Установча влада Українського народу: сутність, зміст, проблеми та перспективи конституційно-правого регулювання

Установча влада Українського народу є невід'ємною змістовою складовою народного суверенітету і означає, що саме народ (його територіальні чи професійні об'єднання) мають право самостійно визначати і встановлювати для себе основні правила поведінки, на яких в подальшому буде будуватися все їх спільне співіснування на відповідній території.

Згідно з абзацом 2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Кон­ституційного Суду України від 3 жовтня 1997 р. № 4-зп «Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на за­конодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої. При­йняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом» [336]. Як стверджує В. М. Шаповал, цим рішенням «уперше на офіційному рівні було засвідчено сприйняття концепції установчої влади і від­мову від радянської концепції конституції, яку мав приймати «найви­щий орган державної влади» на підтвердження ідеї нібито повновлад­дя рад» (виділено нами. - Ю. М.) [287].

14 років, що пройшли з часу «офіційного сприйняття» цієї кон­цепції, на нашу думку, є достатнім строком для формування пов­ноцінної, зваженої та науково обґрунтованої доктрини установчої влади в науці конституційного права. Проте до сьогоднішнього дня, як відзначає Р. М. Максакова, «вітчизняна юридична думка не має єдиного методологічного підходу до визначення поняття й розу­міння сутності терміна “установча влада” [202, с. 7]; «у юридичній літературі з конституційного права відсутня єдність думок щодо поняття, сутності та змісту установчої влади» [202, с.

Таку ситуацію можна певним чином зрозуміти, якщо зважити на слова Ю. С. Шемшученка про те, що «дослідженнями українського конституціо­налізму займаються лише 15 докторів юридичних наук» [422, с. 629].

Відсутність відповідної доктрини установчої влади як системи на­уково обґрунтованих поглядів, ідей, принципів щодо всіх аспектів її функціонування в державі та взаємозв'язку з іншими видами влади створює вакуум у вирішенні одного з найактуальніших сьогодні пи­тань щодо проведення в Україні повноцінної та легітимної конститу­ційної реформи. Отже, пропонуємо власні спостереження та думки щодо юридичної природи та змісту категорії «установча влада», ви­явлених проблем та сформульовані пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання її здійснення.

Термін «установча влада» в Основному Законі України не вжи­вається, однак використовується у двох рішеннях Конституційного Суду України - від 3 жовтня 1997 р. № 4-зп [336] та від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008 [328], в яких зафіксовано такі концептуальні засади здійснення установчої влади:

1) «Установча влада є виключним правом народу» (абз. 3 п. 4 мо­тивувальної частини Рішення № 6-рп/2008; абз. 2 п. 2 мотивувальної частини Рішення № 4-зп);

2) «Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною» (абз. 2 п. 2 мотивувальної частини Рішення № 4-зп);

3) «Порядок здійснення установчої влади визначається Конститу­цією і законами України» (абз. 3 п. 4 мотивувальної частини Рішення № 6-рп/2008);

4) «Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади» (абз. 2 п. 2 мотиву­вальної частини Рішення № 4-зп);

5) «Прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути здійснене установчою владою у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України» (абз.

6) «Формою здійснення установчої влади народом є всеукраїн­ський референдум, що проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо його призначення зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч під­писів у кожній області» (абз. 9 п. 4 мотивувальної частини Рішення № 6-рп/2008).

Термін «установча влада» фігурує також у восьми «окремих дум­ках» суддів Конституційного Суду України до згаданих та інших його рішень. Вивчення відповідних окремих думок суддів цього суду та на­укових джерел в контексті сформульованих Конституційним Судом України зазначених вище концептуальних засад «установчої влади» дає підстави говорити про цілий ряд суперечностей, неузгодженостей і не­коректних формулювань стосовно юридичної природи, змісту, форм, способів, суб'єктів та порядку здійснення установчої влади. Крім того, будь-які намагання перенести сформульовані науковцями теоретичні конструкції установчої влади на ґрунт 'їх практичної реалізації не ма­ють свого успішного та логічного завершення. А яка користь від тео­ретичних розробок, які неможливо реалізувати у практиці державного будівництва? Адже «Коли ми говоримо про науку, то маємо на увазі не лише сукупність наукових знань, а й функціонування на практиці. Без цього наука виступає сукупністю безжиттєвих ідей. В такому стані перебувають передовсім наші суспільні науки» [293, с. 15].

Виходячи із зазначеного, та з метою з'ясування «істини» щодо ос­новних аспектів здійснення установчої влади в Україні варто відпові­сти на такі запитання:

1) хто є «носієм» (суб'єктом) установчої влади?

2) що таке «орган» установчої влади? Який статус цих органів, по­рядок обрання їх складу, порядок роботи?

3) що таке взагалі «установча влада»? Що є змістом установчої влади?

Всі ці питання мають не абстрактно-теоретичний, а винятково практичний і, що більше, досить актуальний характер.

Отже, хто є «носієм» (суб'єктом) установчої влади?

Ґрунтуючись на позиції Конституційного Суду України про те, що «установча влада є виключним правом народу», слід зазначити таке. У законодавстві словом «виключне» позначається те право, яке не може бути здійснене ніким, крім того суб'єкта, за яким воно закрі­плене (див., для прикладу, частина 1 статті 124 Конституції України). Це означає, що установча влада не може бути здійснена ніяким іншим суб'єктом, крім Українського народу. Разом з тим можна зауважити, що Конституція України як акт реалізації установчої влади була при­йнята іншим суб'єктом влади - Верховною Радою України. Проте, як відомо, «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тіль­ки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття» (абз. 1 п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 р. [327]). Тобто безпосереднім суб'єктом реалізації права на прийняття Основного Закону держави є народ, який лише один раз уповноважив орган державної (законодавчої) влади на здійснення цього права. Таким чином, Конституційний Суд неодноразово зафіксував свою позицію щодо суб'єкта (носія) уста­новчої влади - це виключно (тільки) Український народ.

Говорячи про суб'єкта установчої влади, варто згадати про одну з проблем «багатозначності» категорії «влада», на якій ми вже зу­пиняли нашу увагу у попередньому розділі. Йдеться про викори­стання цієї категорії у значенні суб'єкта відповідних відносин, що на нашу думку, є недопустимим як на рівні юридичної науки, так і, особливо, на рівні законів. Для прикладу ми наводили цитату з рішення Конституційного Суду України, в якому зазначено, що «прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути здійснене установчою владою у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України» (абзац шостий пункту 4 мо­тивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р.

Ми спеціально акцентуємо увагу на таких, на перший погляд, «дрібницях», оскільки вважаємо (і раніше ми на цьому наголошу­вали), що такі некоректні норми права (особливо закріплені в по­ложеннях Основного Закону), можуть призводити до викривлення закладеної в них ідеї на рівні законів і, тим більше, підзаконних ак­тів. Саме на це звертала свою увагу Венеціанська Комісія, говорячи про обов'язок парламенту забезпечувати «чіткість» у законах, яка є однією з важливих складових реалізації конституційного принципу верховенства права.

Під час дослідження «окремих думок» суддів Конституційного Суду України та наукових джерел постало ще одне питання: чи є (і чи може бути) Верховна Рада України органом установчої влади Укра­їнського народу? Чи є для цього відповідні правові засади? Чи може взагалі хтось інший, крім безпосередньо Українського народу, здійс­нювати установчу владу?

Найперше констатуємо факт, що сам Конституційний Суд жодно­го разу не назвав Верховну Рада України органом установчої влади. В той же час судді Конституційного Суду України М. Д. Савенко та М. А. Маркуш у своїх «окремих думках» [286, 285] неодноразово ви­словили думку, що Верховна Рада, приймаючи Конституцію або вно­сячи до неї зміни, діяла (діє, може діяти) як «орган установчої влади».

М. О. Теплюк також вважає, що «конституційний статус Верховної Ради України не обмежується рамками лише законодавчої діяльності. З аналізу статті 85 Конституції можна дійти висновку, що парламент здійснює також повноваження органу установчої влади. Передусім це стосується повноваження вносити зміни до Конституції України, зазначеного у п. 1 статті 85, статтях 155 і 156 Конституції, призначен­ня виборів Президента України та виборів до органів місцевого само­врядування, усунення Президента України з поста в порядку імпіч­менту, призначення чи обрання на посади ряду посадових осіб, в тому числі обрання суддів безстроково» [375, с. 55]. Водночас І. Й. Снігур відзначає, що «серед конституціоналістів й досі точаться суперечки щодо змісту установчої функції парламенту» [359, с. 54]. Крім того, М. О. Теплюк вважає, що і «більшість конституційних повноважень Президента України належить до повноважень установчої влади... За Конституцією Президент України, зокрема: призначає всеукраїн­ський референдум щодо змін Конституції України, проголошує всеу­країнський референдум за народною ініціативою; припиняє достро­ково повноваження Верховної Ради України та призначає позачергові вибори до парламенту;.утворює суди тощо» [375, с. 62-63].

Зазначена вище позиція є дискусійною, оскільки відповідні пов­новаження згідно з Конституцією України реалізують органи вста­новленої влади і, отже, їх реалізація не є «виключним правом» Укра­їнського народу. Крім того, на нашу думку, в цій ситуації вбачається термінологічна плутанина. У жодному нормативно-правовому акті, в тому числі Основному Законі нашої держави, ні Верховна Рада України, ні Президент України не фігурують як суб'єкти здійснення будь-яких «установчих» повноважень і тим більше як орган «уста­новчої влади». Водночас ще у статті 16 Конституційного Договору від 8 червня 1995 р. [157] було зазначено: «Верховна Рада України розгля­дає і вирішує питання державного і суспільного життя, що потребу­ють врегулювання законами України, а також здійснює установчі та контрольні функції, передбачені Конституцією України та цим Зако­ном» (виділено нами. - Ю. М.). Крім того, Регламент Верховної Ради України як «основний процесуальний закон», в якому врегульовано порядок реалізації конституційних повноважень єдиного органу за­конодавчої влади в Україні, у двох статтях містить термін «установча функція». Крім того, згідно з частиною 2 статті 38 Регламенту з метою здійснення своєї установчої функції з конкретних питань Верховна Рада приймає постанови. У цьому контексті навряд чи можна ствер­джувати, що своїми постановами Верховна Рада реалізовує установ­чу владу Українського народу. Установча влада як частина народного суверенітету і установча функція Верховної Ради як частина держав­ного суверенітету - це різні речі.

На нашу думку, виконання єдиним органом законодавчої влади в Україні деяких повноважень Українського народу, які є частиною змісту установчої влади, не перетворює Верховну Раду України в «ор­ган» установчої влади. Так само як і виконання органом місцевого самоврядування деяких делегованих йому повноважень місцевої дер­жавної адміністрації не змінює його статус і не перетворює в орган державної влади.

І тут ми підходимо до другого нашого запитання - що таке орган установчої влади? Який статус цих органів, порядок обрання їх скла­ду, порядок роботи?

Практика реалізації установчої влади багатьох демократичних країн світу засвідчує, що спеціально для розробки та прийняття Кон­ституції утворюється загальнонаціональний колегіальний представ­ницький орган (Конституанта). «У різних країнах Конституанта має різні назви - власне установчі збори, конституційні збори (асамблея, конгрес, конвент), великі народні збори тощо... Легітимність орга­нізації і діяльності Конституанти забезпечує спеціальний правовий акт, який встановлює порядок проведення виборів її членів» [431, т. 3, с. 272-273] і, очевидно, порядок її роботи. Конституанта - це все­народний вищий колегіальний тимчасовий представницький орган, який створюється спеціально для розробки і прийняття конституції держави. Проте в умовах розбудови молодої демократичної держа­ви - України - можуть постати питання про законність чи навіть кон- ституційність відповідного акта, особливо якщо у Конституції Укра­їни відсутня згадка про орган установчої влади, а серед повноважень Верховної Ради України відсутнє повноваження на створення такого органу шляхом прийняття відповідного закону.

Однак варто пам'ятати, що дія чи рішення будь-якого органу дер­жави можуть бути легітимізовані Українським народом на всеукраїн­ському референдумі, оскільки саме народ має всю повноту влади, є її носієм і єдиним джерелом влади в державі.

Варто звернути увагу також на те, що нещодавно перед науковою громадськістю України, фахівцями з конституційного права дуже го­стро стояло питання створення, статусу, порядку формування складу та діяльності Конституційної Асамблеї і вже на цьому етапі «постали складні методологічні проблеми», адже «від того, як утвориться влас­не сама Конституційна Асамблея, залежить і її легітимність, і легіти- мність напрацювань до проекту нової Конституції» [298]. Потрібно було:

1) віднайти правильну методику формування Конституційної Асамблеї;

2) визначити її статус - це допоміжний чи консультативний орган при Президентові України чи, приміром, незалежна громадська (са­моврядна) організація;

3) відповісти на питання про кількісний та персональний склад Конституційної Асамблеї (що це повинні бути за фахівці, ким вони повинні делегуватися, призначатися чи обиратися);

4) визначити процедуру і бажаний результат створення конститу­ційного акта (внесення змін до Конституції чи проект нової Консти­туції);

5) визначити порядок роботи та момент припинення діяльності Конституційної Асамблеї тощо.

Таким чином, питання сутності, змісту та порядку реалізації Укра­їнським народом належної йому установчої влади є сьогодні досить актуальними і мають безпосередньо-практичний характер.

Указом Президента України від 25 січня 2012 р. № 31/2012 схвале­но Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї, якою, зокрема, визначено:

- мету її створення, статус, принципи, порядок і форми організації діяльності;

- завдання і права;

- порядок її формування та формування її робочих органів;

Зокрема, в цьому Указі зазначається, що «Конституційна Асамб­лея як політично незаангажована і професійна, представницька ін­ституція є однією з ефективних демократичних організаційних форм забезпечення суспільної підтримки та сприйняття пропозицій щодо конституційних змін, досягнення політичної злагоди у суспільстві і державі з цих питань» [387].

У пункті 2.3 Указу визначено також принципи, на яких ґрунтуєть­ся діяльність Конституційної Асамблеї, до яких віднесено, зокрема, принципи верховенства права, колегіальності, самоврядності, про­зорості, відкритості та гласності, незалежності у прийнятті рішень, професіоналізму і науковості, що є основою для ефективного, вільно­го і конструктивного обміну думками (діалогу), створення атмосфери довіри [387].

Переходячи до питання змісту установчої влади, варто зазначити, що до повноважень Конституанти зазвичай відносять лише розроб­ку та попереднє схвалення або затвердження (прийняття) Основного Закону держави. Разом з тим, на нашу думку, установча влада Україн­ського народу не обмежується його правом на прийняття Конституції чи внесення змін до неї. Наприклад, до якої «влади», крім установчої, можна віднести такі виключні права Українського народу: право на самовизначення, на встановлення власної держави (що є природним правом кожного народу), право визначати та змінювати конституцій­ний лад в Україні (частина 3 статті 5 Конституції), право змінювати територію (матеріальну основу) власної держави (стаття 73 Конститу­ції), право на обрання складу Верховної Ради та глави держави (статті 69-71, частина 1 статті 76, частина 1 статті 103 Основного Закону)?

Виходячи з наведеного, вочевидь, доцільно розглядати установчу владу як категорію, що об'єднує всі природні та закріплені Консти­туцією України виключні права Українського народу, які й напов­нюють конкретним юридичним змістом категорію «установча влада» Українського народу.

А що таке взагалі «установча влада»?

Згідно з юридичною енциклопедією, теорія установчої влади - це вчення, за яким конституція як основний закон держави визнається актом первинної (установчої) влади, що безпосередньо належить на­родові. Виникнення цієї теорії було зумовлене поширенням у XVIII столітті концепції народного суверенітету та ідеї суспільного дого­вору. Теорія концептуально сформульована в 1789 р. Е. Ж. Сьєйєсом, який першим ужив відповідний термін [431, т. 6, с. 230].

В. Ковальчук вважає, що установча влада «проявляється в сувере­нному праві народу встановлювати правила співжиття членів спіль­ноти всередині держави та визначати принципи, на яких повинна функціонувати влада. Це свого роду договір між усіма зацікавленими членами спільноти про співжиття та владу, який найчастіше знахо­дить вияв у вигляді конституції. Остання є колективним актом всього народу, в якому набувають юридичного закріплення узгоджені інте­реси і воля всіх тих соціальних груп, включаючи етнічні, які форму­ють народ держави» [145, с. 236].

На думку М. В. Савчина, «установча влада - це правовий порядок реалізації суверенної влади народу України визначати та змінювати конституційний лад шляхом поєднання засобів безпосередньої та представницької демократії» [347, с. 226].

Ґрунтуючись на проведеному нами дослідженні юридичної при­роди та змісту категорії «установча влада», спробуємо сформулювати власну дефініцію цієї категорії. Отже, установча влада Українсько­го народу - це сукупність природних та закріплених Конституцією України виключних прав народу, наслідком реалізації яких є утво­рення власної держави з визначенням її території та конституційно­го ладу, а також періодичне переобрання вищого представницького органу і глави держави.

В рамках теми щодо установчої влади Українського народу не можна не згадати про реалізацію такого виду влади іншими суб'єк­тами безпосереднього народовладдя. Йдеться, зокрема, про статути територіальних громад, які вважаються актами установчого характе­ру і визнаються такими, що мають найвищу юридичну силу на від­повідній території (порівняно з іншими нормативними актами, які приймаються органами місцевого самоврядування відповідного рів­ня). За аналогією з Основним Законом України, прийняття якого є виключним правом Українського народу, право на прийняття стату­ту також повинно належати кожній територіальній громаді (виходя­чи з принципу народного суверенітету і тієї логіки, що представник (представницький орган) не може мати більше повноважень, ніж но­сій і первинне джерело всієї влади на відповідній території (в даному випадку територіальна громада) в частині «самостійного вирішення питань місцевого значення»).

Проте згідно з частиною 1 статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. [108] «конституцію» місцевого самоврядування - статут територіальної громади - «може прийняти» «представницький орган місцевого самоврядування на основі Консти­туції України та в межах цього Закону». А щоб остаточно впевнитися в тому, що «може прийняти» - це не «один з можливих варіантів» його прийняття, поглянемо на статтю 26 цього Закону. Згідно з пунктом 26 частини 1 цієї статті «затвердження статуту територіальної грома­ди» є «виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад». Отже, ми бачимо, що територіальна громада як первинний суб'єкт влади на відповідній території позбавлена одного з основних своїх прав, що входить до змісту належної виключно їй установчої влади, - права на прийняття відповідного установчого акта. Таким чином, щоб, наприклад, територіальна громада будь-якого села змогла реалі­зувати своє конституційне право на здійснення «установчої» влади на місцевому рівні шляхом прийняття статуту територіальної громади цього села, спочатку доведеться дочекатися внесення Верховною Ра­дою України відповідних змін до зазначених вище положень Закону України «Про місцеве самоврядування».

На нашу думку, виписуючи будь-який закон, що стосується питань управління суспільними справами, законодавець повинен чітко розу­міти і закладати у відповідні положення можливість реалізації того чи іншого права (повноваження) як безпосередньо громадянами, так і 'їх представницькими органами (крім, звичайно, чітко визначених Конституцією України випадків). Тоді на законодавчому рівні буде чітко забезпечена «належна рівновага» між безпосереднім і пред­ставницьким народовладдям. Проте в цьому аспекті потрібно завжди пам'ятати і про ті застереження, які вже неодноразово висловлені екс­пертами Венеціанської Комісії щодо небезпек і загроз (про можливе маніпулювання свідомістю громадян), які можуть критися за занад­то радикальними проявами безпосереднього народовладдя, зокрема під час затвердження на всенародних референдумах певних владних рішень. Зокрема, у п. 15 свого висновку щодо конституційного ре­ферендуму в Україні 2000 року Венеціанська Комісія зазначила таке: «Викликає занепокоєння той факт, що навіть для (переважно інозем­них) експертів з конституційного права не завжди є очевидним, які правові наслідки передбачаються за результатами такого референду­му, тому виникає питання, чи повністю знатимуть громадяни Украї­ни, за що вони голосують» [317, с. 157].

Отже, на нашу думку, під час напрацювання змін до Конституції України, в тому числі у питаннях здійснення установчої влади, завж­ди потрібно пам'ятати висловлені експертами Венеціанської Комісії застереження, що дозволить сформувати механізми забезпечення «належної рівноваги» у проявах безпосереднього і представницького народовладдя.