Суб'єкти представницького народовладдя: концептуальні підходи та деякі проблеми конституційно-правового регулювання їх статусу

Юридична природа народовладдя обумовлюється, як відомо, за­гальновизнаним конституційним положенням, що міститься у части­ні 2 статті 5 Основного Закону: народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування.

Постановка вищезазначених питань, проблемних, принаймні, в частині їхнього конституційно-правового обґрунтування, видається, з одного боку, дивною, зважаючи на досить глибоке дослідження цієї проблематики в науковій літературі, а з іншого - є показником того, що питання реалізації представницького народовладдя, його форм, видів, інструментів і способів, а також суб'єктів реалізації як цілісної концепції поки що не знайшли належного висвітлення.

Значення концептуального дослідження юридичної природи суб'єктів представницької форми народовладдя важко переоцінити, зважаючи, насамперед, на важливість отримання задовільних відпо­відей на низку питань, які набули ознак комплексних, методологіч­них, а саме пошуку причин «відірваності влади від народу» та «ефек­тивності управління державними справами» і шляхів їх вирішення.

Відтак нашим завданням є концептуальне обґрунтування ос­новних наукових підходів щодо визначення юридичної природи, сут­ності суб'єктів представницького народовладдя в Україні.

Як відомо, в абзаці 6 пункту 4.2 Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005 [338] зазначено, що «Ос­новним Законом України гарантовано здійснення народом влади та­кож через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5)». Відповід­но до пункту 1 резолютивної частини цього Рішення, частини дру­гої статті 5 Конституції України, згідно з якою «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ», можна констатувати, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдуми, інші форми безпосеред­ньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самовря­дування, сформовані відповідно до Конституції та законів України».

Виходячи з уже обґрунтованого висновку, згідно з яким наро­довладдя є формою управління суспільними справами, яке здійс­нюється громадянами як безпосередньо, так і через вільно обраних представників, маємо визначитись із питанням суб'єктного складу представницької форми народовладдя, вбачаючи в останніх лише «вільно обраних представників» (або ж, як варіант, лише «представ­ницькі органи влади») чи всі «органи державної влади та місцевого самоврядування», у тому числі, як зазначено вище, «органи виконав­чої та судової влади», «виконавчі органи» сільських, селищних і місь­ких рад (частина 3 статті 140 Основного Закону).

У зв'язку з цим варто наголосити: ще у Конституції (Основному Законі) Української РСР 1978 р. [166], що діяла (з певними змінами) на території незалежної України до 28 червня 1996 р., було зазначено (стаття 2), що «вся влада в Україні належить народові. Народ здійс­нює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу України. Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів» [166]. У Декларації про дер­жавний суверенітет України також передбачено, що «повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до Верхов­ної і місцевих Рад Української РСР» [77]. Оскільки у самій Деклара­ції було зазначено, що вона «є основою для нової Конституції», то у розділі І «Засади конституційного ладу» Концепції нової Консти­туції України, яка була схвалена Постановою Верховної Ради Укра­їнської РСР № 1213-ХІІ від 19 червня 1991 р., також було підтвер­джено, що «повновладдя народу здійснюється на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через депутатів, обраних до Вер­ховної Ради Української РСР і місцевих Рад народних депутатів. Від імені всього народу України може виступати виключно Верховна Рада України» [170]. Таким чином, суб'єктний склад представниць­кої форми народовладдя обмежувався виключно вільно обраними до Верховної та місцевих Рад депутатами (представниками). Така концептуальна основа повністю відповідала міжнародному розу­мінню представницької форми народовладдя. Зокрема, відповідно до статті 21 Загальної декларації прав людини «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через посередництво вільно обраних представників» [98].

Відповідно до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації і без необгрунтованих обмежень право і можливість «брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників» [225].

Як бачимо, в обох міжнародних документах зазначається, що кож­на людина (громадянин) має право брати участь в управлінні держав­ними справами (своєю країною) саме «через посередництво (за посе­редництвом) вільно обраних представників».

Натомість відомий вітчизняний учений-конституціоналіст В. М. Шаповал, який присвятив питанням безпосередньої та опосе­редкованої форм народовладдя два розділи своєї монографії (VIII і IX) зазначає, що «політичне представництво народу в теорії конституцій­ного права не завжди ототожнюється винятково із сучасним виборним представництвом, котре за визначенням є народним представництвом. Існує також підхід, за яким представництво народу здійснюють усі дер­жавні органи й посадові особи, незалежно від способів формування і заміщення» [414, с. 304]. Автор, посилаючись, зокрема, на частину 2 статті 5 Конституції України, відзначає, що «цим приписом, по-перше, розмежовано безпосередню демократію і представницьку демократію і, по-друге, по суті визнано, що усі (а не тільки виборні) органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування віднесені до “ін­струментів” народовладдя» [414, с. 305]. Таким чином, використовуючи термін «усі (а не тільки виборні)», В. М. Шаповал наголошує на факті віднесення в Основному Законі України усіх органів державної влади до суб'єктів представницького народовладдя.

Вважаємо за доцільне, виходячи з вищенаведеного, наголосити на деяких істотних моментах:

по-перше, у контексті наведеної вище цитати слова «не завжди ототожнюється» означають, що майже в усіх випадках представниць­ка форма ототожнюється саме з виборним представництвом;

по-друге, словосполучення «існує також підхід» фактично засвід­чує винятковість такої дослідницької операції;

по-третє, у розділі IX зазначеної монографії В. М. Шаповала, при­свяченому представницькій демократії, взагалі не йдеться про будь- які інші «органи держави», крім парламенту, як про суб'єктів пред­ставницького народовладдя;

по-четверте, на думку науковця, «представницька демократія - це здійснення публічної (державної) влади, включно місцевого самовря­дування, обраними представниками народу, котрі функціонують або колективно (колегіально) як органи, або індивідуально як посадові особи.

Узагальнюючи, можна констатувати певну суперечливість, вну­трішню неузгодженість авторської позиції В. М. Шаповала, адже, стверджуючи про «виборність» і «колегіальність» як головні ознаки будь-якого представницького органу, він вважає можливим здійс­нення функцій представництва «усіма (а не тільки виборними)» ор­ганами державної влади, а також «обраними представниками народу, котрі функціонують... індивідуально як посадові особи».

У цьому зв'язку доречно звернутися, на наш погляд, до наукового доробку відомого російського конституціоналіста В. В. Маклакова, який зазначає, що «... уряд, будучи колегіальним органом, має озна­ки, схожі з ознаками представницького органу, але не є таким, оскіль­ки не має найважливішої якості останнього - виборності... Вибор­ність створює для представницького органу незалежне становище. Кожен представницький орган розповсюджує дію своїх повноважень на певну територію. Тому на підставі цієї ознаки ці органи поділя­ються на центральні та місцеві. До центральних органів за загальним правилом належать парламенти, які від часу свого заснування про­йшли тривалу та багатоманітну еволюцію» [200, с. 5].

У багатотомній вітчизняній юридичній енциклопедії під пред­ставницькими органами також розуміються «колективні постійно або періодично діючі виборні органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені правом представляти інтереси виборців». Ці органи «є основою представницької системи, виража­ють представницьке народовладдя, виступають формою втілення та здійснення народного суверенітету, а також влади народом. Кож­ний представницький орган поширює свої повноваження на певну територію. За цією ознакою представницькі органи поділяються на центральні та місцеві. Місцеві представницькі органи, в свою чер­гу, поділяються на власне місцеві (муніципальні) та регіональні.

Погоджуючись у цілому із вищенаведеною структурою системи та сферою дії суб'єктів представницької форми народовладдя, вважаємо за доцільне доповнити компонентний склад системи ще одним видом народовладдя, який називають професійним самоврядуванням гро­мадян. А це означає, що до загальної системи представницьких ор­ганів має бути включено також виборні органи професійного само­врядування. При цьому принципово важливим є питання не стільки нових видів (проявів) народовладдя, в тому числі представницького (опосередкованого), скільки сутність, ознаки та юридична природа відповідних представницьких органів у їх стосунку до носія та дже­рела влади в державі - Українського народу.

До основних сутнісних ознак інституту представництва, який має єдине джерело походження та спільну юридичну природу, можна від­нести такі:

1) вільне обрання представника є природним правом кожної осо­би, у тому числі виборця;

2) представник може діяти як від імені однієї фізичної (юридич­ної) особи, так і від імені групи осіб, у тому числі колективу, спільно­ти, громади (певної кількості виборців);

3) представник діє в інтересах особи (осіб);

4) представник діє в межах повноважень, закріплених за його посадою у відповідних нормативних актах або ж наданих йому у виданому дорученні;

5) представник представляє інтереси особи (осіб) перед чітко ви­значеним (у більш-менш конкретній формі) колом суб'єктів;

6) всі свої права (повноваження) представник отримує безпосе­редньо від довірителя, а отже, представник не може мати більше прав, ніж має довіритель;

7) представник і довіритель можуть одночасно і разом управляти справами довірителя для досягнення поставленої цілі.

Зазначені ознаки дозволять, на наш погляд, не лише ідентифіку­вати інститут представництва, а й системно підійти до розуміння проблем правового регулювання кожного із суб'єктів представниць­кого народовладдя. На нашу думку, суб'єкти представницької форми народовладдя повинні повною мірою відповідати визначеним вище ознакам загального для юридичної науки інституту представництва.

Дослідження загальних засад представницької форми наро­довладдя навряд чи можна вважати повним без використання поши­рених у науковій літературі та юридичній практиці понять «первинне представництво» та «вторинне представництво». Зокрема, на думку Л. М. Шипілова, «система державної влади, яка отримує повноважен­ня від Верховної Ради України та Президента України, належить до вторинного представництва, принаймні, за ознакою первинності во­левиявлення народу. Про такі органи можна говорити як про квазі- представницькі, адже тут наявне представництво, опосередковане по­переднім представництвом. Саме момент цієї опосередкованості, коли первинний орган, отримавши владу безпосередньо від народу, част­ково переделеговує її окремим державним структурам, є характерною рисою вторинного народного представництва. Таким чином, вторинне представництво - здійснення державної влади народом через органи безпосередньо уповноважені на це вищим представницькими орга­нами держави (органами первинного представництва)» [423, с. 142].

У цьому контексті варто згадати також Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2001 р. № 1-рп/2001, в абзаці третьому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини якого висловлена така його «правова позиція»: «Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту - Верхов­ної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим - Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місце­вого самоврядування - сільських, селищних, міських, районних у мі­стах рад» (виділено нами. - Ю. М.) [324]. Як бачимо, в даному випад­ку єдиний орган конституційної юрисдикції в України не відносить до представницьких органів ніяких інших владних суб'єктів (органів виконавчої чи судової влади), крім «рад», склад яких формується шляхом прямих виборів за безпосередньої участі громадян.

Крім того, допускаючи можливу наявність у сфері управління дер­жавними справами органів вторинного представництва, відносячи до цих суб'єктів посадових осіб, яких призначає (обирає) Верховна Рада України і Президент України, видається доцільним наголосити, що призначеними (обраними) особами не вичерпується апарат держав­них службовців. Тоді як говорити про «третинне» представництво, на нашу думку, не вбачається коректним, принаймні щодо первинного суб'єкта, носія і джерела влади в Україні - Українського народу.

Слід звернути увагу і на те, що Верховна Рада України не уповнова­жена на створення будь-яких органів державної влади, яким би вона могла хоча б частково передати свої повноваження. Більш того, пар­ламент діє виключно в межах повноважень, передбачених Конститу­цією України, де жодним чином не передбачено її право делегування своїх функцій будь-якому іншому, в тому числі і діючому, суб'єкто­ві владних повноважень. Парламент має законодавче право шляхом прийняття відповідного закону визначити повноваження того чи ін­шого органу державної влади (звичайно, в межах Конституції), але не «делегувати» свої повноваження^[2].

В цілому Конституція України не допускає (за винятком окремих, чітко виписаних на рівні закону випадків) делегування функцій в сис­темі управління державними справами. Що більше, у деяких випад­ках це прямо заборонено Основним Законом. Скажімо, Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам (частина 2 статті 106). Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допуска­ються (частина 1 статті 124).

Взагалі термін «делегування» вживається в Основному Законі, крім наведених випадків, ще тричі:

1) місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у ча­стині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласни­ми радами (частина 6 статті 118); йдеться, таким чином, про те, що ради як представницькі органи відповідних територіальних громад мають право делегувати виконання певних своїх функцій місцевим державним адмі­ністраціям. Відповідно чи можна вважати в даному випадку місцеві дер­жавні адміністрації суб'єктами (органами) вторинного представництва, є дискусійним питанням, що потребує подальшого дослідження;

2) місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпе­чують реалізацію делегованих відповідними радами повноважень (п. 7 частини 1 статті 119);

3) законами України Автономній Республіці Крим можуть бути деле­говані також інші повноваження (частина 2 статті 138). На нашу думку, у цьому випадку термін «делеговані» вжито некоректно. Верховна Рада України навряд чи може «делегувати» законом до відання Автономної Республіки Крим якісь свої повноваження (як відомо, останній і єди­ний закон про реальне «делегування» належних парламентові функцій було прийнято 18 листопада 1992 р. за № 2796-ХІІ). А от «надати нові повноваження» чи «наділити новими повноваженнями» - це пошире­на практика (частина 1 статті 140, частина 1 та частина 2 статті 143).

Крім того, у будь-якому разі зазначені формулювання є колізійними, суперечать статті 134 Конституції України, де зазначено, що Автоном­на Республіка Крим вирішує питання, віднесені до її відання, «в межах повноважень, визначених Конституцією України». Відтак можливість визначення законом нових, не передбачених Основним Законом, по­вноважень Автономної Республіки Крим є дискусійним питанням.

Водночас не підлягає сумніву та обставина, що вивчення тексту Конституції України на предмет виявлення відповідності основних потенційних суб'єктів представницького народовладдя сформульова­ним вище критеріям (юридичним ознакам) представництва дає бага­тий матеріал для подальших наукових розвідок. Так, цілком логічним у зазначеному контексті є питання про доцільність включення до змі­сту частини 2 статті 5 Основного Закону положення про те, що народ здійснює владу саме через всі органи державної влади, а не лише через «представницькі органи влади», або ж «вільно обраних представни­ків». Невже Український народ обирає якихось інших представників, крім народних депутатів України і Президента України, а територіаль­на громада - інших представників, крім депутатів і голови місцевої ради? Невже працівники виконавчих комітетів відповідних рад депу­татів мають представницькі мандати, виконуючи функції представни­ків відповідних територіальних громад? Якщо з цим важко погодитися (хоча б тому, що відповідні органи не формуються шляхом прямих ви­борів), то так само викликає сумнів, принаймні за аналогією, що всі ор­гани державної влади та виконавчі органи місцевого самоврядування повинні вважатися суб'єктами представницької форми народовладдя.

Отже, приходимо до логічного висновку, що там, де немає вибор­ності, не може бути відносин представництва у сфері управління суспільними справами.

Виходячи з наведеного та ґрунтуючись на попередньому матеріалі, спробуємо визначити індивідуальних і колективних суб'єктів пред­ставницького народовладдя.

Так, на нашу думку, індивідуальними суб'єктами представниць­кого народовладдя можна вважати громадян України, які отримують представницький мандат шляхом вільного 'їх обрання на відповідні посади. До таких суб'єктів належать:

1) депутати всіх рівнів (народні депутати, депутати обласних, ра­йонних, міських, селищних і сільських рад);

2) Президент України, який «обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права» (частина 1 статті 103 Конституції), хоча в той же час «виступає від імені» дер­жави, а не від імені Українського народу (громадян, які його обрали);

3) сільський, селищний, міський голова, які обираються відповід­ними територіальними громадами (в той же час голови районних та обласних рад, які згідно з частиною 4 статті 141 Конституції обира­ються відповідними радами, таким чином, є очевидно, суб'єктами «вторинного» представництва);

4) уповноважені представники у сфері професійного самовряду­вання тощо.

До колективних суб'єктів представницького народовладдя нале­жать усі представницькі органи:

1) парламент (Верховна Рада України);

2) Верховна Рада Автономної Республіки Крим;

3) обласні, районні, міські, селищні та сільські ради;

4) органи самоорганізації населення, якими можуть бути будин­кові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети тощо (частина 2 статті 3 Закону України «Про органи самоорганізації населення» [111]);

5) представницькі органи професійного самоврядування.

Отже, народне представництво в системі влади, владних повно­важень є важливим засобом розвитку та здійснення народовладдя, формування правової держави та громадянського суспільства, ста­новлення й утвердження широкої представницької демократії. При цьому система видів представницького народовладдя не обмежуєть­ся органами публічної влади, що формуються за функціонально-те­риторіальною ознакою, а має бути доповнена виборними органами професійного представництва (органи суддівського, адвокатського, нотаріального, студентського самоврядування тощо).

3.4.