Суб'єкти безпосереднього народовладдя: визначення та характеристика

Постановка питання про «суб’єктів безпосереднього народовлад­дя», на перший погляд, видається нелогічною, бо таким суб’єктом, звичайно ж, є народ. Проте сам термін «народ» не має єдиного й од­нозначного визначення в теорії конституційного права, а в Основ­ному Законі України конституційна категорія «Український народ» вживається щонайменше у трьох різних значеннях, що було доведе­но автором у попередньому розділі.

Водночас такий «спрощений» підхід, коли «народ розуміється як єдиний і неподільний суб’єкт - джерело влади» [379, с. 153], призво­дить до концептуально необгрунтованих, на нашу думку, висновків на зразок того, що «народ навіть суто технічно не в змозі здійснювати владу, яка йому належить» [145, с. 237]. Аналогічні висловлювання науковців (у різних варіаціях) трапляються, на жаль, досить часто. Проте якщо погодитися з такою позицією, то як тоді розцінювати факт міжнародного визнання України незалежною і самостійною державою лише після реалізації саме Українським народом на всеу­країнському референдумі 1991 року свого права на самовизначення? Крім того, якщо виходити з такої наукової позиції, то постає досить просте риторичне запитання: а хто, як не Український народ - грома­дяни України всіх національностей, - реально здійснює всю владу в Україні, приймаючи щоденно конкретні управлінські рішення? Адже згідно з Конституцією та законами України всі державні посади (від найвищих до найнижчих) мають право обіймати лише громадяни України. Право обирати та обиратися до органів державної влади і органів місцевого самоврядування, право голосувати на референ­думах, право брати участь в управлінні публічними (державними та місцевими) справами, знову ж таки, мають лише громадяни України.

Отже, пропонуємо глибше дослідити питання визначення суб'єк­тів безпосереднього народовладдя в Україні з метою напрацювання відповідних концептуальних підходів. Практична необхідність тако­го дослідження полягає у тому, що розробка і вдосконалення меха­нізмів та гарантій реалізації народом своєї влади є неможливими без чіткого розуміння юридичної природи і кола суб'єктів народовладдя, які здійснюють належні їм (чи закріплені за ними) права (повнова­ження). Від правильного розуміння суб'єктів народовладдя (в тому числі безпосереднього) залежать і легітимність та ефективність влад­них управлінських рішень, що приймаються цими суб'єктами, і бага­то інших аспектів реалізації народом належної йому влади.

У наукових джерелах є різні підходи до визначення суб'єктів на­родовладдя. Так, зокрема, П. Шляхтун до таких суб'єктів відносить: «народ у цілому; частину народу, об'єднану за організаційною або те­риторіальною ознакою; обраних народом представників; сформовані безпосередньо народом або його представниками органи» [425, с. 277].

Цікавою є й думка І. Опришка та О. Коваленко про те, що «необ­хідно активно використовувати, комбінувати різні види прямого на­родовладдя для досягнення найкращого результату; ефективніше розвивати зв'язки і посилювати взаємодію між самими суб'єктами народовладдя (народ, населення територіальної громади, трудовий ко­лектив, члени об'єднання громадян, окремий громадянин)» [290, с. 55].

Г. О. Мурашин та О. Г. Мурашин пишуть про такі акти безпосеред­нього народовладдя, як «вибори, референдуми, народні обговорення, загальні збори населення, трудових колективів, громадські звернен­ня (петиції), страйки тощо» [259, с. 12]. Очевидним є те, що кожен із суб'єктів має свій специфічний статус і порядок прийняття рішень, які є результатом реалізації належної цьому суб'єктові влади. Крім того, О. Г. Мурашин вживає термін «колективні суб'єкти безпосеред­нього народовладдя» [260, с. 19].

Згадані підходи дають змогу, з одного боку, наочно довести різ­номанітність поглядів щодо кола суб'єктів народовладдя, а з іншо­го - зробити припущення про наявність, як мінімум, чотирьох груп суб'єктів - індивідуальних і колективних суб'єктів безпосереднього народовладдя, а також індивідуальних і колективних суб'єктів пред­ставницького народовладдя.

Отже, з урахуванням викладеного можна перейти до з'ясування питання: чи є (або чи можуть бути взагалі) індивідуальні суб’єкти безпосереднього народовладдя?

Конституційний Суд України в абзаці 5 пункту 4.2 мотивувальної частини свого Рішення № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення влади народом) зазначив, що «реалізація громадянами України конституційних прав і свобод, передусім права голосу на ви­борах і референдумі, є складовою процесу здійснення влади народом безпосередньо» [338].

Така позиція єдиного органу конституційної юрисдикції в Укра­їні справляє серйозний позитивний вплив на науку конституцій­ного права, оскільки рішення цього органу є джерелом відповідної галузі права. Яка ж може бути «наукова користь» від вищезазначе­ної позиції Конституційного Суду України для дослідження кон­цепції безпосереднього народовладдя? Можна зробити принаймні декілька корисних висновків для подальших досліджень концепції безпосереднього народовладдя:

по-перше, Конституційний Суд вкотре наголосив, що у відносинах народовладдя «народ» потрібно розуміти не як єдиний (один) і непо­дільний (цілий) суб'єкт народовладдя, а як сукупне поняття, яке скла­дається з громадян України, чим фактично екстраполював формулу, за­кладену в преамбулі Конституції України - «Український народ - гро­мадяни України всіх національностей», - на відносини народовладдя;

по-друге, конституційну формулу «народ здійснює владу безпосе­редньо» Конституційний Суд досить однозначно «прив'язав» до реа­лізації громадянами України прав і свобод, закріплених у Конституції України. Таким чином, «влада народу» забезпечується шляхом реалі­зації кожним громадянином своїх прав і свобод;

по-третє, вказавши на те, що питання стосується «передусім права голосу на виборах і референдумі», а не будь-яких конституційних прав, Конституційний Суд дав зрозуміти, що має йтися передусім про по­літичні права і свободи громадян України, зокрема «право голосу».

Виходячи з цього, робимо попередній висновок (припущення), що кожен громадянин є індивідуальним суб'єктом безпосереднього наро­довладдя, який реалізує належну йому владу шляхом голосування на виборах, референдумах та під час реалізації інших форм безпосеред­ньої демократії.

Так, згідно з частиною 1 статті 1 Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. № 1665-ІУ [100] народні депутати України обираються громадянами України (а не Українським народом) на основі загального, рівного і прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування. Право «вільно обира­ти» (частина 1 статті 38 Конституції), і право «голосу» (голосувати) (частина 1 статті 70 Конституції) також належать кожному окремо взятому громадянину України, а не всьому Українському народу як єдиному й неподільному суб'єктові народовладдя.

На перший погляд, усе логічно й зрозуміло. Але не все так однознач­но, якщо поглянути на окремо взятого громадянина України з точки зору суті та змісту його влади щодо прийняття того чи того рішення у сфері управління публічними (державними чи місцевими) справами. Звичайно, кожен громадянин має право голосувати на виборах і під час референдуму. Проте окремо взятий громадянин не має повноваження одноосібно прийняти рішення про затвердження винесеного на рефе­рендум питання або обрання повного складу Верховної Ради України чи навіть хоча б одного народного депутата України або депутата міс­цевої ради. Адже це одне колективне рішення - рішення Українсько­го народу чи відповідної кількості громадян України як колективного суб'єкта безпосереднього народовладдя. То хто є суб'єктом безпосеред­нього народовладдя у наведених прикладах?

Спробуємо поглянути на це питання з іншого боку. Варто звер­нути увагу на те, що під час виборів народних депутатів України чи Президента України не можна, на нашу думку, говорити, що Український народ приймає одне рішення. Адже певна кількість громадян голосують за одну партію чи кандидата, інша частина Українського народу - за іншу партію чи кандидата.

Однак хіба вибір окремо взятим громадянином кандидатури для голосування не є сутнісною характеристикою того самого владного рішення, яке стає обов’язковим до виконання в частині його вра­хування у загальному сукупному результаті? Отже, немає і не може бути сукупного результату без індивідуальних владних рішень (вибо­ру) кожного громадянина чи переважної більшості громадян Украї­ни. Голосування - це спосіб прийняття особистого рішення - вибору того чи іншого його варіанта - в контексті прийняття колективного владного рішення.

То що є владним рішенням - вибір громадянина чи загальний «ре­зультат виборів»? Очевидно, і перше, і друге. Тільки перше владне рішення є індивідуальним, а друге - колективним. Хто є суб’єктом безпосереднього народовладдя - кожен громадянин України чи весь Український народ? Відповідно - і кожен громадянин України, і Укра­їнський народ. Адже Український народ також не можна повністю «розкласти» на окремі «автономні одиниці» - громадян України, хоча б тому, що як у Конституції України, так і в різних міжнародних до­кументах (конвенціях, договорах тощо) саме за «народом» закріплю­ються права на прийняття того чи іншого владного рішення.

Варто також звернути увагу на те, що право кожного громадянина на прийняття особистого владного рішення у сфері управління публічними справами визнано законодавцем цінністю на найвищому рівні, оскільки перешкоджання реалізації громадянином цього права, а так само будь- яке перекручення чи нівелювання його особистого волевиявлення є під­ставою для притягнення винної особи до кримінальної відповідальності (статті 157-160 Кримінального кодексу України).

а) розуміння «права голосу», в тому числі в контексті реалізації свого виборчого права, саме як однієї з основних демократичних цінностей;

б) розуміння свого права голосу як основного і головного ін­струменту прийняття власного владного рішення у сфері управлін­ня публічними (державними, місцевими, професійними та іншими суспільними) справами;

в) прийняття зваженого владного рішення - відповідального вибору.

Також не секрет, що більшість пересічних громадян України, на жаль, обмежують свою участь у сфері управління публічними справа­ми прийняттям таких владних рішень, як вибір тих чи інших канди­датів на посаду глави держави, народного депутата України, депутата та голови відповідного органу місцевого самоврядування.

Отже, індивідуальним суб'єктом безпосереднього народовлад­дя є кожний повнолітній і дієздатний громадянин України, який від свого імені приймає особисте владне рішення у сфері управління пу­блічними (державними чи місцевими) справами. Звичайно, така кон­цептуальна позиція не є бездоганною і потребує подальшого погли­бленого вивчення, бо наука конституційного права повинна ще до­слідити питання про те, які є «інші форми безпосередньої демократії» (ст. 69 Конституції). Зокрема, цікавим для дослідження є питання про те, чи є державна служба однією з форм безпосередньої демократії, яка дозволяє громадянинові брати безпосередню участь в управлінні публічними (державними чи місцевими) справами. Чи, все-таки, ко­жен державний службовець є представником Українського народу, певної частини народу (наприклад, територіальної громади) чи дер­жави і, тим самим, реалізує представницьку форму народовладдя? Ці питання потребують подальшого наукового осмислення.

Досліджуючи питання про колективних суб’єктів безпосередньо­го народовладдя, варто пам’ятати, що ними, вочевидь, є суб’єкти у складі двох і більше громадян України, котрі разом, реалізуючи своє повноваження (право), приймають одне спільне рішення у сфері управління публічними справами, яке є обов’язковим до виконання іншими суб’єктами. Отже, спробуємо чітко виокремити основні ко­лективні суб’єкти безпосереднього народовладдя (звісно, не претен­дуючи на формування повного 'їх переліку і форм вияву 'їх влади).

1. «Український народ» як конституційно-правова категорія та складова категорії «народовладдя» вже був об'єктом нашої уваги у попередньому розділі. В цьому ж розділі пропонуємо розглянути Український народ саме як основного суб'єкта безпосереднього на­родовладдя в Україні, тобто через з'ясування його конституційної правосуб'єктності.

У зв'язку з початком конституційного процесу щодо напрацюван- ня змін до Конституції України на перше місце у порядку денному науки конституційного права з особливою наполегливістю виходить питання щодо ґрунтовного осмислення змісту категорій «влада Укра­їнського народу», «принцип народного суверенітету», «народовлад­дя» тощо. Поглиблене і науково виважене розуміння цих категорій справляє безпосередній вплив на вдосконалення механізмів (форм, способів та засобів) реалізації Українським народом своєї влади, що тягне за собою посилення прямої демократії (безпосереднього наро­довладдя). Необхідність напрацювання ґрунтовних наукових підхо­дів з усіх зазначених питань з метою вдосконалення практики роз­будови демократичної і правової держави визнають і корифеї юри­спруденції. Так, В. Я. Тацій зауважує, що «питання безпосередньої демократії в аспекті конституційної правосуб'єктності Українського народу ще не отримало свого належного доктринального оформлен­ня. Окремі ж моменти цієї проблематики вирішені на рівні правових позицій Конституційного Суду України досить суп\еречливо» [370, с. 617]. Так, наводячи два протилежні за своїми висновками рішення Конституційного Суду України (від 27.03.2000 р. та від 16.04.2008 р.), В. Я. Тацій ставить конкретні практичні запитання: «Як повинні діяти владні інституції у разі проведення у майбутньому аналогічного до референдуму 16 квітня 2000 р. всеукраїнського плебісциту? І чи може Український народ вносити зміни до Основного Закону за власною ініціативою без попереднього рішення парламенту? Вважаємо, що без чітких відповідей на ці запитання про забезпечення стабільності кон­ституційного ладу України і гарантування народовладдя в подальшо­му говорити буде вкрай складно» [370, с. 618].

Ю. Г. Барабаш також звертає увагу на те, що на сьогоднішній день «залишається відкритим інше запитання - наскільки обов'язковою для Українського народу є процедура внесення змін до Конституції України, передбачена розділом ХІІІ? Адже, знову ж таки, за формаль­ними ознаками, вимога дотримуватись цієї процедури стосується, на­самперед, органів публічної влади (наприклад, як це передбачено п. 1 ч. 1 ст. 85 Конституції відносно парламенту)» [19, с. 78]. Це питання стосується такої складової механізму реалізації безпосереднього на­родовладдя, як «межі» повноважень Українського народу, що також потребує свого ґрунтовного дослідження.

Таким чином, з одного боку, ми констатуємо факт відсутності гли­боких доктринальних розробок щодо механізмів, форм, способів і за­собів забезпечення та реалізації влади Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні. А з іншого боку ми є свідками (а багато хто - безпосереднім учасником) початку нового конституційного процесу, результатом якого має стати «утвердження якісно нової демократичної моделі політичної системи європейсько­го зразка», яка «має повністю забезпечувати принципи дотримання прав і свобод людини й громадянина, народовладдя, верховенства права, поділу влади, неподільності національного суверенітету» [256, с. 9], а також «забезпечувати та заохочувати як свободу слова, так і свободу політичної участі, пряме народовладдя, у т. ч. у формі рефе­рендумів, плебісцитів, можливість громадського впливу на розро­блення та прийняття владних рішень» [256, с. 26].

Отже, нашим основним завданням є, по-перше, актуалізація всіх окрес­лених та пов'язаних з ними питань (проблем); по-друге, спроба глибше зро­зуміти юридичну природу категорії «влада Українського народу» та інших правових явищ, що з нею безпосередньо пов'язані; по-третє, напрацювати підходи щодо вирішення деяких із зазначених вище проблемних питань.

У попередньому розділі нами було зроблено висновок, що суб'єкт має владу і може реально її здійснювати за наявності двох умов:

по-перше, у Конституції або законі чітко зафіксовані його повно­важення (права і/або обов'язки) - «матеріальна» сторона влади;

по-друге, у Конституції або законі зафіксовано його право при­ймати обов'язкові до виконання рішення (на виконання відповідних повноважень) - «процесуальна» сторона влади.

До переліку конституційних прав (повноважень) Українського на­роду можна віднести, зокрема, такі права:

1) право на самовизначення, яке Український народ успішно реалі­зував шляхом створення (заснування) власної держави (так, зокрема, згідно з міжнародним правом народ є суб'єктом права на самовизна­чення, формами реалізації якого є створення суверенної і незалежної держави, вільне приєднання до незалежної держави чи об'єднання з нею, або встановлення будь-якого іншого політичного статусу, вільно визначеного народом [76]);

2) право на прийняття установчого акта держави - Основного За­кону (це право «від імені Українського народу» було реалізовано у 1996 р. Верховною Радою України);

3) право на визначення і зміну конституційного ладу в Україні (ча­стина 3 статті 5 Конституції України);

4) право власності на об'єкти, перераховані у частині 1 статті 13 Основного Закону України;

5) право на зміну території України (стаття 73 Конституції);

6) затвердження законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ та ХІІІ Конституції України (частина 1 статті 156).

Це ті конституційні права, які закріплені саме за Українським на­родом як суб'єктом влади. Але враховуючи те, що Український народ складається з громадян України, то навряд чи хтось буде заперечува­ти, якщо ми віднесемо до прав саме Українського народу ще й такі:

1) право Українського народу управляти власною державою (дер­жавними справами) (частина 1 статті 38 Конституції України) безпо­середньо, приймаючи конкретні рішення на всеукраїнському рефе­рендумі, або через відповідні державні органи;

2) право Українського народу періодично обирати склад Верховної Ради України та главу держави - Президента України.

Крім того, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008 [328] Український народ має право при­ймати та скасовувати закони, вносити до них зміни. Ці права реалізу­ються через всеукраїнський референдум. Оскільки предметом регу­лювання закону можуть бути фактично будь-які суспільні відносини в державі, то Український народ шляхом проведення всеукраїнського референдуму може прийняти будь-який закон з будь-якого питання (за винятком «питань податків, бюджету та амністії»). Отже, в цьому питанні маємо концепцію «нової Конституції України», яка була ви­значена ще постановою Верховної Ради УРСР від 19 червня 1991 р. № 1213-ХІІ, де було чітко зафіксовано, що «законодавча влада здійс­нюється народом України шляхом референдуму і Верховною Радою України» [170].

Таким чином, доктрина конституційної правосуб'єктності Укра­їнського народу як суб'єкта влади потроху набуває своїх чітких рис, наповнюючи конкретним юридичним змістом категорію «народний суверенітет» і даючи новий поштовх до розвитку громадянського су­спільства.

В контексті зазначеного варто проаналізувати питання щодо «меж» («обмеженості») влади Українського народу, адже будь-який суб'єкт владних повноважень - орган державної влади чи орган міс­цевого самоврядування, їх посадові особи - зобов'язаний діяти лише «на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією та законами України» (частина 2 статті 19 Конституції). Натомість положення Основного Закону не дають підстав для твер­дження про обмеженість влади Українського народу. Зокрема:

1) референдум не допускається лише щодо законопроектів з пи­тань податків, бюджету та амністії (стаття 74 Конституції);

2) держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороне­ної Конституцією і законами України (частина 4 статті 15 Конститу­ції); як відомо, політична діяльність здійснюється у сфері управління державними та суспільними справами;

3) права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Консти­туцією, не є вичерпними (частина 1 статті 22 Конституції);

4) народне волевиявлення здійснюється через вибори, референ­дум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69 Конституції).

Тут напрошується логічний, на нашу думку, висновок: Україн­ський народ, на відміну від усіх державних органів, діє за принци­пом «дозволено все, що не заборонено», не обмежений Конституцією України і не може бути обмежений законами України шляхом закрі­плення за ним чітко визначеного і вичерпного переліку владних прав. Український народ повноважний взяти до свого провадження будь- яке питання у сфері управління державними (суспільними) справами (крім тих, що зафіксовані у статті 74 Конституції України) і прийняти відповідне владне рішення. Аналогічну позицію висловлює і А. О. Се- ліванов, який зазначає, що «влада народу ніким не може бути обмеже­ною, а можливе лише її добровільне самообмеження...» [351, с. 309]. Очевидно, таке самообмеження може відбуватися лише на рівні Кон­ституції України - основного установчого акта Українського народу.

З іншого боку, виникає питання (проблема) з «процесуальною» складовою реалізації Українським народом належних йому повно­важень. Так, Основний Закон держави не містить вказівки на таку важливу ознаку рішень Українського народу, як 'їх обов'язковість до виконання (хоча в Конституції України відсутнє також і положення про обов'язковість законів, прийнятих Верховною Радою України та підписаних Президентом). У будь-якому випадку Конституційним Судом України вже прийняті відповідні рішення про те, що «резуль­тати народного волевиявлення, отримані через вибори й референду­ми, є обов'язковими» [338] та що «рішення всеукраїнського референ­думу щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Вер­ховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України» [328].

Таким чином, єдиним органом конституційної юрисдикції в Укра­їні фактично було вирішено питання про змістові характеристики принципу народного суверенітету.

Проте, на нашу думку, таке рішення єдиного органу конституцій­ної юрисдикції в Україні не є виходом із зазначеної ситуації, оскільки не дано відповіді на всі питання механізму впровадження цього рі­шення в життя. Так, зокрема, не вирішено питання про те, для кого таке рішення є обов'язковим - для суспільства (Українського народу), яке прийняло відповідний закон і, логічно, має право зробити його обов'язковим для себе, чи для держави (органів державної влади та посадових осіб).

Не менш цікавим є питання щодо конституційності законів, при­йнятих Українським народом шляхом проведення всеукраїнського референдуму, адже глава держави як гарант додержання Конституції України підписує лише закони, прийняті Верховною Радою України (п. 29 частини 1 статті 106 Основного Закону).

В той же час гарантом відповідності законів Конституції України є й інший орган держави - Конституційний Суд України. Так, згід­но з п. 1 частини 1 статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) «законів та інших правових актів Верховної Ради України».

У процесі аналізу в цьому контексті інших положень Основно­го Закону нашої держави з'являються деякі думки щодо проблеми забезпечення конституційності законів, які приймаються шляхом всеукраїнського референдуму. Так, обов'язковими до виконання на території України правовими актами (згідно з Конституцією Укра­їни) є:

1) сама Конституція України, яка має найвищу юридичну силу (ча­стина 2 статті 8);

2) закони України;

3) постанови та інші акти Верховної Ради України (стаття 91);

4) укази і розпорядження Президента України (частина 3 статті 106);

5) постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України (ча­стина 1 статті 117);

6) судові рішення (частина 5 статті 124).

Отже, лише два види правових актів - Конституція України і зако­ни України - не мають у своїй назві обов'язкової текстуальної прив'яз­ки до назви органу, що 'їх прийняв. Цей факт є додатковим свідченням того, що прийняття «законів України» не є виключною компетенцію єдиного органу законодавчої влади в Україні, який «має право прийма­ти закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом» (абз. 5 п. 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. [328]).

Не містить відповідної прив'язки до суб'єкта прийняття і термін «закон», що згадується у частині 2 статті 147 та п. 1 частини 1 статті 150 Конституції України (на відміну від п. 29 частини 1 статті 106 Ос­новного Закону, де зазначено, що Президент України «підписує зако­ни, прийняті Верховною Радою України»).

Слід також зазначити, що, приймаючи або скасовуючи закони, вносячи до них зміни, Український народ здійснює, на нашу думку, не належну виключно йому установчу владу, а виступає суб'єктом реалі­зації саме законодавчої влади.

Таким чином, зазначені міркування дають підстави говорити про те, що закони України, прийняті Українським народом шляхом про­ведення всеукраїнського референдуму, можуть бути (за зверненням суб'єктів, визначених у частині 2 статті 150 Конституції України) предметом розгляду єдиного органу конституційної юрисдикції в України щодо вирішення питання про 'їх конституційність.

Така наша думка щодо наявності у Конституційного Суду України повноваження перевіряти на відповідність Конституції України зако­ни, прийняті Українським народом на всеукраїнському референдумі, не суперечить позиції Конституційного Суду України щодо того, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (вне­сення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-яки­ми іншими органами державної влади України» (абз. 4 п. 7 мотиву­вальної частини рішення [328]). Звичайно, що Конституційний Суд України також є одним з органів державної влади, але він не «затвер­джує» і не «схвалює» закони, а лише може перевіряти їх (за поданням відповідних суб'єктів) на відповідність Основному Закону України.

Інший аспект конституційності рішень Українського народу, при­йнятих на всеукраїнському референдумі, зачіпає Ю. Г. Барабаш, який зазначає: «що стосується “референдарних” можливостей Українсько­го народу в контексті реалізації установчої влади, то і в цьому плані залишилось достатньо невирішених на доктринальному рівні питань. Серед них одне з чільних місць посідає питання відсутності чіткої системи гарантування конституційності “ініціативних референду­мів” [19, с. 79].

Згідно як із теорією установчої влади, так і з відповідними рішеннями Конституційного Суду України Основний Закон держави є актом реалізації народом належної виключно йому установчої влади. Виходячи з наведеного, навряд чи буде коректним здійснення будь-яким державним органом (органом «вторинної», «похідної» влади) перевірки рішення Українського народу щодо прийняття нової Конституції чи внесення змін до діючої на предмет його відповідності Основному Закону держави. По-перше, така перевірка була б, на нашу думку, проявом порушення принципу народного суверенітету, оскільки суб'єкт «вторинної», «похідної» влади не може перевіряти рішення суб'єкта «первинної», «верховної» влади на предмет його відповідності Конституції, як акту реалізації народом своєї установчої влади. По-друге, якщо йдеться про прийняття нової Конституції, то на відповідність якій редакції Основного Закону (новій чи скасованій) повинна бути проведена відповідна перевірка? По-третє, якщо говорити про перевірку на конституційність рішення Українського народу лише щодо «внесення змін до Конституції України», то знову ж таки виникає питання щодо наявності (чи відсутності) у Конституційного Суду України відповідних конституційних повноважень. А Конституційний Суд, як і будь-який державний орган, повинен діяти виключно у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Тому, на нашу думку, прийняте Українським народом рішення на реалізацію належних виключно йому повноважень, що становлять зміст установчої влади, не може бути предметом перевірки органом державної (похідної, вторинної) влади.

Підсумовуючи викладене, вважаємо за можливе і доцільне здійс­нення Конституційним Судом України перевірки проекту відпо­відного рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум, з наданням відповідного висновку щодо відповідності цього проекту вимогам статті 157 Конституції України. Для повноцінного врегу­лювання зазначеного питання варто було б лише поповнити перелік суб'єктів права на конституційне подання з питань надання виснов­ків Конституційним Судом України, який визначається тільки стат­тею 41 Закону України «Про Конституційний Суд України» і не фіксу­ється у самій Конституції України. Тому, на нашу думку, цей перелік може бути розширений за рахунок включення до нього, наприклад, ініціативної групи всеукраїнського референдуму.

Слід також звернути увагу, що саме стаття 157 Конституції Укра­їни може тлумачитися як «добровільне самообмеження» Українським народом меж реалізації своєї установчої влади, яке було «навіки» закладено 1996 р. у Конституції України як основному установчому акті власної держави, очевидно, «усвідомлюючи відповідальність пе­ред Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями».

2. Наступним колективним суб'єктом безпосереднього наро­довладдя в Україні є територіальна громада - жителі села (кількох сіл), селища, міста - як «частина народу, об’єднана за територіаль­ною ознакою» (за підходом П. П. Шляхтуна).

Відповідно до статті 7 Основного Закону в Україні визнається і га­рантується місцеве самоврядування. Згідно з частиною 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територі­альною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосеред­ньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

У підпункті 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Консти­туційного Суду України від 16 лютого 2010 р. № 5-рп/2010 наголоше­но на тому, що «важливою ознакою демократичного устрою держави, складовою її конституційного ладу є місцеве самоврядування, яке ви­знається і гарантується на конституційному рівні та є однією із форм здійснення народовладдя (частина друга статті 5, стаття 7 Конститу­ції України)» [329]. Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 1 липня 2010 р. № 2411-УІ однією з основних засад внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регі­онів є «утвердження місцевого самоврядування як фундаменту наро­довладдя, розширення повноважень місцевих рад шляхом децентра­лізації функцій органів державної влади, гармонізація загальнодер­жавних, регіональних та місцевих інтересів» [105].

Одним з основних напрямів нового конституційного процесу визнано «створення умов для реалізації механізму децентралізації влади та зростання ролі місцевих громад у вирішенні важливих питань їхнього життя» [256, с. 16], а «основою реформування місцевого самоврядування доцільно визнати громадівську концепцію муніципальної демократії, адже громада була основою самоврядування впродовж всієї історії людства» [256, с. 22].

Аналізуючи норми Конситуції України на предмет логічності, системності, послідовності та повноти забезпечення реалізації тери­торіальною громадою свого права на самостійне вирішення питань місцевого значення (здійснення народовладдя на місцевому рівні), варто закцентувати нашу увагу на декількох моментах.

Згідно з частиною 2 статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місце­вого самоврядування. В науковій літературі таке положення Основно­го Закону часто тлумачиться таким чином, що весь народ здійснює належну йому владу, в тому числі через органи місцевого самовря­дування. Виходячи з такого підходу, Л. М. Шипілов ставить дуже слушне запитання: то «владу здійснює народ за допомогою місцевого самоврядування, чи група громадян, що мешкає в межах певного ад­міністративного утворення та яка об'єдналася у територіальну грома­ду?... Потреба відповіді на поставлене питання зумовлена потенцій­но небезпечною підміною на місцевому рівні територіальної громади категорією “народ” [423, с. 101]. Втім, поставивши дуже влучне запи­тання, автор приходить до висновку, що «місцеве самоврядування в кожній окремій території евентуально здійснює весь Український народ» (виділено нами. - Ю. М.), зазначаючи при цьому, що «тут помітний елемент певного представництва, оскільки безпосередньо його здійснюють громадяни України, що об'єдналися в територіальну громаду, але конституційно уповноважені на це усім народом, що ви­пливає із суті статей 3, 7 Основного Закону» [423, с. 102].

На нашу думку, такий підхід видається принаймні дискусійним (а можливо і таким, що не відповідає Конституції України), оскільки:

по-перше, згідно з частиною 1 статті 140 Основного Закону Укра­їни місцеве самоврядування є правом саме територіальної громади (частина 1 статті 140);

по-друге, це право здійснюється територіальною громадою само­стійно (частина 1 статті 140);

по-третє, основним інструментом реалізації належного терито­ріальній громаді права на самостійне вирішення питань місцевого значення є місцевий референдум, в якому можуть брати участь лише жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

по-четверте, обов'язковість виконання («владність») прийнятого на відповідному референдумі рішення поширюється лише на тери­торію відповідної адміністративно-територіальної одиниці та коло осіб - жителів села, селища чи міста (частина 1 статті 140);

Можна, звичайно, вести дискусію і щодо коректності чи некорек­тності положення частини 2 статті 5 Основного Закону в окреслено­му аспекті. Проте видається, що якщо категорію «народ» розцінювати не як одного «цілісного» і сталого (за кількістю залучених громадян) суб'єкта влади, а саме як постійно рухливу і змінювану (залежно від форм і видів реалізації влади) сукупність «громадян України всіх національностей» (кожен з яких є безпосереднім носієм і джерелом відповідної влади), то зазначене конституційне положення може буде сприйняте як більш-менш коректне.

3. Територіальна громада не є «найменшим» за кількісною ознакою колективним суб'єктом безпосереднього народовладдя. Очевидно, що таким, ще меншим за обсягом, і, до речі, конституційно визначеним ко­лективним суб'єктом є «будинкові, вуличні, квартальні та інші» об'єд­нання жителів (частина 6 статті 140 Конституції України). На жаль, у цій нормі Основного Закону йдеться саме про «органи самоорганіза­ції населення» - будинкові (органи самоорганізації багатоквартирних будинків), вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, ко­мітети районів у містах, сільські, селищні комітети (частина 2 статті 3 Закону України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р. № 2625-ІІІ [111]). Водночас, згідно з абзацом 2 частини 1 статті 2 цього Закону, органи самоорганізації населення - це представниць­кі органи, що створюються жителями. Таким чином, як Конституція України, так і згаданий Закон, з одного боку, фіксують різні прояви ще одного виду народовладдя, виду «місцевого» самоврядування, а з іншого - роблять акцент на врегулюванні діяльності саме представ­ницьких органів самоорганізації населення, майже залишаючи поза увагою основного суб'єкта, безпосереднього носія і джерело первинної і верховної влади на відповідному рівні - колектив (об’єднання) жи­телів відповідних будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів тощо, в тому числі не вказуючи на форми, види та конкретні механізми реалізації ними належної їм влади. Такий підхід законодавця ще раз засвідчує відсутність науково обґрунтованої цілісної та системної кон­цепції народовладдя, суб'єктів народовладдя - (первинних (верховних) і вторинних, форм і видів народовладдя тощо.

Необхідно також звернути увагу на декілька принципових про­блемних моментів конституційно-правового регулювання цього виду народовладдя.

По-перше, цей вид народовладдя, з одного боку, віднесено (і дуже правильно) до категорії «місцеве самоврядування» (оскільки відповідна норма розміщена у розділі ХІ Основного Закону з відповідною назвою - «Місцеве самоврядування»), а з іншого боку ні у частині 1, ні у будь-якій іншій частині статті 140 Конституції цей вид самоврядування не тлума­читься як право жителів певної території - будинку, вулиці, кварталу тощо - самостійно вирішувати питання «місцевого» значення, прийма­ючи відповідні рішення як безпосередньо, так і через органи самовряду­вання населення. На нашу думку, це була б логічна і правильна формула мети й механізму діяльності відповідних колективних суб'єктів наро­довладдя. В іншому ж разі не зрозумілі ні мета, ні завдання, ні компетен­ція, ні форми, ані механізми здійснення відповідного «самоврядування».

По-друге, у згаданій частині 6 статті 140 Конституції України за­значено, що «сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за іні­ціативою жителів створювати» відповідні органи самоорганізації на­селення. На нашу думку, таке формулювання є прямим порушенням двох конституційних принципів - принципу народного суверенітету і принципу свободи політичної діяльності, не забороненої Конститу­цією і законами України (частина 4 статті 15 Основного Закону). Ціл­ком очевидно, що фраза «можуть дозволяти» є реальною перепоною на шляху виявлення громадянами будь-якої місцевої ініціативи щодо самостійного управління суспільними справами на відповідній тери­торії. У цьому випадку показовим є Закон України «Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку» від 29 листопада 2001 р. № 2866-ІІІ [115]. Незважаючи на те, що таке об'єднання співвласників є однією з форм самоорганізації населення, проте воно створюється за самостійним рішенням відповідних жителів (без будь-якого по­годження з будь-яким представницьким органом) і подає необхідні документи на державну реєстрацію об'єднання як юридичної особи. Вважаємо, що саме цей Закон є показовим як в частині забезпечення «належної рівноваги» між безпосередньою і представницькою фор­мами здійснення жителями належної їм влади на рівні відповідного багатоквартирного будинку, так і в частині належної «прописаності» детального механізму здійснення цієї влади, в тому числі із зазна­ченням того, що «рішення загальних зборів, прийняте відповідно до статуту, є обов’язковим для всіх членів об’єднання» (частина 5 статті 10). Як ми вже не раз наголошували, така норма є обов'язко­вим елементом механізму здійснення будь-якої влади, в тому числі влади народу. Щодо процедури створення відповідних органів можна за аналогією навести приклад конституційного положення, що за­кріплене у частині 3 статті 36 Основного Закону: «Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору 'їх членів» (виділено мною. - Ю. М.). Саме такий принцип об'єднання громадян і створення ними своїх представницьких органів повинен бути поширений на всі інші прояви народовладдя.

По-третє, у цій же частині 6 статті 140 Конституції зазначено, що сільські селищні, міські ради «можуть... наділяти» відповідні органи самоорганізації населення «частиною власної компетенції, фінан­сів, майна». На нашу думку, таке формулювання є некоректним, адже, по-перше, незрозуміло, якою «частиною» і в якому порядку ця части­на може бути визначена. Очевидно, що орган місцевого самовряду­вання не може передати, наприклад, жителям одного багатоквартир­ного будинку компетенції щодо управління суспільними справами жителів кварталу. Тобто цілком зрозуміло, що територією реалізації жителями належної їм влади може бути лише територія відповідно­го будинку, вулиці, кварталу тощо. По-друге, за таких умов виникає інше логічне питання: а чому компетенція щодо управління справами жителів відповідного будинку є «власною» компетенцією відповідно­го органу місцевого самоврядування? Чи може у будь-якого органу місцевого самоврядування бути «власне» майно чи «власні» фінанси? Адже згідно з частиною 1 статті 142 Конституції «рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ре­сурси» «є у власності територіальних громад». Отже, на нашу думку, питання рівноваги між представницькою і безпосередньою формами народовладдя у цих питаннях повинно вирішуватися за формулою, яку вдало визначив Конституційний Суд України, вказавши, що Вер­ховна Рада України, будучи представницьким органом, органом вто­ринної влади, влади, яка походить від влади народу, «має право при­ймати закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюєть­ся безпосередньо народом» (виділено нами. - Ю. М.) (абзац 5 пункту 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. [328]). Тобто якщо накласти цей шаблон на питання управління спільними справами жителів конкретного будинку, вули­ці, кварталу тощо, то виходить, що таке управління здійснюється від-

повідним органом місцевого самоврядування («за замовчуванням») доти, поки відповідні жителі не приймуть рішення про здійснення управління безпосередньо. Як тільки жителі відповідної території (безпосередні носії первинної влади) прийняли таке рішення, пред­ставницький орган повинен усунутися від вирішення (регулювання) тих питань, які стосуються управління спільними справами цих жи­телів на відповідній території.

По-четверте, в абзаці 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про органи самоорганізації населення» дається визначення органів само­організації населення - це представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або 'їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом (виділено нами. - Ю. М.). У частині 1 статті 3 цього Закону зазначено також, що орган самоорганізації населення є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення (виділе­но нами. - Ю. М.). На нашу думку, завдання діяльності кожного кон­кретного органу самоорганізації населення повинні визначати самі жителі, які утворюють відповідний орган. Закон же має містити не конкретні «завдання», а лише граничні межі відповідних повнова­жень - «для вирішення внутрішніх питань» чи «для вирішення пи­тань місцевого значення». Перелік цих питань повинен обмежувати­ся територією діяльності відповідного об'єднання жителів «в межах закону» (тобто, щоб не порушувати права інших осіб, які тимчасово перебувають чи можуть перебувати на відповідній території), або ж колом осіб (жителів), для яких рішення відповідного об'єднання (або його представницького органу) є обов'язковим до виконання.

Виходячи з наведеного, констатуємо факт необхідності вдосконалення конституційно-правового регулювання діяльності відповідних об'єднань жителів і процедури створення ними своїх представницьких органів з метою уточнення їх правової природи, юридичного статусу та механізмів реалізації належної їм влади, виходячи із зазначених вище аргументів.

4. Професійне самоврядування. Згідно з підходом П. П. Шлях- туна до визначення переліку суб'єктів народовладдя частина наро­ду може бути об'єднана не лише за територіальною, а й за «органі­заційною» ознакою. Очевидно, в цьому разі йдеться про об'єднання громадян за різними критеріями - спільними інтересами, видом чи місцем здійснення професійної діяльності тощо. Це можуть бути такі колективні суб'єкти безпосереднього народовладдя, як «трудові ко­лективи», «об'єднання громадян» (за трактуванням І. Опришка та О. Коваленко), професійні об'єднання громадян (спілки), організації роботодавців та 'їх об'єднання, науково-педагогічні колективи вищих навчальних закладів, студентська громада тощо. Варто звернути ува­гу, що йдеться саме про різні форми та види об'єднання громадян; будь-які органи управління, що формуються цими громадянами, на­лежать до суб'єктів представницької форми народовладдя.

За аналогією з місцевим самоврядуванням і його колективним суб'єктом безпосереднього народовладдя («територіальною грома­дою») можна згадати й такого колективного суб'єкта безпосереднього народовладдя, як суддівську громаду, котра реалізує ще один «органі­заційно-професійний» і конституційно зафіксований вид народовлад­дя - суддівське самоврядування (частина 2 статті 130 Конституції), яке діє для вирішення питань внутрішньої діяльності судів. Питання ре­алізації суддівського самоврядування врегульовуються у розділі VIII Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. № 2453-\Ч [114]. Згідно з частиною 1 статті 113 цього Закону суддів­ське самоврядування - це самостійне колективне вирішення суддями питань внутрішньої діяльності судів. Варто зазначити, що законодавчі положення розділу VIII цього закону можуть бути класичним прикла­дом врегулювання на законодавчому рівні всіх інших видів професій­ного самоврядування як проявів народовладдя. Врегульовано і компе­тенцію, і спосіб волевиявлення - голосування, і порядок обрання пред­ставницьких органів, і навіть зазначено про обов'язковість рішень, що приймаються безпосередньо суддями чи їх представницькими органа­ми, і, крім того, коло осіб (органів), для яких це рішення є обов'язко­вим, а також зроблено вказівку на суб'єктів виконання прийнятих рішень. Усі ці атрибути є обов'язковими елементами механізму реалі­зації народовладдя, що включає механізми здійснення як безпосеред­нього, так і представницького народовладдя.

За аналогією з нормативно-правовим регулюванням у галузі суддів­ського самоврядування може бути організовано такі суспільні інститу­ти та «організаційно-професійні» види народовладдя, як адвокатське самоврядування, нотаріальне самоврядування тощо. Більш того, за допомогою порівняння правового регулювання зазначених інститутів можна швидко виявляти та усувати прогалини у їх нормативному за­безпеченні, а нові (передові та ефективні) форми, способи, засоби, ін­струменти реалізації того чи того виду професійного самоврядування можуть швидко поширюватись на інші види народовладдя.

Слід зазначити, що кожен суб'єкт безпосереднього народовладдя (як індивідуальний, так і колективний) повинен бути забезпечений зако­нодавчо визначеним механізмом реалізації та гарантування здійснення належної йому влади. Відсутність будь-якої складової цього механізму робить неможливим реалізацію того чи іншого виду народовладдя.

Проте, на нашу думку, перед тим, як розробляти будь-який зако­нопроект щодо врегулювання того чи того інструменту, засобу чи способу реалізації безпосереднього народовладдя, варто завжди ана­лізувати висновки Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія), в яких дуже часто вже висловлена позиція відомих міжнародних експертів з відповідних питань. Адже, як відо­мо, європейське співтовариство має тривалішу історію і відповідний досвід (як позитивний, так і негативний) у питанні становлення де­мократичних засад управління публічними справами.

Наприклад, у пункті 3 Висновку щодо Закону України «Про вне­сення змін до деяких законів щодо статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад», що був ухвалений Ве­неціанською Комісією на її 71-му пленарному засіданні (Венеція, 1-2 червня 2007 р.) зазначено, що «Інститут “відкликання депутатів” (або “представницьке відкликання”) є добре відомим, хоча й не дуже поши­реним (в цитованому перекладі: не широко поширеним - Ю. М.). Він забезпечує електорату можливість відкликати з посади обраного пред­ставника до закінчення терміну його повноважень. Як таке відкликан­ня вважається інструментом прямої демократії» [317, с. 323]. Водночас у примітці до цього пункту Венеціанська Комісія посилається на свій же Звіт про виборчу систему, в якому, зокрема, зазначається: «Відкли­кання є напівпрямою демократичною процедурою, за допомогою якої державну посадову особу, що більше не задовольняє вимог виборців, може бути звільнено... Слід зазначити, що ця процедура на сьогодні застаріла, оскільки регулярне проведення виборів забезпечує більш ефективний контроль над обраними представниками».

З урахуванням висловлених зауважень в Україні потрібно прийня­ти закони, які зафіксували б порядок народного волевиявлення через відповідні форми, значення 'їх результатів, обов'язковість для різних державних органів та самих громадян тощо. Адже якщо Український народ як носій і єдине джерело всієї верховної (первинної) влади не має демократичних (чітко врегульованих законом) шляхів і способів висловлення своєї позиції з тих чи інших питань, стосовно забезпе­чення (задоволення) своїх суспільних інтересів, то з метою бути хоча б почутим йому залишається вдаватися хіба що до відповідних «си­лових» акцій. Такі дії громадян (народу) нібито «засвідчують» і «під­тверджують» в очах представників державних органів «неспромож­ність (нездатність)» Українського народу до цивілізованого діалогу і вирішення всіх справ демократичними методами.

2.3.