліди­ти сутнісні ознаки і характеристики парламенту як єдиного представ­ницького органу всього Українського народу.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 [331] зазначив, що «Верховна Рада України за своєю приро­дою є представницьким органом державної влади і здійснює законодав­чу владу». Фактично єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні лише відобразив у своєму Рішенні «загальновизнане положення світо­вої конституційної теорії» про представницький характер парламенту, не розкривши при цьому змістові характеристики такого статусу. Отже, спробуємо сформулювати відповідні характерні ознаки представниць­кого органу та дослідити через них юридичний статус парламенту як єдиного представницького органу всього Українського народу.

Досліджуючи юридичну природу суб'єктів представницького на­родовладдя [237], ми прийшли до висновку, що, за великим рахун­ком, юридичний інститут представництва (в будь-якій галузі права і будь-якого суб'єкта) має єдине джерело походження та спільну юри­дичну природу. Виходячи з цього, було сформульовано такі основні ознаки і характеристики інституту представництва:

1) вільне обрання свого представника є природним правом кожної особи (у тому числі виборця);

2) представник діє від імені особи (осіб), яку (яких) він представ­ляє (у тому числі від імені колективу, спільноти, громади, певної кіль­кості виборців тощо);

3) представник діє в інтересах особи (осіб), яку (яких) він пред­ставляє;

4) представник діє в межах повноважень, закріплених за його по­садою у відповідних нормативних актах або ж наданих йому у вида­ному дорученні;

5) представник представляє інтереси особи перед чітко визначе­ним (у більш-менш конкретній формі) колом суб'єктів;

6) всі свої права (повноваження) представник отримує безпосе­редньо від довірителя, а отже представник не може мати більше прав, ніж має довіритель;

7) представник і довіритель можуть одночасно і разом управляти справами довірителя для виконання визначених довірителем завдань та досягнення поставлених ним цілей.

Сформульовані ознаки, на нашу думку, дозволяють системніше підійти до розуміння проблем конституційно-правового регулюван­ня статусу кожного із суб'єктів представницького народовладдя, зо­крема Верховної Ради України, конституційний статус якої повинен повною мірою відповідати визначеним вище ознакам загального для юридичної науки інституту представництва.

Отже, спробуємо з'ясувати відповідність конституційно визначе­ного статусу Верховної Ради України окресленим вище юридичним ознакам будь-якого суб'єкта представницької форми народовладдя:

1. Конституційно-правове регулювання реалізації Українським народом - громадянами України всіх національностей - свого пра­ва на «вільне» обрання своїх представників є, на нашу думку, досить повним. Цьому питанню присвячена як статті 69-71, так і частина 1 статті 76 Основного Закону. Тому особливих прогалин у цьому питан­ні в аспекті окресленої теми дослідження не вбачається.

2. Характеристика ж парламенту як суб'єкта, що діє від імені свого «довірителя» (Українського народу), на рівні Основного Закону Укра­їни не відображена взагалі. Водночас згідно із текстом Конституції України виходить, що Верховна Рада діяла від імені Українського на­роду лише один раз - приймаючи Основний Закон, оскільки в жодно­го іншому положенні (крім преамбули) не зафіксовано, що парламент під час реалізації своїх повноважень діє від імені Українського наро­ду. Очевидно, це можна вважати суттєвою вадою тексту Основного Закону.

Так, ще у Декларації про державний суверенітет України [77] було закріплено, що «повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депу­татів, обраних до Верховної і місцевих Рад Української РСР. Від іме­ні всього народу може виступати виключно Верховна Рада Укра­їнської РСР. Жодна політична партія, громадська організація, інше угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України» (виділено нами. - Ю. М.). У Декларації також було закріплено, що вона «є основою для нової Конституції, законів Укра­їни і визначає позиції Республіки при укладанні міжнародних угод».

Чи є це великою проблемою? Чи впливає це на стан народовладдя та реалізацію принципу народного суверенітету в Україні? Чи впли­ває це на статус і діяльність Верховної Ради України? Безперечно. Крім того, такі (та аналогічні) «упущення» на рівні Конституції Украї­ни, про які буде сказано далі, призвели, з одного боку, до нівелювання високого статусу Верховної Ради України як органу, що діє від імені та в інтересах усього Українського народу, а з іншого - до зайняття цієї прогалини положеннями, що визначені законами України. Так, згідно з частиною 1 статті 1 Закону України «Про статус народного депутата України» [112] народний депутат України - це обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представ­ник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати пов­новаження, передбачені Конституцією України та законами України.

У той же час, не варто також плутати «представництво» інтересів з виконанням народним депутатом своїх обов'язків «в інтересах усіх співвітчизників» (з тексту присяги народного депутата України - ча­стина 2 статті 79 Конституції України). Тобто, представляючи інте­реси своїх безпосередніх виборців, народний депутат зобов'язаний, проте, в силу складеної ним присяги, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх без винятку громадян України. В контексті зазначе­ного і, незважаючи на те, що кожен народний депутат зобов'язаний діяти в інтересах усього Українського народу, варто все ж таки чітко розуміти, що народний депутат і Верховна Рада - це два різні (як за юридичною природою, так і за обсягом повноважень) суб'єкти пред­ставницького народовладдя. І, на наше переконання, лише парламент може діяти від імені всього Українського народу, що обов'язково по­винно бути зафіксовано у тексті Основного Закону.

В рамках поставленого питання - від імені кого діє Верховна Рада - ми фактично вже перейшли до одного з найважливіших пи­тань - кого представляє (представником кого є) Верховна Рада? Не­зважаючи на те, що постановка саме такого питання з першого погля­ду видається, як мінімум, дивною, проте ми маємо чіткі підстави саме для такого формулювання.

Отже, це питання настільки серйозне і глибинне, що потребує окремого монографічного дослідження. Проте в рамках нашої науко­вої роботи ми не можемо хоча б коротко не зупинитись на поясненні деяких моментів.

Так, уже давно в науковій літературі народ (громадянське суспіль­ство) і держава визнаються різними суб’єктами влади. Мабуть, не потрібно додатково обґрунтовувати цю аксіому. Досить згадати, що саме «народ, реалізуючи невід'ємне право на власну державу, є її тво­рцем та несе відповідальність за розбудову і розвиток держави. Саме у цьому контексті держава розглядається як така організація влади, що покликана служити народу та суспільству» [48, с. 640]. Народові нале­жить і зафіксоване у Статуті ООН та інших міжнародно-правових до­кументах право на самовизначення, включаючи право на створення власної незалежної держави. Керуючись цим правом, представниць­кий орган нашого народу спочатку прийняв Декларацію про держав­ний суверенітет України, потім проголосив незалежність України, а 1 грудня 1991 р. вже безпосереднім рішенням більш як 90 % учасни­ків референдуму Українського народу створено (засновано) власну державу (лише після цього Україну почали визнавати інші держави). Показовим у цьому стосунку є також Концепція нової Конституції України (1991 р.) [170], в якій (крім усього іншого) основним об'єк­том конституційного регулювання визнано «відносини між грома­дянином, державою і суспільством», майбутня Конституція України розуміється як «Основний Закон суспільства і держави», а розділ ІІІ має назву «Громадянське суспільство і держава».

Саме в ракурсі тези про те, що Український народ і заснована (ство­рена) ним держава - це різні суб'єкти влади, які, до речі, мають свої окремі, чітко визначені Конституцією України права у сфері управ­ління публічними (суспільними та державними) справами, - більш логічно і зрозуміло починає звучати порушене нами вище питання - кого представляє (представником кого є) Верховна Рада?

І тут знову ж таки цікавим виявляється дослідження В. М. Ша­повала, який вказує на такі характеристики парламенту в конститу­ційних дефініціях різних держав світу: «орган народного представ­ництва», «представницький орган держави», «представницькі збори держави», «орган, що представляє народ (громадян)», «представ­ницькі збори народу (громадян)», «представницький орган народу (громадян)». Підсумовуючи зазначене та висловлюючи свою власну наукову позицію, В. М. Шаповал зазначає, що «загалом терміни “ор­ган держави (державний орган)” та “орган влади” видаються більш коректними, ніж словосполучення “орган народу” чи “орган гро­мадян”» [414, с. 362]. Однак, очевидно, в даному випадку питання стосується не стільки «коректності», скільки відповідності консти­туційної дефініції парламенту його юридичній природі та сутності. До речі, не можна не відзначити, що у розділі V згаданої нами вище Концепції нової Конституції України (1991 р.) Верховна Рада розу­міється як «колегіальний представницький орган законодавчої вла­ди України» [170], а у неодноразово згаданому нами щорічному По­сланні Президента України до Верховної Ради України говориться також про утвердження «представницьких органів влади в Україні як інститутів громадського представництва» [256, с. 19].

Отже, на нашу думку, під час прийняття у 1996 р. Конституції Укра­їни парламент було штучно «втягнуто» у систему державних органів (органів державної влади), у зв'язку з цим ми «втратили» розуміння парламенту саме як представницького органу всього Українського на­роду. Таким чином, парламент «скотився» у своєму статусі з місця єди­ного представницького органу «творця» (всього Українського наро­ду) до одного з внутрішніх органів «творіння» (держави). Тим часом, згідно зі світовою конституційною теорією держава, «творіння» наро­ду не може керувати «творцем» - народом (громадянським суспіль­ством), приймаючи обов'язкові до виконання громадянами закони. «Акти з назвою “закони” вправі приймати, за рідким виключенням, лише представницький орган народу - парламент, що уособлює за­конодавчу владу» [360, с. 25]. Як зазначає В. А. Шатіло, «державоцен- тристський (етатистський) підхід, заснований на ідеології керування з боку держави поведінкою людини і життєдіяльністю суспільства, в цілому має поступитися людиноцентристському підходу, засновано­му на ідеології служіння інтересам людини і суспільства» [420, с. 60], тобто «Українська держава має поступово засвоювати нову для неї роль обслуговуючого апарату суспільства» [420, с. 61]. «Обслугову­вати» ж суспільство фактично означає виконувати веління народу на користь та в інтересах народу. Отже, «формувати» народне воле­виявлення та репрезентувати веління народу - це функція Верховної Ради України як представницького органу всього Українського наро­ду, а виконувати ці веління - функція спеціально створеної народом структури - держави. Таким чином, держава, за великим рахунком, є «виконавчим органом» Українського народу (суспільства). Держа­ва, як така, очевидно, не може мати законодавчу владу - це функція виключно Українського народу, від імені та в інтересах якого її здій­снюють вільно обрані представники, які своєю спільною діяльністю реалізують конституційно визначені повноваження парламенту на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій [331].

Саме тому вчені-правознавці наголошують, що відображення в нормативному визначенні Верховної Ради її представницького харак­теру є усталеним загальновизнаним положенням світової конститу­ційної теорії та одним із засобів підвищення конституційно-правово­го статусу парламенту в Україні.

Враховуючи усе зазначене вище, Верховна Рада України повинна характеризув атися виключно як «представницький орган Україн­ського народу». Адже якщо кожен народний депутат є представни­ком певної частини Українського народу і, до речі, саме тому не може «бути на державній службі» (частина 2 статті 78 Конституції України), а Верховна Рада України діє «від імені Українського народу», то вона не може за своєю юридичною природою вважатися «представниць­ким органом держави» чи «органом державної влади». Таке форму­лювання нівелює високий статус Верховної Ради України як представ­ницького органу саме Українського народу. Тобто у цілком конкрет­них правовідносинах між народом (громадянським суспільством) і заснованою ним державою, як обслуговуючим апаратом суспільства, парламент виступає представником саме народу, діє від його імені і в його інтересах. Кожен народний депутат так само є представником, але вже певної частини народу (громадян, які проголосували за його обрання), виступає від їх імені, але при цьому, згідно зі складеною ним присягою «виконує свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизни­ків» (частина 2 статті 79 Конституції).

Тут доречно було б навести також думку В. А. Шатіла, який звертає увагу на те, що місцеве самоврядування - це недержавна структура у політичній системі суспільства [420, с. 60]. У цьому контексті варто знову ж таки навести «правову позицію» Конституційного Суду Укра­їни про те, що «Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які ма­ють представницький характер: парламенту - Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим - Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування

- сільських, селищних, міських, районних у містах рад» (виділено нами.

- Ю. М.) [324]. Зважаючи на це, постає цілком закономірне запитання: якщо органи місцевого та професійного самоврядування є представ­ницькими за своєю суттю і належать до категорії недержавних струк­тур, то чи логічним є визнання такого самого (за своєю юридичною природою) представницького органу всього Українського народу як парламенту (Верховної Ради України) органом держави (чи державної влади)? Чи немає тут якоїсь непослідовності у підходах до представ­ницьких органів, які повинні належати до єдиної політичної системи?

В абзаці 5 пункту 2 мотивувальної частини згаданого вище Рішен­ня Конституційного Суду України зазначається, що «формування шляхом прямих виборів і функціонування на засадах колегіальності забезпечують Верховній Раді України характер представницького ор­гану» [331]. На нашу ж думку, представницький характер Верховної Ради варто пов'язувати не лише з «вільним обранням» і тим більше не з «колегіальністю» цього органу, а з усіма вище наведеними ознаками правового інституту представництва.

3. Досліджуючи наступну ознаку інституту представництва (пред­ставник діє в інтересах довірителя), варто ще раз звернути увагу, що згідно з текстом присяги, зміст якої закріплено у частині 1 стат­ті 78 Конституції, народний депутат присягається «виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників». У той же час у Консти­туції України не записано, що Верховна Рада України діє в інтересах усього Українського народу, що, на нашу думку, не завадило б кон­кретизації статусу українського парламенту саме як представниць­кого органу. Адже «саме парламент виступає як збирач та виразник інтересів груп і структур, що утворюють громадянське суспільство, переплавляючи зазначені інтереси в державну волю» [360, с. 17]. За­значена цитата є, на нашу думку, дуже вдалою в першій своїй частині і некоректною в другій. Адже незрозуміло, чому парламент повинен не просто забезпечувати інтереси та втілювати волю всього народу (громадянського суспільства) у відповідних законах, а саме «пере­плавляти» їх на «державну волю». Проте у будь-якому випадку одне з головних завдань громадянського суспільства в цьому питанні - контролювати діяльність вільно обраних представників і, відповідно, парламенту, з тим, щоб у процесі такого «переплавлення» волі народу на «державну волю» не «випаровувався» загальносуспільний інтерес народу. Завданням же юридичної науки, як наголошують В. Я. Тацій та Ю. М. Тодика, є «запропонувати ефективні механізми і юридичні засоби раціонального поєднання суспільних та особистих інтересів, вирішення конфліктів між реалізацією прав людини і додержанням суспільних інтересів» [371, с. 6].

4. Наступною ознакою представництва є те, що представник діє в межах повноважень, наданих йому у виданому дорученні чи закрі­плених за ним у відповідних нормативних актах. Так, Верховна Рада України діє виключно в межах повноважень, передбачених Конститу­цією України: у частині 1 статті 85 Основного Закону закріплено чіт­кий перелік таких повноважень, а у частині 2 цієї статті передбачено, що «Верховна Рада України здійснює інші повноваження, які відпо­відно до Конституції України віднесені до її відання». Саме цими кон­кретними повноваженнями вичерпується обсяг влади, на здійснення якої уповноважує її Український народ.

5. П'ятою виокремленою нами ознакою будь-якого представництва є те, що представник представляє інтереси особи (осіб) перед чітко визначеним (у більш-менш конкретній формі) колом суб'єктів. З першого погляду видається важким завданням дати відповідь на питання - перед ким представляє інтереси Українського народу Верховна Рада України? Проте, згадаймо ще раз про наявність цілком конкретних правовідносин між Українським народом і створеною (заснованою) ним державою. Згадаймо, що обраний «волею народу» Президент України згідно з частиною 1 статті 102 Конституції є «главою держави і виступає від її імені», відповідно до частини 2 цієї статті «є гарантом державного суверенітету», а також «представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зов­нішньополітичною діяльністю держави» (п. 3 частини 1 статті 106 Конституції). Можливо, тоді можна припустити (за аналогією), що Верховна Рада України є гарантом саме «народного суверенітету» і представляє весь Український народ перед іншими державами і народами? То, може, в усіх цих дуже тонких і глибинних речах (які, до речі, визначені Основним Законом України) і потрібно шукати відповіді на важливі питання розбудови української демократичної держави з метою забезпечення належної рівноваги і балансу між усіма публічними органами, що наділені владними повноваженнями? Всі окреслені питання є надзвичайно неоднозначними та дискусійними і тому потребують свого подальшого глибокого вивчення і дослідження.

6. Ще однією ознакою представництва є те, що всі свої права (пов­новаження) представник отримує безпосередньо від довірителя, а отже, представник не може мати більше прав, ніж має довіритель. Тут, очевидно, варто зазначити, що всі повноваження, якими Укра­їнський народ вважав за необхідне наділити свій представницький орган (парламент), викладені в установчому акті Українського на­роду - Конституції України (зокрема, у статті 85). Всі повноважен­ня представницьких органів місцевого самоврядування (рад), які, на думку законодавця, належать до питань «місцевого значення» чи питань «внутрішньої» професійної діяльності, викладені (чи повинні бути викладені) у відповідних законах. Варто звернути увагу на те, що законами повинні визначатися тільки «засади місцевого самовряду­вання» (п. 15 частини 1 статті 92 Конституції), залишаючи тим самим простір для територіальних громад, які «в межах законів» також по­винні мати можливість визначати компетенцію своїх представниць­ких органів (рад) в аналогічному установчому акті - статуті терито­ріальної громади.

7. І, нарешті, остання ознака представницького народовладдя сформульована нами таким чином: «представник і довіритель мо­жуть одночасно і разом управляти справами довірителя для виконан­ня визначених довірителем завдань та досягнення поставлених ним цілей». В даному випадку йдеться про те, що будь-яке питання, яке розглядається парламентом, є «загальносуспільним», а отже, стосу­ється кожного громадянина. Тобто немає в Україні таких справ, які б тим чи іншим чином не стосувалися кожного громадянина. Кон­ституція України, проголошуючи народ (громадян України всіх на­ціональностей) «єдиним джерелом влади в Україні», визначає також формулу поєднання безпосереднього та представницького наро­довладдя: народ здійснює належну йому владу безпосередньо і через відповідні органи, або (як зазначено в інших місцях Основного За­кону) «як безпосередньо, так і через...», що видається більш точним формулюванням.

Розглядаючи відповідну ознаку, яка безпосередньо стосується за­безпечення «належної рівноваги» між безпосереднім і представниць­ким народовладдям, не можна не згадати щорічне Послання Прези­дента України до Верховної Ради України «Модернізація України - наш стратегічний вибір», в якому чітко зазначено, що «кардинально змінити ситуацію, що склалася в цій сфері, можна через розширення можливостей громадської участі, перетворення громадян на впливо­вого суб'єкта трансформацій, формування у суспільстві усвідомлен­ня підзвітності влади та можливості впливати на неї. Досягнення цієї мети потребує глибоких і системних змін усіх основних складників політичної сфери суспільного життя. На рівні політичних інститутів - посилення представницьких органів влади з одночасним зміцненням механізмів громадського контролю. На рівні відносин між органами влади та громадянським суспільством - підвищення відкритості та прозорості влади, удосконалення механізмів участі громадськості в розробленні, ухваленні та реалізації управлінських рішень, механіз­мів громадського контролю. На рівні політичної культури - подо­лання патерналістського комплексу у ставленні громадян до влади, становлення активістського типу політичної культури з одночасним зростанням у середовищі представників влади та управління почуття відповідальності за результати своєї діяльності» [256, с. 28].

Таким чином, підсумовуючи все вищезазначене, констатуємо факт, що в Основному Законі, на жаль, не відображена представниць­ка природа українського парламенту, що, на нашу думку, є однією з істотних вад конституційно-правового забезпечення представниць­кого народовладдя, виправлення якої може суттєво вплинути на під­вищення політичного статусу Верховної Ради України.

Отже, з урахуванням викладеного, можна запропонувати варіант нової редакції статті 75 Основного Закону України:

«Єдиним представницьким органом Українського народу є парла­мент - Верховна Рада України, яка, здійснюючи законодавчу владу, діє від імені та в інтересах усього Українського народу».