Проекти ЮРИДИЧНИХ КОНСТИТУЦІЙ першої УНР

Піонерською постійною, досить жорсткою, систематизова­ною юридичною конституцією мав стати Статут про держав­ний устрій, права і вольності УНР. Розроблявся він з 20 черв­ня 1917 р. спеціально створеною Комісією УЦР (голова — М.Левитський, секретар — М.Шраг)¹, кількість якої вже в липні досягла 100 осіб (71 українець, 11 росіян, 8 євреїв, два німці, два поляки, по одному білорусу, татарину, молдованину, чеху, болгарину, греку)^{[235] [236].}

Виходячи з таких настанов голови Центральної Ради, Комісія протягом листопада підготувала і в середині грудня 1917 р. опублікувала дуже важливий для дослідження історії вітчиз­няного революційного конституціоналізму "Проект Консти­туції Української Народної Республіки"^[238], про який ані в мину­лому, ані в сучасній літературі майже не згадується. Згідно з цим документом Україна повинна була стати автономною ча­стиною Федеративної Республіки Російської і реалізовувати суверенітет українського народу спільно з іншими народно­стями, які мешкають на її території, через Українські всена­родні збори, за винятком певних прав, що добровільно пере­давались центральним органам федерації. Серед них: іноземні відносини, питання війни і миру, встановлення одиниць мір, ваги і монети, митне законодавство, унормування правил зв'яз­ку і транспорту, охорона торгівлі і мореплавства за кордоном, загальні засади громадянства, цивільного, карного і процесу­ального законодавства, санітарних і карантинних правил, охо­рона авторської власності і патентів, нагляд за додержанням прав національних меншин.

Звичайно, у великій Росії у грудні 1917 р. не існувало навіть натяків на уконституціювання будь-яких федеративних засад¹. Тому заслугою авторів проекту Конституції УНР був виклад бачення такої федеративної республіки, хай і у найзагальні- ших рисах. У главі, присвяченій відносинам УНР з органами федерації, унормовувалась участь українського народу в уп­равлінні Російською республікою через своїх депутатів у фе­деральному парламенті, представника УНР у федеральному Кабінеті міністрів, суддів, яких вона "висилає" до федераль­ного адміністративного трибуналу тощо.

Велике значення для дослідження процесів революційного конституціоналізму мають закріплені у проекті засоби політич­ного контролю за дотриманням прав членів федерації і судо­вої охорони їх конституцій. Представники "сфедерованих країв" мали можливість опротестовувати федеральні закони, рішення федерального уряду (ст. 18). Такі протести припису­вались для розгляду відповідно до їх характеру "федеральною камерою" або федеральним трибуналом. Внутрішнім політич­ним засобом охорони Конституції мала стати ускладнена про­цедура внесення змін до неї: для: першої ухвали змін потрібна була присутність трьох п'ятих від обраних депутатів Всена­родних зборів, але вона набувала чинності тільки після по­вторної ухвали з цього ж питання іншим складом Всенарод­них зборів за результатами нових виборів.

Оригінальні норми щодо судової охорони Конституції фор­мулювались у главі VII проекту "Генеральний суд Української Народної Республіки"^{[239] [240]. Ст. 56 наголошувала: "Найвищим сто­рожем Конституції й права Української Республіки являється}

Генеральний суд, зложений з суддів, вибраних в рівнім числі Всенародними зборами і судами земель Української Республі­ки". Вибрані судді залишались ними “доживотно". Генераль­ний суд вважався найвищою апеляційною і касаційною інстан­цією для всіх судів УНР, а першою і останньою — для суду над республіканськими міністрами і у справах позбавлення громадянства.

Важливе повноваження надавала Генеральному судові ст. 59 проекту: "Пильнування згідності законів Всенародних зборів Української Республіки з її Конституцією і обов'язковими для неї федеральними постановами центральних виконавчих органів республіки, а також згідності федеральних постанов з Конституцією Республіки України". Таким чином, уперше в практиці вітчизняного конституціоналізму конституційні норми автономії ставились за ієрархією вище деяких "федеральних постанов", тобто актів центральних органів федерації.

Всі інші положення проекту Конституції УНР від 10 грудня 1917 р. без суттєвих змін увійшли до тексту ухваленого зго­дом Статуту про державний устрій, права і вольності вже су­веренної УНР, про необхідність розробки якого наголошува­лось у IV Універсалі. Цей варіант дороблявся у вкрай знервованій обстановці, коли Центральна Рада доживала ос­танні дні, а ухвалений він був формально, поспіхом за доповід­дю заступника голови УЦР А.Степаненка мізерною кількістю членів Малої ради 29 квітня 1918 р.

"Відновивши своє державне право яко Українська Народ- ня Республіка, — говорилось у ст. 1 Конституції, — Україна, для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вольностей, культури і добробуту своїх гро­мадян, проголосила себе і нині єсть державою суверенною, самостійною і ні від кого не залежною"^[241]. Суверенне право, на думку законодавця, належало народові, тобто всім разом гро­мадянам УНР і мало здійснюватись через Всенародні збори України. Територія УНР проголошувалась неподільною, і будь- які зміни кордонів або державно-правового статусу того чи іншого регіону дозволялись лише за згодою двох третин членів Зборів, присутніх на засіданні. Принцип децентралізації відоб­ражався у наданні всім землям, волостям і містам прав широ­кого самоврядування. Нації України могли об'єднуватись у національні союзи і впорядковувати свої культурні права.

Подвійне громадянство не допускалось. Кожен громадянин УНР мав змогу вийти з громадянства за власною заявою до уряду, але позбавити особу цих прав у примусовому порядку міг лише суд. Актова, громадянська та політична правоздатність і дієздатність особи набувались з 20 років. Рівність громадян УНР проголошувалась у Конституції незалежною від статі, віри, національності, освіти, майнового і податкового стану. Забо­ронялось у офіційних актах і діловодстві вживати назви будь- яких титулів. Проголошувалась недоторканність особи, її житла і листування. Жодна людина не могла бути затримана на те­риторії України без рішення суду. Коли ж таке затримання відбувалось на місці злочину, то громадянин мав бути звільне­ний не пізніше, як за 24 години, коли суд не вирішить його подальшої долі. Смертна кара, катування і всі інші дії, що при­нижують людську гідність, скасовувались. Заборонялось влаш­товувати обшуки у житлових приміщеннях або "розпечатува­ти листи без судового наказу". В окремих випадках, означених законом, це дозволялось, але рішення суду на такі дії мало доводитись до громадянина "не далі, як протягом 48 годин".

Проголошувались (з застереженням "оскільки при цьому не переступаються норми карного права") свободи слова, дру­ку, сумління, права на об'єднання в організації, на страйки, на зміну місця перебування, на участь у державному і місцевому управлінні шляхом активного і пасивного виборчого права, починаючи з 20 років, за винятком божевільних. Усі інші ви­падки позбавлення виборчого права мали вирішуватись Все­народними зборами. Глава IX Конституції передбачала, що громадянські свободи можуть бути частково обмежені або припинені під час війни чи внутрішніх непокоїв, про що мав бути виданий спеціальний закон. Якщо Всенародні збори самі не могли зібратись для введення такого "надзвичайного ста­ну", питання про "тимчасове припинення (не більше трьох місяців) громадянських свобод" вирішувалось Радою народ­них міністрів під власну відповідальність, але з обов'язковим винесенням цього рішення на найближчу сесію Всенародних зборів.

Конституція наголошувала, що "всяка влада в УНР похо­дить від народу", а верховним її органом мали стати Всена­родні збори, які обирались би загальним, рівним, безпосе­реднім, таємним і пропорціональним голосуванням^[242] на три роки з розрахунку один депутат від 100 тисяч людності. Праця де­путата, котрим міг стати будь-який громадянин, не обмеже­ний за законом у своїх правах, оплачувалась, тобто парламент мав працювати на професійних засадах. Особа депутата про­голошувалась недоторканною. Результати виборів мав пере­віряти Генеральний суд. Але свої висновки він тільки переда­вав би до Всенародних зборів. Лише останнім надавалось право визнання мандатів недійсними, скасування виборів і визна­чення місця та часу проведення нових виборів.

Передбачався і достроковий розпуск Всенародних зборів на письмову вимогу трьох мільйонів виборців, дійсність підписів яких встановлювалась судами. Постанову про нові вибори приймали Збори, але проведення їх у тримісячний термін покладалось на виконавчу владу. Скликав би Збори обраний ними Голова, а нові Збори відкривав попередній Го­лова, який водночас мав здійснювати також функції представ­ництва УНР. На допомогу Голові мали обиратись його това­риші у кількості, яку встановлять самі Збори. Один з них ставав би заступником Голови.

Основний Закон констатував, що сесії Всенародних зборів проводяться не менше, як двічі на рік, але перерва між ними не повинна була перевищувати трьох місяців. На вимогу п'я­тої частини депутатів мали скликатись позачергові сесії у місяч­ний термін. Збори вважались повноважними за присутності більше половини депутатів, а питання вирішеними — за по­дачі за них звичайної більшості голосів від кількості присутніх. Важливим засобом охорони Конституції ставала ускладнена процедура внесення до неї змін. їх прийняття передбачалося кваліфікованою більшістю у три п'ятих голосів присутніх. Будь- яка зміна до Основного Закону вступала у дію лише тоді, коли відповідна ухвала ще й поновлювалась новим складом Всена­родних зборів уже звичайною більшістю голосів. Відокрем­лення ж територій, проголошення війни та віддання під слідство і до суду міністрів мало вирішуватись двома третинами го­лосів присутніх.

Право законодавчої ініціативи і внесення проектів законів Конституція надавала президії у порозумінні з Радою стар­шин Зборів, поодиноким фракціям, зареєстрованим Зборами, групам депутатів не менш як ЗО осіб, Раді народних міністрів, органам самоврядування, що об'єднують 100 тисяч і більше виборців, і таким же за кількістю групам громадян, підписи яких підтверджені судами. Проекти мали обговорюватись відповідною комісією, а також подаватись до відома уряду і розглядатись Зборами після доповіді комісії. Якщо законопро­екти відхилялись, то вони могли бути внесені на наступну се­сію, але не на розгляд нового складу Зборів. Прийняті закони і постанови повинні були друкуватись у вигляді витягів з про­токолів засідань Зборів за підписом Голови або його товари­ша та одного з секретарів Всенародних зборів і вступати в дію після одержання їх у місцевих установах, оскільки іншого не зазначалось у самих актах.

Спеціально заборонялось без ухвали Зборів встановлення будь-яких податків, позик, обмежень державного майна, пра­вил обов'язкової військової або міліцейської служби, опублі­кування від імені УНР політичних і економічних трактатів, визначення одиниць мір та ваги, а також монет України.

Компетенція і склад деяких посадових осіб і органів, що згадувались у Конституції (президія Зборів, Рада старшин Зборів, фракції Зборів, окремі депутати, комісії Зборів і т. ін.), законодавцем не визначались.

Вищою виконавчою владою УНР Конституція проголошу­вала Раду народних міністрів, що мала порядкувати всіма спра­вами, які залишались поза межами діяльності установ місце­вого самоврядування або стосувались всієї України, координувати і контролювати діяльність місцевих установ, але не втручатись при цьому до їх компетенції, допомагати їм у випадках, "коли вони про це просять". Уряд мав діставати свої повноваження від Всенародних зборів і звітувати лише перед ними.

Формування Ради народних міністрів покладалось на Голо­ву Зборів за порозумінням з Радою старшин, а потім їх пропо­зиції виносились на сесії, де остаточно вирішувалися питання про кількість членів кабінету і його спеціалізацію. Депутатські запитання до уряду в цілому і окремих міністрів могли пода­ватися через президію Зборів, а фракціями і групами депу­татів не менш 15 осіб — ще й "жадання вияснень". Але ос­танні мали ставитись на голосування і лише після підтримки їх сесією міністри зобов'язувались дати відповідні пояснення протягом тижня на Зборах самі або через своїх представників.

Всенародні збори могли висловити недовір'я Раді міністрів у цілому і окремим членам уряду. В такому випадку останні мали скласти свої повноваження, а через добу Збори вже мог­ли приступити до їх заміщення. Членам кабінету надавалось право брати участь у дебатах на сесіях з дорадчим голосом. Депутати, що входили до складу уряду, мандат свій зберігали, але лишались права вирішального голосу на сесіях Всенарод­них зборів.

Третя влада — судова у межах цивільного, карного і адмініст­ративного законодавства згідно з Конституцією здійснювалась іменем Української Народної Республіки виключно судовими установами, рішення яких не могли змінювати ні законодавчі, ні адміністративні органи влади. Розгляд справ мав бути при­людним і усним. У окремих, не передбачених законодавством випадках, деякі кари могли визначатись адміністративними органами влади, тобто у позасудовому порядку. Конституція наголошувала, що "Суд для всіх громадян республіки один і цей самий, не виключаючи й членів Всенародних зборів та членів Ради народних міністрів"^[243]. Найвищим судовим орга­ном УНР мав стати Генеральний суд, який обирався б Всена­родними зборами на п'ять років, вважався найвищою каса­ційною інституцією для всіх судів України і не міг бути судом першої та другої інстанцій або мати функції адміністративної влади.

Деяких питань загальнодержавного значення Конституція не торкалась. Вона явно стверджувала принцип верховенства парламенту, тобто парламентську республіку, але обходила мовчанням проблеми власності, кордонів, мови, державної символіки тощо. Останнє, мабуть, можна пояснити тим, що сам М.Грушевський ніколи не був прихильником, скажімо, державного герба у вигляді тризуба. Він віддавав перевагу гербу у вигляді золотого плуга на синьому тлі чи жінки з серпом і робітника з молотом. Об'єктами гострих дискусій залишились і питання мови, і проблеми кордонів, не кажучи вже про власність на землю та інші засоби виробництва.

На відміну від проектів конституцій І.Петрункевича, М.Дра- гоманова і власного проекту УЦР від 10 грудня 1917 р. Основ­ний Закон УНР фактично залишав поза увагою проблеми пе­ревірки нормативних актів з точки зору їх відповідності конституції, тобто проблеми конституційного контролю, кон­ституційної юрисдикції, офіційного тлумачення законів тощо. Ці питання вже були вирішені у той час у багатьох країнах. Скажімо, Верховний Суд США остаточно перетворився на "постійно діючого контролера законодавчої політики". Незва­жаючи на відсутність у світі спеціальних органів конституцій­ної юрисдикції, подібних до саксонського Державного суду 1831 р., система перевірки конституційності законів загаль­ними судами на початок XX ст. знайшла повне правове виз­нання у Швейцарії, Данії, Норвегії, Греції, Мексиці, Болівії, Аргентині, Колумбії, Канаді; Бразилії, Нікарагуа та деяких інших країнах.

Та все ж головні принципи конституційної юстиції — поділ влади, необхідність її обмеження, панування права тощо знай­шли втілення і в тексті Конституції УНР. Незалежність судо­вої влади, обов’язковість судових рішень для законодавчих і виконавчих (адміністративних) державницьких інституцій надавала можливість побудувати вітчизняну систему консти­туційного контролю на зразок найрозвинутішої на той час американської моделі. Виходячи ж з того, що ст. 78 Основного Закону УНР відносила розв'язання суперечок стосовно ком­петенції між органами національного союзу, з одного боку, та органами державного врядування, місцевого самоврядування та інших національних союзів — з іншого, до повноважень адміністративних судів, можна припустити, що функції юрйс- дикційно-контрольної діяльності в УНР за умови подальшого існування незалежної України могли б виконувати спеціальні адміністративні судові установи. Ст. 68 Конституції УНР вста­новлювала, що організація і компетенція таких і інших судів мали визначатися окремим законом. До того ж сама Консти­туція 1918 р. забезпечувала собі досить надійний захист від посягань з боку навіть законодавчої влади шляхом закріплен­ня у ст. 41 досить жорстких правил внесення змін до тексту.

Конституція УНР не діяла жодного дня, мала фактично ок- тройований характер, але це аж ніяк не може принизити її значення в історії вітчизняного революційного конституціо­налізму. Текст Основного Закону не тільки враховував найк­ращі досягнення світової і національно-правової думки, а й за "рівнем демократичності" по багатьох позиціях залишав поза­ду всі сучасні йому конституції, у тому числі і американську. Не поступався він діючим тоді основним законам і за рівнем правової культури чи юридичної техніки.

3.2.