Представницька форма народовладдя: конституційні умови функціонування

Конституційно-правове бачення феномену народовладдя дозво­ляє виокремити два його інститути: безпосередня демократію і на­родне представництво. Детальніше зупинимось на останньому.

Принцип представництва є проявом як публічних, так і приват­них інтересів, що проявляється у домінуванні тих або інших на різ­них історичних етапах розвитку держави. Представницьке правління зумовлене складністю й багатомірністю реалій сучасного життя, які часто вимагають від органів державної влади вжиття невідкладних і високотехнологічних рішень, а також значними територіальними розмірами і густотою населення сучасних держав. Представницька демократія дозволяє забезпечувати керованість складноструктуро- ваними суспільствами, де існують диспропорції в економічному роз­виткові регіонів і значні соціальні відмінності, завдяки здійсненню ефективного контролю за діяльністю виборних посадових осіб. І саме тому серед основних прав громадянин, що закріплені конституціями багатьох держав, чільне місце посідає право обирати своїх представ­ників. Тому ідея народного представництва знаходить своє відобра­ження в правових системах більшості демократичних держав.

Не випадково в Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ 1990 р., який підписаний і Україною, підкрес­люється, що «до числа елементів справедливості, які істотно необхід­ні для повного вираження гідності, властивої людській особистості, та рівних і невід'ємних прав усіх людей», належить і «представницька за своїм характером форма правління, за якої виконавча влада під­звітна вибраним законодавчим органам або виборцям» (п. 5).

Слід відзначити, що в установчих документах низки кра­їн особливо підкреслюється представницький характер правлін­ня. В одних декларується, що державна влада належить народо­ві, представленому в парламенті (частина 1 § 2 Конституції Фін­ляндії 1999 р.), або що державний лад ґрунтується на представ­ницькій системі (частина 1 § 1 глави 1 Форми правління Швеції 1974 р.), в інших держава характеризується як представницька респу­бліка (стаття 1 Конституції Аргентини 1994 р., стаття 40 Політичної Конституції Мексики 1917 р.).

Значною мірою сам народ визначає основоположні засади, систе­моутворюючі ідеї та організаційно-правовий механізм формування представницьких органів. Не випадково Б. М. Чичерін вважав, що представницьке правління є ознакою політичної зрілості народу [409,

с. 175]. Представництво народу - вищий різновид представництва, проте цим усе його різноманіття не вичерпується: воно може бути особистим, колективним, корпоративним, професійним, партійним і

т. д. Таким чином, представницьке народовладдя - це делегування на­родом або окремими соціальними утвореннями, що входять до ньо­го, частини належних йому прав обраним на демократичних засадах представницьким органам державної влади та місцевого самовряду­вання [150, с. 4].

І сьогодні дослідники феномену народного представництва від­значають плюралізм підходів до визначення його природи. На основі синтезу різноманітних підходів до юридичної характеристики народ­ного представництва робляться спроби виробити системний підхід до даного питання. Зокрема, на думку С. М. Мул, народне представ­ництво як складний соціально-політичний феномен слід розглядати у трьох аспектах:

- в інституційному аспекті під народним представництвом розумі­ються політико-правові інститути, організаційні форми, що створю­ються з метою проведення народної волі, відображення загальносоці- альних інтересів у політиці;

- у функціональному аспекті народне представництво розгляда­ється як функція, що здійснюється носіями державної влади, держав- новладними структурами, котрі створюються з найрізноманітнішою метою, що не обов'язково визначається необхідністю проведення за­гальнонародної волі;

- в ідеологічному аспекті народне представництво інтерпретуєть­ся як певна ідея соціальної справедливості, ідея такого справедливого управління суспільством і державою, за якого повною чи принаймні максимально можливою мірою проводяться загальносоціальні інте­реси.

Таким чином, С. М. Мул ототожнює народне представництво з ідеєю народовладдя. На нашу думку, такий підхід певною мірою є дискусійним з позицій сучасного право- та державотворення, оскільки не враховує значної частини важливих для народного представництва складових. Саме тому підхід С. М. Мул може вважатися вузьким і таким, що не пов- ною мірою характеризує феномен народного представництва.

Протягом всього існування людства виникали різні форми та мо­делі представництва. Це обумовлено, серед іншого, об'єктивною по­требою вирішення питань загальносуспільного інтересу, котрі не мо­жуть вирішуватись кожною людиною окремо. Представницька фор­ма народовладдя - це різновид політичного представництва, якому належить особливе місце в суспільній організації. Народне представ­ництво - це такий різновид політичного представництва, за якого певні суб'єкти (фізичні особи чи органи публічної влади) здійснюють від імені народу як первинного, верховного суб'єкта (суверена) влад­ні повноваження та іншу політико-правову діяльність.

Представництво набуває політичного характеру тільки тоді, коли в суспільстві виникає політична свобода і реальний вибір органів влади. На цій підставі поняття «політичне представництво» визнача­ється як один зі способів реалізації свободи особи шляхом вибору своїх політичних представників до органів публічної влади. Ідеаль­не сприйняття політичного (і юридичного) представництва свідчить про те, що при делегуванні владних повноважень між виборцями і 'їх представниками виникають відносини довіри, що ґрунтуються на впевненості в тому, що обраний представник виражатиме та обсто­юватиме інтереси виборців. Якщо це так і відбувається, такого роду представництво є продуктивним і тривалим.

Сліз зазначити, що історія політичної та правової думки свідчить про наявність значного інтересу дослідників до феномену народного представництва. Зокрема, римські (Цицерон) та грецькі (Демосфен і Анаксагор) мислителі, незважаючи на різне бачення ними сутності й порядку формування представницьких органів, сходилися на думці про значний ступінь актуальності зазначеного питання.

На думку Бернара Манена, у представницьких режимах, відтоді, як створена ця форма правління, зазвичай виокремлюють чотири принципи:

1) управляючі призначаються шляхом регулярних виборів;

2) процес прийняття рішень владою зберігає певну незалежність від побажань електорату;

3) ті, ким управляють, можуть висловлювати свої думки і політич­ні преференції незалежно від управляючих;

4) публічні рішення проходять випробування дебатами [206, с. 15]. Варто вказати, що не із усіма із перерахованих принципів можна погодитися беззастережно, зокрема, щодо останньої з названих про­позицій (публічні рішення проходять випробування дебатами). Відо­мо, що дебати як раніше, так і на сьогоднішньому етапі розвитку су­спільства відіграють важливу, але не виключну роль у процесі підго­товки та прийняття важливих публічних рішень. Що більше: нерідко вони взагалі не відіграють більш-менш важливої ролі у цих процесах, оскільки:

- дебати не визначені як обов'язковий елемент щодо підготовки та прийняття важливих публічних рішень;

- вони мають більш ніж формальний характер, реально прово­дяться, але ні на що істотно не впливають;

- суб'єкти, об'єкт і зміст дебатів, організаційно-правовий порядок їх проведення та механізм їх урахування при підготовці реалізації того чи іншого важливого загальнодержавного рішення мінімально конкретизовані, що істотно ускладнює їх реалізацію на практиці.

Узагалі ж, у контексті аналізу конституційних умов функціону­вання представницької форми народовладдя, варто вказати, що саме представництво потенційно може виникати як у результаті традиційних явищ (при початковій формі виборів, коли народ пері­одично делегує свої повноваження представникам), так і внаслідок узурпації, насильницького захоплення влади, шляхом делегування владних повноважень, яке може здійснюватися в авторитарній фор­мі (як-от намісництво).

Цікавим конституційно-правовим феноменом, пов'язаним із принципами народного представництва, конкуренцією з безпосе­реднім волевиявленням, дебатами, може вважатися всенародне об­говорення проекту Основного Закону держави. Здавалося б, що цей інструмент дасть можливість окремо взятим громадянам та народові в цілому реально впливати на процес створення Конституції. Про­те приклад країн колишнього соціалістичного табору засвідчує, що це був свого роду «механізм без результатів». Десятки, сотні а іноді й тисячі пропозицій «знизу» мали формальний характер, частіше за­свідчували підтримку запропонованого проекту Конституції. Історія нашої держави містить непоодинокі приклади того, коли протягом декількох місяців перед прийняттям важливих загальнодержавних рішень (зокрема і прийняття Конституції) проводилися «зібрання трудящих» за місцем проживання, роботи громадян, де активно об­говорювались ключові важливі положення документа. Проте з пози­цій об'єктивного пошуку істини, це, як видається, була радше імітація активної участі народу, свого роду «гра в демократію».

Слід вказати, що важливим предметом конституційно-пра­вової науки, в контексті дослідження феномену народовладдя, є особливості правового статусу політика - особи, котрій певна частина народу довірила представляти свої інтереси. Отримавши довіру соціальної спільноти, політик виявляється включеним до політичного інституту і стає виразником інтересів панівної еліти. Він змушений підкорятися не тільки інтересам презентованої ним соціальної спільноти, а й законам і нормам, що поширюють вплив на діяльність політичного інституту. В цьому полягає ключова особливість конфлікту інтересів у такого роду представництві. Ха­рактерною рисою такого конфлікту є його комплексний характер: це і соціальна, і морально-етична, і правова складові. Залежно від того, яка складова домінує у свідомості того чи іншого народного представника, останній обирає для себе пріоритети.

Партійна належність і взагалі конституційно-правові аспекти ді­яльності політичних партій є важливим елементом дослідження фе­номену народовладдя узагалі і його представницької форми зокрема. Історичні події розвитку парламентаризму значної кількості країн світу демонструють непоодинокі приклади того, наскільки партійний фактор впливає на загальне сприйняття народом своєї влади. Реалії України першої чверті минулого століття, радянський (монопартій- ний) період її існування, останні 20 років з часу отримання незалеж­ності нашої держави є додатковим свідченням саме такого бачення ролі і значення політичних партій. Фактично через систему представ­ництва своїх інтересів у рамках діяльності політичних партій сучас­не суспільство прагне розв'язати проблеми, що мають найбільший інтерес для різних соціальних спільнот. Підтримуючи ті чи ті полі­тичні утворення, громадяни отримують можливість переносити свої вимоги у сферу прийняття політичних рішень. Таким чином, система народного представництва, яка впроваджується, зокрема, і через ді­яльність політичних партій, виступає як посередник між державою і суспільством і призначена для вираження і захисту інтересів різних соціальних груп та спільнот. Вона стає механізмом корекції полі­тичної системи, оберігаючи її від стагнації і застою, а також виконує функції політичної освіти й формування суспільної думки. Відтак невипадковою є періодична ротація політичних партій у владі у тих державах, де історично обумовлене панування двох (трьох, чотирьох) політичних сил.

Феномен створення політичних партій є, з одного боку, ретельно вивченим (представниками теоретико-правової науки, соціологами, політологами, філософами), а з іншого - у ньому безліч малодослі- джених або швидкоплинних процесів, що обумовлює інтерес до цьо­го феномену науки конституційного права. Можна зазначити, що політичні партії створюються не всіма членами суспільства, а лише деякими, котрі мають відповідні здібності та можливості. Говорячи про здібності, ми маємо на увазі організаторські й лідерські задат­ки, бажання щось самостійно змінювати, схильність до управління певними процесами і людьми. Коли ж йдеться про можливості, то це категорія, яка менше залежить від окремо взятої людини. Це, як пра­вило, чинники регіонального чи загальнодержавного рівнів (форма правління, адміністративно-територіальний устрій, глобалізаційні процеси, фінансова ситуація у державі тощо). Результатом створення політичних партій є відносини представництва, які створюються між політичними партіями та 'їх виборцями. Основою такого роду від­носин має бути взаємна довіра, виконання взятих на себе обіцянок, відповідальність за прийняті рішення. Такі відносини виникають на добровільному, періодично підтверджуваному в ході виборів, деле­гуванні соціальними спільнотами політичним партіям права відсто­ювати 'їхні інтереси в органах публічної влади. Щоправда, необхідно зазначити, що у чистому вигляді схема відносин представництва на зразок «соціальна спільнота - політична партія - державний інсти­тут» діє рідко, оскільки між інтересами соціальних груп та інтереса­ми політичних партій (їхніми представниками) існують протиріччя. Вони пов'язані із тим, що:

- той чи той сегмент народної спільноти «поділений» між декіль­кома політичними силами, внаслідок чого виникає, з одного боку, конкуренція між даними політичними силами за голоси виборців даного сегменту (партії екологічної спрямованості, партії соціальної спрямованості тощо), з іншого - широта вибору для пересічного гро­мадянина, інтереси якого захищають (репрезентують) декілька полі­тичних сил одночасно;

- партія намагається представити себе виразницею інтересів усьо­го суспільства, що, враховуючи нерідко різноспрямовані інтереси членів суспільства, практично неможливо. Задовольняючи права, свободи та законні інтереси одних осіб, дуже складно не обмежити (не порушити) права, свободи та законні інтереси інших осіб;

- політична партія не отримує належної підтримки народу, наслід­ком чого може стати модифікація початкових ідеологічних засад, на яких будувалась передвиборна кампанія і на яких побудована кон­цепція даної політичної сили. Це - свого роду намагання «сподоба­тись виборцеві», що йде іноді врозріз зі світосприйняттям членів цієї політичної партії;

- частина народу помилково надає на виборах перевагу партіям, сприйнявши за правдиві обіцянки заздалегідь популістські кроки по­літиків. Такого роду протиріччя згодом проявляються в тому, що ши­ршає прірва між народом, який віддав свої голоси на виборах за певну політичну силу, і самою політичною силою, яка не втілює в життя пе­редвиборні обіцянки, завдяки яким вона фактично прийшла до влади.

Партійна структура є ще одним джерелом протиріч у системі «на­род - політична партія як його представник». Будь-яка політична сила повинна мати свою внутрішню структуру, що складається не стільки з окремих представників партії (членів партії), як з її апарату. Вну­трішній конфлікт у політичній партії, який виникає внаслідок різних цільових установок керівництва партії, її апарату та рядових членів партії, нерідко призводить до розбалансування єдиного погляду на політику тієї чи іншої політичної сили. Активні члени партії вимага­ють від керівництва не тільки активної роботи й чіткого спрямування партії, а й внутрішньопартійної демократії. Це призводить до виник­нення в партії конфлікту між принципом ефективної організації та демократизмом. Така постановка питання потенційно призводить до множинності поглядів на формування партійної політики, концепції даної політичної сили, до часткового або й повного перегляду перед­виборчих обіцянок. А тут уже народ виступає арбітром у такого роду конфліктах. Не надаючи підтримки тій чи тій політичній силі, він фактично радикально впливає на дані конфліктні ситуації.

«Юридична доля» політичної партії, якій народ відмовив у праві представляти його інтереси, може бути різною. Проте одним із типо­вих хрестоматійних варіантів є перехід її в опозицію, тобто фактично перехід із стану реального народного представництва (де політична партія репрезентована в представницькому органі влади й реально має владні важелі впливу на розв'язання тих чи інших проблем своїх виборців) до народного представництва, за якого політична партія не представлена у парламенті і фактично позбавлена реальних важелів влади й реальних можливостей впливати на перебіг державницьких процесів та вирішення проблемних ситуацій. Але чи втрачає політич­на сила статус народного представника при переході до опозиції?

З одного боку, - так, адже вона не представлена у чинній владі. З іншого - ні, адже частина народу (хай і меншість, необхідна для про­ходження до представницького органу влади), все ж таки довіряла й довіряє саме цій політичній силі представляти її інтереси. Єдина відмінність - у першому випадку йдеться про представництво ін­тересів у владі парламенту, у владних структурах узагалі, тоді як у другому - про представництво фактично поза владою, в опозиції. Чи є такий варіант представництвом народу? На наше переконан­ня, це більш ніж актуальне питання сучасного право- та державо­творення, сучасної науки конституційного права. Є певні підстави дати ствердну відповідь на це питання. Водночас має право на існу­вання і позиція опонентів такого погляду на правову природу на­родного представництва. Ми все ж схильні вважати, що недоцільно абсолютизувати присутність у владі тієї чи іншої політичної партії як обов'язкову умову можливості вважати такий варіант народним представництвом. Без сумніву, представляти у владі інтереси наро­ду (або його частини) простіше. Проте якщо частина народу вважає, що його інтереси може ефективно захищати (представляти) поза­парламентська політична сила, - то це свідомий вибір цієї частини громадян. А за певних обставин (про що ми вже говорили раніше) безпосередня думка громадян ('їх пряме волевиявлення) - це про­відний фактор народовладдя.

На наше переконання, конституційні умови функціонування пред­ставницької форми народовладдя цементуються урахуванням таких визначальних правових принципів:

1. Законність - коли політична партія, яка представляє інтереси частини народу, у своїй передвиборчій кампанії, під час реалізації на практиці владних повноважень (чи у випадку опозиційності політич­ної сили - проведення відповідних протестних дій) дотримується ви­мог чинного законодавства.

2. Адекватність - це співвідношення того, що політична сила ви­суває як передвиборчу програму, і того, що вона реально може зроби­ти навіть при найпозитивнішому для неї розвитку подій (міжнарод­них, внутрішньодержавних, фінансово-економічних, демографічних тощо). Приміром, складно говорити, що дії тієї чи іншої політичної сили у контексті теорії народовладдя відповідають принципу пропо­рційності, якщо вона, скажімо, обіцяє всім заробітну плату у декілька разів вищу, ніж вони отримують сьогодні, тривалість життя - на 10­15 років більшу, повну перемогу над злочинністю і захворюваністю тощо. Природно, що об'єктивно це не є можливим взагалі (злочин­ність, захворюваність) або ж нереальне в такий короткий період часу (оплата праці, тривалість життя).

3. Відповідальність - сутність цього правового принципу стосов­но народного представництва полягає в необхідності брати на себе відповідальність як за позитивні досягнення, так і за помилки в діях членів своєї партії. Саме на цьому явищі значною мірою базують­ся такі феномени, як політична відповідальність або конституцій­но-правова відповідальність. Не зупиняючись на існуючих у право­вій науці дискусіях із цього приводу (синонімічність чи відмінність у цих явищах), зазначимо тільки: правовий принцип відповідальності політичної партії перед своїми виборцями за все те, що відбувається

за участю партії, - це більш ніж важливий принцип сучасного розу­міння народного представництва.

Слід зазначити, що правові принципи, які значною мірою впли­вають на представницьку форму народовладдя, у свою чергу, ма­ють певне відображення в умовах представницької демократії. Вка­зане явище має як спільні риси, так і відмінності з досліджуваним нами феноменом представницької форми народовладдя. Представ­ницька демократія, поряд із перевагами, має і свої вади, до яких слід віднести: а) народ у міжвиборчий період усувається від влади; б) йде процес бюрократизації державного апарату; в) за умов представницької демократії значно підвищується небезпе­ка прийняття на державному рівні рішень, які не відповіда­ють інтересам більшості населення країни, а мають на меті за­доволення інтересів правлячої еліти, олігархічних угруповань; г) через упровадження представницької демократії відбувається збільшення кількості ланок між народом та державною владою, внас­лідок чого вихідні інтереси і прагнення виборців трансформуються так, що кінцевий результат не має нічого спільного з вихідними праг­неннями народу [353, с. 144-145].

У сучасному світі проявляються негативні тенденції, пов'язані зі зни­женням соціальної цінності народного представництва. У гонитві за ра­ціональними, але спрощеними формами управління справами держави влада намагається уникнути складного й тривалого процесу пошуку компромісу, не витрачати багато сил і часу на виявлення, узгодження та врахування різноманітних інтересів громадян. Ослаблення функцій органів народного представництва у законодавчій та контрольній сфе­рах пояснюється досить популярною сьогодні концепцією «раціоналізо­ваного» парламентаризму, за допомогою якої обґрунтовують зміну ролі представницьких установ в нових умовах організації та функціонування влади. Проте серйозну небезпеку в разі сприйняття цієї концепції стано­вить вихолощення суті інститутів представницької демократії.

У перехідний період розвитку української державності народ­не представництво переживає певні труднощі. На всіх рівнях орга­нізації та здійснення влади можна спостерігати падіння авторитету представницьких установ, обмеження 'їх статусу в системі органів пу­блічної влади, послаблення їх повноважень. Приниження соціальної цінності народного представництва в Україні багато в чому пов'язане з активним впровадженням у суспільну свідомість ідеї про неефек­тивність діяльності та ущербність українського парламенту при про­веденні сучасних реформ.

Незважаючи на закріплення в статті 5 Конституції України фор­мально рівного становища прямої і представницької демократії, на практиці представницькі форми здійснення влади народу отримують пріоритет. На думку деяких державознавців, це відбувається тому, що представницька демократія зосереджена на основних напрямках державного керівництва суспільством, тоді як механізм державного управління має в цілому представницький характер [28, с. 73].

Збереження значущості представницької форми народовладдя полягає в удосконаленні існуючих інститутів, в русі до раціоналізо­ваного парламентаризму. Але рух цей має бути зустрічним, за певни­ми, визначеними Основним Законом держави, нормами і правилами. Контроль за урядом з боку парламенту здійснюється шляхом вдоско­налення порядку утворення та визначення заходів відповідальності уряду за прийняті рішення, для чого сам парламент також має зміни­ти процедури роботи і свою структуру.

3.3.