Принцип народного суверенітету як фундамент народовладдя

Раніше вже наголошувалося на тому, що одним із істотних недолі­ків чинної Конституції України визнається нечіткість принципу на­родовладдя [256, с. 16]. При дослідженні теоретико-правових і прак­тичних питань становлення України як демократичної держави та конституційно-правового забезпечення розвитку народовладдя по­стало таке логічне питання: чи можна розробити і утвердити якісно нову демократичну модель політичної системи, яка має забезпечува­ти і заохочувати пряме народовладдя, не встановивши його співвід­ношення з іншим принципом конституційно-правового регулювання суспільних відносин в Україні - принципом народного суверенітету, актуальність та практична необхідність наукового осмислення якого була обґрунтована нами раніше [249, с.

Необхідність чіткого розмежування цих двох явищ-принци- пів пов'язана також з тим, що в юридичних енциклопедіях та теорії конституційного права досить часто можна побачити термінологіч­ну плутанину: одні автори ототожнюють народовладдя з народним суверенітетом [428, с. 186; 425, с. 277], а інші вважають суверенітет народу одним з основних принципів народовладдя [431, т. 4, с. 66]. Зрозуміло, що така ситуація не додає чіткості у розумінні як катего­рії «народний суверенітет», так і категорії «народовладдя», у зв'язку з чим виникає потреба у їх науковому дослідженні.

Наука конституційного права, традиційно вважаючи «суверенітет народу» досить зрозумілим поняттям, тривалий час майже не ціка­вилася проблемами з'ясування сутності суверенітету народу, його проявів, умов, форм реалізації, взаємозв'язків з іншими категоріями. Таким чином, існує необхідність виявлення реального значення сувере­нітету народу для держави, а для науки конституційного права - пов­ного переосмислення і нової теоретичної характеристики цієї важливої категорії, яка стає сьогодні поняттям більше конституційно-правово­го, а не політичного змісту.

Можна погодитися з цілком слушною думкою І. Д. Сліденка про те, що «цінність принципу народного суверенітету була девальво­вана цілою низкою авторитарних режимів ХХ століття, які завжди прикривались “думкою народу”. Причому ефективних “ліків” проти цієї хвороби не було вироблено. З іншого боку, народний суверені­тет навіть у демократичних країнах все більше формалізується. Осо­бливо небезпечна тенденція цього плану відбувається в так званих трансформаційних країнах. З'явився навіть термін - номінальна де­мократія. Отже, вкотре за свою історію теорія потребує свого розвит­ку, удосконалення. А “народний суверенітет” - наповнення реальним сенсом» [355, с. 22]

Отже, пильна увага до категорії «суверенітет народу» - це нагальне завдання науки щодо виявлення умов і підстав, за яких має спрацьовува­ти механізм суверенної влади народу на практиці. Категорію «народний суверенітет» варто розглядати не в абсолютному значенні, а в сукупнос­ті взаємозв'язків з суверенітетом держави і нації, адже вони не повинні конкурувати між собою, відстоюючи свою первинність чи верховенство.

Також, в сучасних умовах все більше з'являється підстав для того, аби подолати бар'єр зневажливого ставлення суб'єктів державної влади до суверенітету народу, піднести його, надати йому надійні засоби захисту безвідмовно діючим механізмом реалізації у конституційно-правовому вимірі та сприймати походження будь-якої влади в державі від влади народу як неодмінну умову подальшого стабільного розвитку і становлення як демократичної Української держави, так і громадянського суспільства.

Становлення народного суверенітету потребує конституційних і за­конодавчих гарантій його безперешкодної реалізації. Саме тому наука конституційного права повинна обґрунтувати те, як державний і народ­ний суверенітет повинні співіснувати заради загальносуспільної кори­сті. Згадуючи творця ідей народовладдя Ж.-Ж. Руссо, який розумів суверенні права народу як основу суспільного договору, важливо ви­знати народ суб'єктом законодавчого процесу в установлених консти­туцією межах і формах волевиявлення.

Отже, відповідно до частини 2 статті 5 Конституції України «носі­єм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ». Згідно з абзацом 3 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституцій­ного Суду України від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення вла­ди народом) «положення “носієм суверенітету... є народ” закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу». Згідно з пунктом 1 резолютивної частини цього рішення зазначене вище положення «треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є пер­винною, єдиною і невідчужуваною...» [338].

Раніше ми вже висловлювали думку щодо паліативності цього рі­шення Конституційного Суду України [249, с. 27], оскільки суспіль­ство замість чіткого і вичерпного офіційного тлумачення^[1] частини 2 статті 5 Основного Закону держави отримало від єдиного органу кон­ституційної юрисдикції в Україні визначення (поняття) принципу народного суверенітету - «вся влада належить народу» і «є первин­ною, єдиною та невідчужуваною».

Виходячи з наведеного, спробуємо дослідити та зрозуміти суть і основні ознаки категорії «народний суверенітет», аналізуючи відпо­відні визначення у юридичній енциклопедії [431, т. 5]:

«Суверен (франц. souverain - монарх; найвищий, верховний, від лат. super - угорі, наверху) - носій верховної влади (особа чи група осіб), уповноважений приймати в межах певної політико-право- вої ієрархії остаточні рішення.

«Суверенітет. - повнота влади держави; самостійність держави, її незалежність від інших держав у внутрішній і зовнішній політи­ці» [431, т. 5, с. 684]. На нашу думку, некоректно і нелогічно давати визначення родового поняття «суверенітет» через словосполучення «влада держави» в той час, як існують такі видові поняття, як «суве­ренітет держави», «національний суверенітет», «народний сувере­нітет» та даються їх окремі визначення. Крім того, мабуть, логічним і послідовним було б включення до визначення категорії «суверені­тет» основних ознак категорії «суверен»;

«Суверенітет національний - суверенітет народу як політичної на­ції» [431, т. 5, с. 685]. Варто відзначити, що в теорії конституційного права давно вже точаться дискусії щодо розмежування державного, народного та національного суверенітетів. Тому визначення категорії «національний суверенітет» через категорію «народний суверенітет» видається некоректним. При цьому тлумачення категорії «суверені­тет народу» («народний суверенітет») в цитованій нами юридичній енциклопедії відсутнє.

Крім того, не меншою проблемою, аніж юридична невизначеність категорії «народний суверенітет», є те, що у теорії права ця категорія «живе скоріше як відповідна концепція, і основна її суть полягає у ви­значенні першоджерела влади» [355, с.

Однак потрібно враховувати, що народний суверенітет прого­лошено «відправним конституційним принципом. Майже всі кон­ституції в тих чи інших формулюваннях містять положення про те, що влада (суверенітет) належить народу, походить від народу» [91, с. 180]. Відомо, також, що «принципи конституційного права Украї­ни (франц. princeps, від лат. principium - початок, основа) - це керів­ні засади, ідеї, ідеали, які визначають сутність, зміст, спрямованість і форми конституційно-правового регулювання» [164, с. 16]. Тобто принцип народного суверенітету - це не просто «ідея, ідеал», а це, водночас, засади, на яких повинні базуватися всі положення Основ­ного Закону держави, головний стрижень конституційно-правового регулювання суспільних владних відносин в державі, а також ідеал, що визначає вектор розвитку країни та суспільства. І саме крізь приз­му принципу народного суверенітету слід аналізувати норми Консти­туції України з метою створення такої суспільно-політичної моделі України, яка б заохочувала і забезпечувала свободу політичної участі та пряме народовладдя в усіх його проявах і на всіх рівнях - держав­ному, місцевому, професійному тощо.

Отже, виходячи із системного тлумачення наведених вище енци­клопедичних визначень та відповідних положень рішення Консти­туційного Суду України, можна сформулювати дві основні ознаки принципу народного суверенітету:

1) верховенство влади народу, основною сутністю якого є право приймати остаточні та обов'язкові до виконання рішення;

2) повнота влади народу, яка характеризується обсягом його влад­них повноважень.

Перед тим як перейти до безпосереднього дослідження принципу народного суверенітету, варто з'ясувати його співвідношення з яви­щем народовладдя. На нашу думку, якщо принцип народного суве­ренітету достатньо просто проголосити, тобто дати відповідь на пи­тання - хто в державі має всю верховну владу, є носієм суверенітету, то для функціонування системи народовладдя необхідно дати чіткі відповіді на питання - яким чином, в яких формах та у який спосіб ця верховна влада народу реалізується.

Отже, без чіткого розуміння змістового наповнення принципу на­родного суверенітету не можна додати чіткості принципу народовлад­дя і, тим більше, забезпечити його впровадження на рівні конститу­ційно-правового регулювання суспільних відносин та застосування відповідних положень у практичному житті українського суспільства.

Продовжуючи зазначену думку, слід підкреслити, що конститу­ційною формулою принципу народного суверенітету є перше речен­ня в частині 2 статті 5 Конституції України - «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ», - а конституційною фор­мулою народовладдя є друге речення в частині 2 статті 5 Основного Закону - «народ здійснює владу безпосередньо і через органи держав­ної влади та органи місцевого самоврядування». Ці поняття і консти­туційні положення потрібно чітко розмежовувати під час проведення наукових досліджень з метою формулювання пропозицій щодо вдо­сконалення їх конституційно-правового регулювання.

Розглянемо принцип народного суверенітету через сформульова­ні нами вище основні його ознаки.

Так, на думку А. О. Селіванова, «безпосереднього забезпечен­ня механізму верховенства народного суверенітету над державним, поки що навіть теоретично (доктринально), наукою конституційного права не визначено і юридично не встановлено» [351, с. 307]. У зв'яз­ку з цим «наукові дослідження, з подальшим втіленням їх у практику забезпечення суверенітету народу, мають істотне значення і водночас відображають високу місію науки конституційного права у теоретич­ному розв'язанні цієї складної проблеми» [351, с. 311].

Яскравим прикладом того, що в українському суспільстві ще не до кінця визріла концепція народного суверенітету в розумінні того, хто є носієм верховної влади, є той факт, що на сьогоднішній день у під­свідомості багатьох громадян України, в тому числі посадових осіб державних органів, на жаль, ще залишилося радянське розуміння місця людини стосовно держави: держава над людиною, а не людина над державою; людина існує для держави, а не держава - для людини. При такій концепції владних відносин будь-яка активність громадян у сфері управління власною країною (державними, місцевими та про­фесійними справами) сприймається (як пересічними громадянами, так і, тим більше, посадовими особами органів державної влади) як «тиск на владу». Крім того, така активність громадян сприймається саме як «тиск знизу», що не має абсолютно нічого спільного з про­голошеним принципом народного суверенітету, який є фундаментом системи «управління згори». Участь же громадян України у процесах обговорення та прийняття управлінських владних рішень у кращому випадку забезпечується 'їх «залученням» до роботи в різних дорад­чих і консультативних органах, що автоматично знижує рівень 'їх політичної активності та відповідальності за наслідки їхніх «порад» і «консультацій».

І в цьому аспекті, справді, вже давно потрібно було глибоко дослі­дити і докорінно змінити концепцію «державної влади» на концепцію «управління державними справами» від імені носія суверенітету та єдиного джерела влади в Україні - Українського народу, який обирає зі свого середовища достойних громадян і приймає 'їх не на «держав­ну службу», а на «службу Українському народові», - наділяючи цих осіб не «владою» (яка дуже часто розуміється як «безмежна»), а кон­кретними повноваженнями у сфері управління власною країною, що мають (чи повинні мати) чітко визначені Конституцією та законами України межі та способи їх реалізації (частина 2 статті 6 та частина 2 статті 19 Основного Закону).

«Зміна філософії влади» якраз і полягає у тому, щоб, по-перше, зро­зуміти та усвідомити, нарешті, хто в Україні насправді має верховну владу (суверенітет), і, по-друге, реально закріпити відповідну модель суспільно-владних відносин у Конституції та законах України і реа­лізувати її у практиці державного будівництва. Тобто зміна філософії влади повинна відбутися шляхом перевертання піраміди цінностей: «не людина для держави, а держава для людини» - саме такий мораль­но-правовий імператив у своїй роботі наполегливо відстоював «архі­тектор української Конституції» [366, с. 65] Леонід Петрович Юзьков. Крім того, саме цьому видатному вченому-конституціоналістові ми зобов'язані тим, що ми є, все ж таки, «Український народ», а не «на­род України» [350, с. 47]. І це також принципове питання, адже термін «Український народ» дає відповідь на питання «який?», чим вирізняє нас серед інших народів світу, а термін «народ України» дає відповідь на питання «чий?» і фіксує належність (і певним чином підлеглість) народу державі. Але ж саме Український народ, а не народ України реалізував право на самовизначення шляхом створення власної дер­жави - України та прийняття її Основного Закону.

Виходячи з наведеного, проаналізуємо положення Конституції України на відповідність проголошеному у частині 2 статті 5 принци­пові народного суверенітету, зокрема такій головній його ознаці, як «верховенство влади». І почати, мабуть, доведеться з найперших слів преамбули Основного Закону - «Верховна Рада України від імені Укра­їнського народу - громадян України всіх національностей,... приймає цю Конституцію - Основний Закон України». З одного боку, все досить зрозуміло і не викликає жодних зауважень. Але з іншого - аналіз цих слів крізь призму принципу народного суверенітету наштовхує на дум­ку про те, що Українському народові знову залишили роль пасивного споглядача; можливо, і носія суверенітету, але все ж таки пасивного. Конституційний Суд України в абзаці 1 пункту 4 мотивувальної части­ни свого рішення [327] розтлумачив це положення преамбули таким чином, що «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тіль­ки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття». Проте, мабуть, риторичними залишаться питання: яким актом, коли і в якому порядку Український народ уповноважив Верховну Раду Украї­ни на прийняття Конституції України від свого імені?

Для прикладу реалізації народом належної виключно йому уста­новчої влади, що є однією з частин всієї верховної влади народу, про­аналізуємо преамбули Конституцій інших країн світу (в тому числі постр адянських):

«Ми, багатонаціональний народ Російської Федерації,... приймає­мо Конституцію Російської Федерації»;

«Ми, народ Республіки Білорусь (Білорусі),. приймаємо цю Кон­ституцію - Основний Закон Республіки Білорусь»;

«Ми, народ Казахстану,. приймаємо цю Конституцію»;

«Ми, народ Сполучених Штатів,. засновуємо та приймаємо цю Конституцію для Сполучених Штатів Америки»;

«Усвідомлюючи свою відповідальність перед Богом і людьми,. німецький народ в силу своєї установчої влади дав собі цей Основний Закон». В цьому контексті варто звернути увагу на те, що відповід­но до преамбули Основного Закону України «відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми по­коліннями» усвідомлює саме Верховна Рада України від імені Україн­ського народу, а не сам Український народ і кожен громадянин (якщо до Верховної Ради України, як органу влади, взагалі можна застосува­ти категорію «власної совісті»);

«.Кортеси схвалили, а іспанський народ затвердив наступну Кон­ституцію.»;

«Уряд Республіки. запропонував, французький народ прийняв, Президент Республіки промульгував Конституційний закон, зміст якого подається.»;

«Вірменський народ. приймає Конституцію Республіки Вірменія»; «Латвійський народ на своїх вільно обраних Установчих зборах встановив для себе наступну Конституцію держави.»;

«Ми, японський народ, діючи через посередництво наших належ­ним чином обраних представників у Парламенті,. проголошуємо, що народ наділений суверенною владою, і встановлюємо цю Консти­туцію.». Як відомо, Конституція Японії була прийнята у 1946 р. та­кож парламентом, що видно навіть із наведеного тексту її преамбули. Але проголошений цією Конституцією принцип народного суверені­тету, який реалізується в тому числі через представництво вільно об­раних представників до Парламенту, чітко дотриманий і відповідним чином відображений.

До речі, доцільним є проведення спеціальних наукових дослі­джень щодо психологічного впливу на свідомість громадян, в тому числі підростаючих поколінь, тексту преамбули Основного Закону держави. Так, наприклад, преамбула Конституції Японії видається більш «об'єднавчою» і «стимулюючою» до активних дій, ніж, на жаль, преамбула Основного Закону України. На нашу думку, преамбула до Основного Закону держави повинна містити цілі, завдання народу, нації, держави в глобалізованому світі, положення, які певним чином об'єднують суспільство і спрямовують його розвиток в єдиному за­даному руслі. У преамбулі до Конституції України може також бути сформульована та сама загальнонаціональна українська ідея, яку ми так довго шукаємо і якої так не вистачає Українському народові для його самовизначення не лише в частині створення власної незалежної держави, а й в частині визначення стратегічних завдань та напрямів розвитку українського суспільства, цілі та мети існування України тощо. Текст преамбули до Основного Закону України, з якою кожно­го року ознайомлюються підростаючі покоління, повинен надихати кожного громадянина до активної громадянської позиції - докладан­ня власних зусиль на шляху розвитку власної країни.

Отже, йдеться не про те, що Конституція України повинна була обов'язково прийматися (чи затверджуватися) на всеукраїнському ре­ферендумі, а лише про те, що реальним суб'єктом (носієм, «власником» і джерелом) всієї, і в тому числі установчої, влади, звичайно, є Україн­ський народ. Верховна Рада України, безперечно, мала право, діючи від імені Українського народу, приймати Конституцію - Основний Закон України. Але первинним, верховним суб'єктом цієї установчої влади, безперечно, є народ, а Верховна Рада України завжди була і буде зали­шатися представницьким органом, органом вторинної, похідної влади. Тому, на нашу думку, преамбула Конституції України мала бути випи­сана за формулою: «Український народ - громадяни України всіх націо­нальностей... приймає цю Конституцію - Основний Закон України» або хоча б за аналогією з відповідним текстом преамбули Конституції Япо­нії: «Ми, Український народ, діючи через посередництво наших належним чином обраних представників у Парламенті,... проголошуємо, що народ наділений суверенною владою, і встановлюємо цю Конституцію.»). Тоді кожен громадянин відчував би свою причетність до створення та розбу­дови власної держави, в тому числі прийняття Основного Закону.

Продовжуючи дослідження проблемних моментів імплементації принципу народного суверенітету в «тіло» Конституції України, вар­то було б зупинити нашу увагу на такому питанні. Виходячи з того, що всі органи державної влади реалізують «вторинну» владу, яка є «похідною» від «носія суверенітету і єдиного джерела влади в Укра­їні», то логічним було б уживання (фіксація) в Конституції України положення про те, що той чи інший орган державної влади (особли­во, склад якого безпосередньо обраний народом) діє «від імені Україн­ського народу». Проте, згідно з Основним Законом держави:

Верховна Рада України діяла від імені Українського народу лише один раз, - приймаючи Конституцію України; в жодній же іншій нормі Кон­ституції України не зафіксовано, що парламент діє від імені Українського народу; закони також не приймаються «Іменем Українського народу»;

Президент України діє «від імені держави» (ч. 1 ст. 102 Конституції України).

Більш того, навіть судові рішення ухвалюються судами не іменем Українського народу, а «іменем України» (ч. 5 ст. 124 Конституції). Тобто, правосуддя здійснюється не за дорученням народу, який є єдиним джерелом всієї (і будь-якої) влади в Україні, а за дорученням і від імені держави. У цьому випадку з'являється риторичне питання: як буде суд, діючи від імені держави, приймати рішення за позовом громадян до держави (чи за скаргою громадян на дії чи бездіяльність держави), адже в такій справі суддя, фактично, є представником од­нієї із сторін?

У Конституції України також не відображено, що органи місцево­го самоврядування діють від імені територіальних громад відповід­них сіл, селищ, міст, районів, областей.

Наступною і однією з обов'язкових характеристик народу як но­сія верховної влади (Суверена) повинно бути його право і реально забезпечена можливість приймати обов’язкові до виконання на території України остаточні рішення. Проте, така важлива ознака Суверена прямо не передбачена в Конституції України ні для Україн­ського народу, ні для територіальної громади, у зв'язку з чим це пи­тання було предметом відповідного розгляду Конституційним Судом України.

В той же час, для органів «вторинної», «похідної» від Українського народу влади в Основному Законі України закріплені відповідні по­ложення:

Президент України на основі та на виконання Конституції і зако­нів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до вико­нання на території України (частина 3 статті 106);

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає поста­нови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання (частина 1 статті 117);

судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язко­вими до виконання на всій території України (частина 5 статті 124);

Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повно­важень приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до вико­нання в Автономній Республіці Крим (частина 3 статті 136);

органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначе­них законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (частина 1 статті 144);

Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов’язкови­ми до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені (частина 2 статті 150).

Констатуємо факт відсутності у Конституції України положення про обов'язковість до виконання на території України законів, при­йнятих Верховною Радою України та підписаних Президентом Украї­ни (можливо, на думку розробників проекту Конституції, таке поло­ження було б зайвим, враховуючи статус такого нормативно-правого акта, як закон).

Прогалину ж у питанні закріплення на рівні Основного Закону України однієї з головних і, мабуть, найважливішої ознаки як прин­ципу народного суверенітету, так і явища народовладдя довелося усувати єдиному органові конституційної юрисдикції в Україні. Так, в абзаці 4 підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини свого рішення [338] Конституційний Суд України дійшов висновку, що «результа­ти народного волевиявлення, отримані через вибори й референду­ми, є обов'язковими». Ґрунтуючись на цій позиції, в абзаці 4 пункту 7 мотивувальної частини свого наступного рішення [328] Конститу­ційний Суд України зробив висновок про те, що «рішення всеукраїн­ського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими орга­нами державної влади України». При цьому в пункті 2 резолютивної частини йдеться про право народу «приймати закони України (вноси­ти до них зміни)», а в пункті 3 резолютивної частини зазначено, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Вер­ховною Радою України». Таким чином, право народу «скасовувати закони» не відображене у резолютивній частині цього рішення, що є нелогічним і непослідовним «упущенням», яке може спровокувати в подальшому аналогічні конституційні подання.

Крім того, нерозв'язаним залишилося питання про «обов'язко­вість» і «остаточність» рішень місцевого референдуму, що в майбут­ньому також може призвести до виникнення відповідного конститу­ційного процесу. Згідно з частиною 1 статті 144 Конституції України обов'язкові до виконання на відповідній території рішення мають право приймати лише органи місцевого самоврядування. Отже, по­стає питання: в якому порядку і яким способом територіальна грома­да може реалізувати свою владу безпосередньо, а не через орган міс­цевого самоврядування? Чи може територіальна громада самостійно прийняти відповідний нормативний акт, який буде обов'язковим до виконання на відповідній території, в тому числі для органу місцево­го самоврядування (наприклад статут територіальної громади)?

Другоюобов'язковоюознакоюпринципународногосуверенітетуєпов- нота влади Українського народу. Як зазначає відомий конституціоналіст А. О. Селіванов, «народний суверенітет слід розглядати як природне право народу самостійно і в повному обсязі розпоряджатися своєю до­лею, створювати такий суспільний і конституційний лад, який відпові­дає його волі та інтересам...» [351, с. 309].

Конституційний Суд України у пункті 1 резолютивної частини свого рішення [328] таку характеристику суверенітету, як “повно­та влади”, подає через формулювання «вся влада», а у підпункті 2.1 пункту 2 свого іншого рішення [326] вже використовує формулюван­ня «вся повнота і верховенство влади в Україні належить народу».

Проте зміст цієї ознаки народного суверенітету, на жаль, офіційно не р озтлумачений.

У зв'язку із зазначеним виникають питання щодо обсягу та «обме­женості» чи «необмеженості» влади Українського народу. Тобто чи має народ незаперечне право реалізувати «безпосередньо» будь-яке повноваження будь-якої гілки влади - законодавчої, виконавчої чи судової? І чи має Український народ такі права (повноваження), які не передбачені Конституцією України для жодної з гілок влади? З од­ного боку, системне тлумачення Конституції України дає можливість ствердно відповісти на перше питання, а володіння «необмеженою» владою логічно випливає з відомого у світовій практиці загальнопра- вового ліберально-демократичного принципу - «громадянам дозво­лено все, що не заборонено законом». Крім того, відповідно до части­ни 1 статті 22 Основного Закону України «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними», а згідно з частиною 4 статті 15 Конституції «держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами Укра­їни». Проте, з іншого боку, «існують різні, нерідко протилежні позиції та точки зору щодо кола питань, які можуть вирішуватися всеукра­їнським референдумом, зокрема можливості прийняття всеукраїн­ським референдумом законів України, а також порядку впроваджен­ня та оформлення рішень всеукраїнського референдуму» (цитата з конституційного подання Президента України, яке стало приводом для розгляду Конституційним Судом України справи щодо офіцій­ного тлумачення деяких положень Конституції України та винесення ним 16 квітня 2008 р. відповідного рішення [328]). У контексті тлума­чення відповідних положень суб'єкт права на конституційне подан­ня просив дати відповідь, зокрема, на таке питання: «Чи є можливим здійснення народом України як носієм суверенітету і єдиним дже­релом влади в Україні законодавчої влади безпосередньо і, зокрема, прийняття всеукраїнським референдумом законів України?» До речі, варто зауважити, що це питання стосується не порядку, форм чи спо­собу «здійснення» народом своєї влади (тобто механізму реалізації на­родовладдя), а саме змісту та обсягу народного суверенітету.

Конституційний Суд України у пункті 2 резолютивної частини свого рішення надав позитивну відповідь на поставлене перед ним питання: «... Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський ре­ферендум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на ре­ферендумі не допускається згідно з Конституцією України». Таким чином, виходить, що Український народ має право приймати закони на всеукраїнському референдумі, але поки відповідний порядок не буде затверджений представницьким органом Українського народу (суб'єктом «вторинної», «похідної», «встановленої» влади), то «носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні» (суб'єкт «первинної» влади) не має можливості реалізувати відповідне право. Зрозуміло, що повноваження без можливості його реалізації означає відсут­ність цього повноваження. Отже, на нашу думку, це прямий шлях до потенційного обмеження верховної влади Українського народу.

Аналогічну позицію Конституційний Суд України зафіксував не в одному своєму рішенні:

- «Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійс­нюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, ре­ферендум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначе­ному Конституцією та законами України.» (абзац 3 пункту 4.1 мо­тивувальної частини рішення Конституційного Суду України [338]);

- «Влада народу здійснюється в межах території держави у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України» (абзац 5 пункту 4.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України [338]);

- «Прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути здійснене установчою владою у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України» (абзац 6 пункту 4 рішення Кон­ституційного Суду України [328]).

Таким чином, задекларувавши у частині 2 статті 5 Конституції України принцип народного суверенітету, в Україні так і не змогли за 16 років остаточно, чітко й системно визначити його реальний юри­дичний зміст і, тим більше, адекватно впровадити його реалізацію в механізм управління усіма публічними справами. Адже Основний Закон нашої держави не забезпечує належну рівновагу у прийнят­ті владних рішень з конкретних справ державного управління між Українським народом як єдиним джерелом всієї первинної і верхов­ної влади в Україні та його представницькими органами. Логічно, що прийняті на розвиток відповідних конституційних норм закони також не можуть забезпечити рівних можливостей суб'єктів безпо­середнього і представницького народовладдя у прийнятті владних рі­шень на локальному рівні. І питання не в тому, чи готові й здатні гро­мадяни самостійно і безпосередньо приймати доленосні для держави чи відповідної адміністративно-територіальної одиниці рішення, зо­крема на відповідних референдумах, а в тому, чи готові органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування і їх посадові особи взагалі визнати всю первинну і верховну владу в Україні за Україн­ським народом (на державному, місцевому та професійному рівнях) і сприймати його безпосередні рішення як обов'язкові до виконання. В цьому контексті можна відзначити, що однією з обов'язкових харак­теристик народу як носія верховної влади і найголовнішою складо­вою механізму реалізації народом належної йому влади повинно бути його право і реально забезпечена можливість приймати обов'язкові до виконання і остаточні рішення. Проте така важлива ознака влади Українського народу прямо не передбачена в Конституції України ні для Українського народу, ні для територіальної громади. Відсутність же в чинному законодавстві, починаючи з Конституції України, га­рантій забезпечення результативності народного волевиявлення поз­бавляє сенсу реальну громадянську та політичну активність грома­дян поза межами представницьких органів публічної влади.

У зв'язку із зазначеним виникає багато серйозних теоретичних і практичних питань, які потребують ширшого і глибшого досліджен­ня. І якщо наука конституційного права не дасть чітких та системних відповідей на окреслені (і не окреслені тут) питання реалізації прин­ципу народного суверенітету, то у практиці державного будівництва та управління державними справами постійно виникатимуть серйоз­ні проблеми, а їх періодичне несистемне розв'язання може призвести до порушення всього механізму управління державою.

Про необхідність запровадження механізмів реалізації народом своєї влади (здійснення народного волевиявлення) з часу прийнят­тя Конституції України було сказано і написано надзвичайно багато. Так, зокрема, Ю. М. Тодика звертає увагу на те, що «в юридичній лі­тературі все ширше використовується така категорія, як “механізм”... Це пов'язано з усвідомленням того, що недостатньо мати матеріальні норми, розвинуту систему законодавства, але й потрібні чіткі меха­нізми перетворення в життя» [379, с. 336-337].

О. Ю. Тодика відзначає, що «недостатньо лише на конституційно­му рівні закріпити те, що носієм суверенітету і єдиним джерелом вла­ди в Україні є народ. Важливо це реально забезпечити на практиці з допомогою правових та інституційних механізмів. Механізм реаліза­ції влади народу - це втілення його волі через форми безпосередньої демократії, органи державної влади та органи місцевого самовряду­вання на основі норм Конституції і законодавства в межах організа­ційних форм і методами, визначеними законом» [378, с. 147-148].

У 2010 р. вчені-правознавці, учасники Всеукраїнського форуму «Як ефективніше облаштувати владу в Україні», до однієї з ключових проблем, яка має бути розв'язана у процесі конституційного реформу­вання, віднесли необхідність «забезпечення на конституційному рівні повноцінного функціонування механізму народовладдя, що, зокрема, передбачає створення належних конституційних умов для ефективно­го використання інституту референдуму з урахуванням необхідності збалансованого використання форм безпосередньої та представниць­кої демократії в механізмі ухвалення важливих державних рішень та недопущення конкуренції між ними» [48, с. 631]. В даному випадку варто звернути увагу на те, що забезпечення повноцінного функціо­нування механізму народовладдя саме «на конституційному рівні», на

нашу думку, є ускладненим, оскільки цей механізм включає надзви­чайно багато елементів, які повинні бути врегульовані хоча б на рівні закону. Проте основні, принципові, концептуально важливі елементи цього механізму, звичайно, повинні бути закріплені в Основному За­коні України.

Посилаючись на конституційну формулу народовладдя, Ю. С. Шемшученко зазначає, що «при всьому цьому ми маємо на­повнити дану формулу реальним змістом і забезпечити механізмами її реалізації, без цього народовладдя перетворюється у декларацію. Йдеться, зокрема, про удосконалення інститутів безпосередньої де­мократії (виборів, референдумів тощо), розширення контрольних функцій громадськості за діяльністю органів державної влади тощо» [421, с. 56]. В даному випадку Ю. С. Шемшученко закцентував свою увагу саме на безпосередній формі народовладдя. Однак наукова дискусія щодо механізму реалізації народовладдя не повинна обме­жуватися виключно механізмами здійснення лише безпосереднього народовладдя у формі референдумів та інших форм безпосередньої демократії. Оскільки правильною є формула про те, що народ здійс­нює свою владу як безпосередньо, так і через вільно обраних пред­ставників, а представники діють, відповідно, від імені своїх виборців (від імені ж усього Українського народу діє виключно Верховна Рада України), так само правильною буде формула, що «народне волеви­явлення здійснюється як безпосередньо, так і через вільно обраних представників». Так, зокрема, ще 1998 р. Конституційний Суд Укра­їни звернув увагу на те, що «народний депутат України одержує де­путатський мандат від виборців, котрим Основний Закон гарантує вільне волевиявлення (частина друга статті 71 Конституції України) і з якими народний депутат України як 'їх представник підтримує зв'я­зок. За допомогою механізму цього представництва громадяни Укра­їни реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (частина перша статті 38 Конституції України) і здійснюють народне волевиявлення (стаття 69 Конституції Украї­ни)» (виділено нами. - Ю. М.) (абзац 4 пункту 2 мотивувальної части­ни Рішення від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98 [330]).

Як правильно зауважили Ю. М. Тодика та О. Ю. Тодика, механізм здійснення народом своєї влади через вільно обраних представників повинен передбачати «перетворення» та «втілення» саме його волі (волі всього Українського народу чи певної його частини на відповід­ній території) в життя. Неврахування цього моменту створює ситуа­цію, за якої Верховна Рада України як представницький орган усього Українського народу не здійснює (на рівні юридичної конституції) у своїй повсякденній діяльності народного волевиявлення, що, як міні­мум, не вкладається в міжнародну практику парламентаризму.

В абзаці 3 пункту 3 Рішення Конституційного Суду України у спра­ві № 1-2/2008 від 16 квітня 2008 р. (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) [328] зазначено, що «конституцій­не закріплення влади народу зумовлює необхідність запровадження певних механізмів її реалізації». А в абзацах 2 і 3 пункту 3.1 Рішення від 15 жовтня 2008 р. № 23-рп/2008 (справа про проголошення Пре­зидентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціа­тивою) [322] Конституційний Суд зазначив, що «право Українського народу на безпосередню реалізацію влади шляхом проведення всеу­країнського референдуму - народного волевиявлення - закріплене в статті 69 Конституції України, а право громадянина на участь у тако­му референдумі передбачене частиною першою статті 38, частиною першою статті 70 Конституції України. Отже, Основний Закон Украї­ни не тільки проголошує здійснення влади народом, а й визначає кон­кретні механізми його реалізації, насамперед, через референдум».

Проте в контексті положення частини 2 статті 5 Конституції про те, що народ здійснює владу у двох формах - безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також виходячи з підтримуваного нами визначення «механізму реалізації влади народу», сформульованого О. Ю. Тодикою та наведеного вище, на нашу думку, не зовсім логічним є положення статті 69 Конституції про те, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, ре­ферендум та інші форми безпосередньої демократії. А чому, власне, народне волевиявлення не може здійснюватися через представницькі «органи державної влади та органи місцевого самоврядування» або хоча б через «вільно обраних представників»? Невже сама держава з усіма її органами не покликана самим фактом її створення та існу­вання до того, щоб впроваджувати у життя волю і бажання всього Українського народу? Невже місцеве самоврядування як вид наро­довладдя не передбачає права територіальної громади самостійно ви­рішувати питання місцевого значення «як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та 'їх виконавчі органи»?

Крім того, видається дискусійним і положення цієї ж статті 69 Конституції про те, що «народне волевиявлення здійснюється через вибори...». Очевидно, мова повинна йти про те, що народне волеви­явлення здійснюється через «вільно обраних представників» - де­путатів усіх рівнів (народних депутатів України, а також депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад). Адже для Українського народу вибори своїх представників для управління дер­жавними та місцевими справами не є самоціллю. Самоціллю є належ­не, професійне та ефективне управління державними та місцевими (суспільними) справами, адже «здійснювати владу - означає управ­ляти справами суспільства, держави, окремих територій, об'єднань людей; здійснювати дії і добиватися бажаної поведінки (результату) в ім'я визначених цілей» [156, с. 374].

Виходячи саме з таких міркувань, з'ясуємо основні складові ме­ханізму реалізації народовладдя, незалежно від форми - безпосе­редньої чи представницької. Адже, за великим рахунком, як пред­ставницька, так і безпосередня форми народовладдя повинні мати однакові основні складові механізму впровадження в життя волі Українського народу.

Варто також зазначити, що наявність чіткого і зрозумілого механіз­му (алгоритму, процедури) реалізації належної будь-якому суб'єктові влади (владних повноважень) дозволяє більше часу приділити суті (ма­теріальній частині) цього рішення, зосередивши всю увагу на виборі найвдалішого, найлогічнішого і найефективнішого у відповідній ситу­ації варіанта реалізації свого владного повноваження. Відсутність же чітко врегульованого механізму призводить або до ухиляння суб'єкта від здійснення наданого йому (чи наявного у нього) владного повно­важення, відсутності бажання (чи ініціативи) в його реалізації, або ж до зайвих витрат часу на вигадування такого механізму «на ходу», що (досить часто) має наслідком прийняття хибних, непродуманих і нее­фективних (проте все одно владних) рішень. Наявність же владного повноваження при відсутності механізму впровадження прийнято­го рішення в життя («правовий вакуум») призводить до “правового стопору”, яскравим прикладом якого є всеукраїнський референдум, проголошений Президентом України за народною ініціативою у 2000 р., який, крім того, поставив надзвичайно багато проблемних питань, щодо яких Венеціанська Комісія «За демократію через право» вислови­ла не менше конкретних зауважень [317, с. 153-163].

На думку Венеціанської Комісії, парламентові «не може бути дозво­лено зневажати основоположні права людини внаслідок ухвалення не­чітких законів», адже «цим досягається істотно важливий юридичний захист особи супроти держави та її органів і посадових осіб» [86, с. 179].

Отже, будь-які владні повноваження повинні мати чіткі механізми їх реалізації, що включають, зокрема, втілення прийнятих рішень у життя.

Таким чином, спробуємо визначити основну структуру (основні елементи) механізму реалізації народовладдя. Такими елементами, на нашу думку, повинні бути:

1. Наявність чітко визначеного суб'єкта здійснення конкрет­ного повноваження у сфері управління публічними справами. І хоча цей елемент, на перший погляд, видається цілком зрозумілим і таким, що не потребує не те що деталізації, а навіть згадування про нього, однак неналежна увага саме до цього структурного елементу народовладдя дуже часто призводить до таких явищ, як дублювання функцій (чи навіть повноважень), нездатності конкретного суб’єкта реалізувати надане йому повноваження в силу об’єктивних і суб’єк­тивних причин, або ж взагалі відсутності суб’єкта, який повинен реа­лізовувати необхідні для життєдіяльності держави і суспільства влад­ні повноваження.

Так, зокрема, у цьому структурному елементі механізму реалізації влади важливим, на нашу думку, є питання про склад суб’єкта, який має право (чи якому доручається) здійснення конкретних владних повноважень у сфері управління публічними справами: це індивіду­альний чи колегіальний суб’єкт? Робота кожного із зазначених суб’єк­тів має свою специфіку, яка передбачає як позитивні, так і негативні особливості організації її діяльності.

Крім того, незалежно від складу суб’єкта владних повноважень (індивідуальний чи колегіальний), у кожному конкретному випад­ку має бути вирішене (як мінімум, обговорене, продумане) питан­ня стосовно вимог до конкретних фізичних осіб, які, вступаючи на відповідну посаду, будуть виконувати покладені на суб’єкта владних повноважень функції (повноваження). Йдеться про такі складові, як вік, громадянство, наявність чи відсутність вимог щодо строку про­живання в Україні, освіта (як рівень, так і спеціальність), вимоги до професійних якостей тощо. Стосовно колективних суб’єктів не менш важливим є питання про кількість осіб, які братимуть участь у ви­робленні проектів і прийнятті відповідних владних рішень. Адже від кількості осіб часто залежить ефективність роботи відповідного ор­гану та якість прийнятих рішень.

Отже, для забезпечення ефективності у виконанні конкретних пу­блічно-владних функцій, прийнятті зважених управлінських рішень і належному втіленні їх у життя окресленим питанням треба приділяти належну увагу під час напрацювання нових законів, і особливо - поло­жень Основного Закону.

2. Наявність чітко визначеного (сформульованого) повноважен­ня (права). Однією з основних і найголовніших характеристик цього елементу механізму реалізації влади є «межі» здійснення конкретно­го повноваження. Це питання є не просто важливим, а надзвичайно принциповим. Для підтвердження цієї тези наведемо деякі приклади лише з Основного Закону нашої країни - Конституції України:

1) органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і від­повідно до законів України (частина 2 статті 6);

2) від імені Українського народу права власника здійснюють ор­гани державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (частина 1 статті 13);

3) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, 'їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повнова­жень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19);

4) до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції (п. 1 частини 1 статті 85), а також здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією (п. 33 частини 1 статті 85);

5) Верховна Рада України у межах своїх повноважень може ство­рювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань (частина 3 статті 89);

6) Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за по­данням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 частини 1 статті 110), а також створює у межах коштів, передбачених у Державному бюдже­ті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, до­радчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28 частини 1 статті 106);

7) Акти Президента України, видані в межах повноважень, перед­бачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відпо­відального за акт та його виконання (частина 4 статті 106);

8) Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у ме­жах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України (частина 2 статті 113);

9) Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, ін­ших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, перед­бачених Державним бюджетом України на утримання цих органів (частина 5 статті 114);

10) Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (ча­стина 1 статті 117);

11) Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою части­ною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (стаття 134);

12) Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх по­вноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим (частина 2 статті 136);

13) місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жи­телів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого зна­чення в межах Конституції і законів України (частина 1 статті 140);

14) органи місцевого самоврядування в межах повноважень, ви­значених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до вико­нання на відповідній території (частина 1 статті 144).

Таким чином, лише побіжний огляд положень Основного Зако­ну України щодо владних повноважень зазначених суб'єктів у сфе­рі управління публічними справами вже дає підстави говорити про те, що «межі» повноважень (функцій, компетенції) є надзвичайно важливою характеристикою другого елементу механізму реалізації владних повноважень. А якщо ще згадати про такі поняття, як «при­своєння владних повноважень», «зловживання владою», «перевищення влади», які вживаються у Кримінальному кодексі України, і що такі дії є одним з елементів відповідних складів злочинів, то важливість цього питання стає ще очевиднішою.

У цьому контексті варто згадати і схвалену Венеціанською Комісі­єю Доповідь № 512/2009 від 4 квітня 2011 р., у п. 45 якої чітко зазна­чено, що «закон, яким надаються дискреційні повноваження певно­му державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади» [86, с. 178]. Згідно з п. 52 цієї Доповіді, «хоча дискреційні пов­новаження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не ма­ють здійснюватись у свавільний спосіб. Їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необгрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права» [86, с. 179].

З питанням «меж» повноважень безпосередньо пов'язане питан­ня легітимності тих чи інших рішень суб'єктів владних повноважень. На нашу думку, українське суспільство ще не до кінця усвідомило, що будь-яка влада в державі є обмеженою, немає безмежної (безкі­нечної) влади; навіть влада носія і джерела всієї верховної і повної влади в державі - Українського народу обмежена територією і колом суб'єктів, на яких вона поширюється). Крім того, очевидно, ні пере­січні громадяни України, ні державні службовці ще не прийшли до повного розуміння таких положень Конституції України, як:

1) органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і від­повідно до законів України (частина 2 статті 6);

2) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, 'їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах по­вноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19). Саме цей імператив, на думку С. П. Го­ловатого, «цілком відповідає класичній вимозі верховенства права як конституційного принципу, яка висувається до держави, - щодо кожної своєї дії неодмінно мати відповідний дозвіл права; у даному випадку такий дозвіл права - це приписи лише Конституції та зако­нів» [64, с. 1453].

У нас же, на жаль, продовжується практика прийняття суб'єктами владних повноважень рішень, які не те що прийняті з перевищенням меж наданих цьому суб'єктові повноважень, а і явно не належать до компетенції відповідних суб'єктів, або ж прийняті не в тому порядку, який затверджено законом. Проте, варто ще раз наголосити на тому, що лише рішення, прийняті виключно в межах компетенції і повнова­жень відповідного суб'єкта, є обов'язковими до виконання. В той же час громадяни України, суб'єкти економічної діяльності та нижчесто- ящі суб'єкти владних повноважень змушені (в силу різних обставин) виконувати рішення, прийняті з явним перевищенням меж наданих суб'єктові повноважень, маючи при цьому вже на сьогоднішній день достатньо правових засобів оскарження таких рішень.

Ще раз можна звернути увагу і на те питання, яке ми порушува­ли раніше: чим «ширші» (розпливчасті, неконкретизовані, абстрак­тні) закріплені в законі «межі» повноваження (якщо вони взагалі встановлені), тим більше, з одного боку, «влади» має відповідна по­садова особа, проте, з іншого боку, тим легше цю особу притягти до кримінальної відповідальності за вказані вище дії - «присвоєння», «зловживання», «перевищення». Таким чином, на нашу думку, пи­тання конкретизації меж наданих суб'єктові повноважень повин­ні бути точкою перетину інтересів як цього суб'єкта, так і осіб, для яких прийняті на виконання цього владного повноваження рішення є обов'язковими до виконання. Очевидно, як для однієї сторони, так і для другої унормування чітких меж відповідних повноважень є запо­рукою стабільного і передбачуваного майбутнього, а «визначеність» у цьому питанні (згідно з чіткими роз'ясненнями Європейської Комісії «За демократію через право») є однією з основних ознак дотримання принципу верховенства права. Так, зокрема, зазначена Комісія у п. 46 свого висновку наголошує, що «юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забез­печення того, щоб ситуація і правовідносини залишались передбачу­ваними» [86, с. 178].

3. Нормативно деталізована процедура реалізації відповідного владного повноваження. Цей елемент механізму реалізації влади має характеризуватися через такі категорії, як «підстави», «умови», «способи», «засоби», «інструменти» тощо.

Підставою для реалізації суб'єктом належної йому влади є, з одно­го боку, закон (тобто коли суб'єкт уповноважений законом постійно здійснювати відповідні владні повноваження), а з іншого боку може бути певний, зафіксований у законі, юридичний факт - дія чи подія (тобто для реалізації суб'єктом наданого йому законом повноважен­ня повинна з'явитися певна обставина - дія третіх осіб чи незалежна від волі людини подія об'єктивного характеру).

Умовою (умовами) реалізації конкретного владного повноважен­ня є, з одного боку, наявність передбачених законом об'єктивних під­став, а з іншого - відсутність будь-яких об'єктивних чи суб'єктивних перешкод для здійснення відповідного повноваження (наприклад на­явність у бюджеті необхідних коштів, наявність кворуму, наявність будь-яких інших передбачених законом обставин, необхідних для ре­алізації відповідного повноваження).

Саме за критерієм «способу» реалізації належної народові влади народовладдя поділяється на безпосереднє і представницьке. Далі вже йдуть способи реалізації народом належної йому влади безпосе­редньо та способи реалізації народом належної йому влади через своїх вільно обраних представників. Слід звернути увагу на те, що «спосіб» здійснення владних повноважень органами державної влади, органа­ми місцевого самоврядування та 'їх посадовими особами обов'язково повинен визначатися лише «Конституцією та законами України» (ча­стина 2 статті 19 Основного Закону).

Механізм реалізації будь-якої влади (права, повноваження) обов'язково повинен завершуватися прийняттям відповідного влад­ного рішення, яке у разі дотримання передбачених Конституцією (за­коном) умов повинно бути обов'язковим до виконання на відповід­ній території чи для визначеного кола осіб. У випадку ж неприйняття відповідного владного рішення чи неможливості його прийняття ви­никає ситуація неефективності всієї попередньо проведеної роботи (збір інформації, обговорення, консультації, експертизи тощо). Що більше: відсутність передбаченого законом права чи об'єктивних можливостей приймати обов'язкові до виконання рішення зводить нанівець (нівелює) відповідне «владне» повноваження.

Ще одним, не менш важливим елементом механізму здійснення на­родовладдя є форма (вид) відповідного владного рішення, який також повинен бути визначений Конституцією чи законом (особливо це акту­ально для здійснення народовладдя у безпосередній формі: які види за­гальнообов'язкових до виконання документів (актів, нормативно-пра­вових актів) може прийняти народ на всеукраїнському референдумі, які акти може приймати територіальна громада на місцевому референ­думі тощо). Це один з найпринциповіших моментів, який забезпечує як легітимність прийнятого владного рішення, так і подальшу можли­вість його адекватного виконання (добровільного чи примусового). Ці питання вже не один раз поставали як перед науковою спільнотою, так і перед юристами-практиками, викликаючи гострі дискусії щодо пра­вової природи відповідних рішень і 'їх «владного» потенціалу.

4. Нормативно деталізована процедура виконання прийнятого владного рішення в обов'язковому порядку повинна містити чіткі відповіді на такі питання:

1) суб'єкт виконання (тобто коло осіб, для яких відповідне рішення є обов'язковим до виконання чи на якій території (але у будь-якому разі повинно бути чітко зрозумілим (юридично визначеним), для якої категорії осіб на відповідній території, наприклад, для всіх громадян, чи для всіх жителів, до складу яких можуть входити також і іноземці, особи без громадянства тощо);

2) порядок виконання відповідного рішення (цьому елементові треба приділяти особливу увагу, коли йдеться про виконання рішень, ухвалених Українським народом на всеукраїнському референдумі, чи рішень територіальної громади, прийнятих на відповідному місцево­му референдумі;

3) наслідки невиконання чи неналежного виконання владного рі­шення (в тому числі порушення затвердженого порядку);

4) підстави, умови, порядок тощо (тобто процедура) примусового забезпечення виконання владного рішення.

5. Очевидно, одним важливим елементом у механізмі здійснення народовладдя в демократичному суспільстві повинна бути юридич­но забезпечена та гарантована можливість оскарження дій чи без­діяльності суб'єкта владних повноважень, а також порядку скасу­вання прийнятих ним незаконно рішень чи визнання їх недійсними тощо. Причому, знову ж таки, в даному випадку на нормативному рівні повинні бути чітко визначені:

- суб'єкти оскарження (тобто це лише особи, для яких відповідне рішення є обов'язковим до виконання, чи можуть бути будь-які інші суб'єкти);

- деталізована процедура такого оскарження.

6. Шостим елементом, на нашу думку, є конкретизована персо­нальна відповідальність за кожне з можливих правопорушень (тоб­то визнання рішення суб'єкта владних повноважень, наприклад, не­законним чи недійсним не може, на наше переконання, завершувати­ся лише цим фактом без подальшого логічного настання конкретно визначеної відповідальності винного суб'єкта). В даному випадку йдеться не про те, що суб'єкт прийняв неправильне (за своєю суттю) політичне рішення, яке, можливо, потягло настання певних збитків. Мова йде про конкретне порушення закону (регламентованої про­цедури ухвалення відповідного владного рішення). І ці питання по­трібно чітко розмежовувати: за неправильне (за змістом) політичне рішення суб'єкт, очевидно, може нести лише певну політичну відпо­відальність, за порушення закону - юридичну (дисциплінарну, адмі­ністративну, кримінальну) відповідальність. Тільки за умови реаль­ної і постійної дії принципу невідворотності покарання за вчинене порушення закону можна буде говорити про існування України як правової і демократичної держави, в якій реально діє принцип вер­ховенства права.

Хотілося б зупинити увагу і на такому питанні, як потенційна мож­ливість прийняття кардинально протилежних владних рішень з кон­кретного суспільно важливого питання суб'єктами безпосереднього і представницького народовладдя одного рівня (тобто, наприклад, територіальна громада села і сільська рада тощо). У разі виникнення таких ситуацій звичайно пріоритет повинні мати рішення первин­ного, а не вторинного суб'єкта влади (незалежно від часу прийнят­тя відповідного рішення). Хоча, на наше переконання, такі ситуації повинні бути винятком із загальної практики, оскільки суб'єкт пред­ставницького народовладдя не може приймати рішення, яке супере­чить волі більшості громадян відповідної території. В умовах руху до збільшення самоврядності територіальних громад складнішими і по­тенційно реальнішими видаються питання конкуренції владних рі­шень суб'єктів різного рівня (наприклад, коли обласна рада приймає одне рішення, а територіальна громада міста обласного чи районного значення (або її представницький орган), виходячи з конституцій­ного права на «самостійне вирішення питань місцевого значення», - інше). Вирішення питання «конкуренції» (або «пріоритетності») між цими владними рішеннями може бути віднесено до компетенції суду чи до компетенції представницького органу вищого рівня? Чи може суд вирішити таке питання, якщо й одне, й інше рішення прийняті виключно на підставі, в межах повноважень і у спосіб, передбачені законом (тобто процедура і в одному, і в іншому випадку дотримана, а по суті - рішення різні)? Ці та інші аналогічні питання потребують подальшого наукового осмислення.