Конституційний принцип народовладдя як гарантія громадянського суспільства

Під принципами у вітчизняній науковій літературі розуміються, як відомо, основоположні, відправні положення як теоретичної, так і практичної дії, які мають водночас і об'єктивну, і суб'єктивну при­роду.

Загальновідомо, що ідея народовладдя, будучи уособленням одні­єї з найсправедливіших форм організації державної влади, глибоко укорінена в тисячолітній історії людства. Адже у більшості держав, відомих світовій історії, інститути народоправства не тільки набули поширення, а й отримали офіційний статус.

Зазначена ідея послугувала потужним каталізатором зародження і становлення теорії громадянського суспільства, зважаючи переду­сім на близькість категорій «народ» і «громадянське суспільство», їх органічний взаємозв'язок. У працях видатних мислителів Г. Гроція, Дж. Локка, Б. Спінози, Г. В. Ф. Гегеля, Ж.-Ж. Руссо, І. Канта, Ш. Монте- ск'є, К. Маркса та ін. знайшли розвиток основні положення про гро­мадянське суспільство як таке, що функціонує на засадах демократії і права. Сучасні науковці цілком слушно відзначають, що державу як публічно-владну інституцію можна розглядати як керівну систе­му щодо громадянського суспільства, яке є їй підпорядковане. Разом із тим громадянське суспільство постає саморегульованою соціаль­ною системою, котра детермінує державу [316, с.

При цьому варто наголосити, що вплив громадянського суспіль­ства на процеси функціонування держави, визначення перспектив­них напрямів її розвитку, формування органів державної влади тощо здійснюється на засадах народовладдя - відповідно до специфіки по­літичної системи держави.

У контексті демократичного політико-правового дискурсу важли­во наголосити, що в науковій літературі викладені різні аналітичні моделі переходу від недемократичних режимів до демократичних. Наявність значної кількості цих моделей пояснюється не стільки ме­тодологічними розбіжностями, скільки багатоваріантністю процесів демократизації: умови та шляхи переходу від недемократичних форм правління в країнах Південної Європи або Латинської Америки, Азії, Африки і колишнього СРСР є різноманітними, що не дозволяє звести їх до єдиної схеми.

Слід, передусім, наголосити на важливості розрізняти розуміння сутності громадянського суспільства як певної якості цілісної наці­ональної макроспільноти, що включає державу, або як специфічної частини, елементу такої спільноти, яка у певному сенсі протистоїть державі, обумовлює вихідні засади її становлення, функціонування та розвитку.

Згідно з першим розумінням, громадянське суспільство є синоні­мом відкритого демократичного суспільства і в цьому сенсі проти­стоїть уявленню про закрите, авторитарне, тоталітарне суспільство.

Нові конституційні пріоритети українського суспільства змушу­ють дослідників не тільки переосмислити свої попередні уявлення про місце і роль держави у повсякденному житті, а й запропонува­ти концептуальне бачення сутності громадянського суспільства, обґрунтувати визначальну роль інститутів народовладдя у політи- ко-правовому механізмі вдосконалення демократичної республікан­ської державності. Адже чимало сьогоднішніх зверхньо-зневажливих розмов про нерозвиненість структур громадянського суспільства в Україні - це не тільки відлуння недавнього радянського минулого, а й свідчення упертого небажання вітчизняної бюрократії опановувати нові технології управління державними і суспільними справами.

Неготовність державних структур делегувати громадянському суспільству певну частину своїх функцій і повноважень має ще й суто фінансове пояснення. Адже зовсім не випадково у нас не тільки на рівні повсякденної свідомості, а й у законодавстві закріплено понят­тя державного бюджету. Ми досі не навчилися говорити про бюджет усієї країни, усього українського суспільства.

Із нашої історії випливає й офіційна негативістська концепція гро­мадянського суспільства як сукупності некомерційних громадських структур, відокремлених від держави, від вироблення політичних рішень і нібито таких, що не дозріли до цього. Ця концепція є від- голосом суто класового розуміння суспільства. Хоча ще Конституція СРСР 1977 р. запровадила в обіг поняття політичної системи суспіль­ства, відмовившись від класової концепції держави. За роки горба- човської перебудови та наступної радикальної ломки радянської ор­ганізації влади Українська держава об'єктивно втратила монопольне становище єдиного інструмента політики і влади. Із запроваджен­ням багатопартійності, народовладдя попередня українська держава об'єктивно переплелася зі значно складнішою системою соціальних, політичних інститутів, фактично з'єднавшись із структурами грома­дянського суспільства, потенціал розвитку якого в цілому зростає. Саме це уможливлює, з одного боку, формування підвалин процесу демократичних змін українського суспільства за неодмінної участі держави, а з іншого - обумовлює необхідність пошуку задовільних відповідей на виклики сьогодення, зокрема подолання або принаймні нейтралізації загрози переродження інституцій громадянського су­спільства в бюрократичні структури, що обслуговують приватні гру­пові, корпоративні чи кланові інтереси.

За нових умов, обумовлених демократизацією соціального жит­тя, мистецтво управління поширюється не тільки на державу, а й на громадянське суспільство. Відповідно це не може не позначитись на розумінні сутності поняття «політична влада», яке є значно ширшим, ніж, скажімо, термін «державна чи публічна влада», оскільки включає в себе не тільки методи державного владування, а й форми безпосе­реднього волевиявлення народу, форми представницької демокра­тії, різноманітні способи діяльності політичних партій, громадських об'єднань, некомерційних організацій, нарешті, професійну діяль­ність державних і недержавних засобів масової інформації, а також потенційно широкі індивідуальні права громадян на участь в управ­лінні справами суспільства і держави.

При цьому споріднюють діяльність громадянського суспільства і держави єдині публічні інтереси, ціннісні орієнтири, конституцій­но визначені пріоритети соціального розвитку, які мають під собою спільну територіальну основу, суверенітет народу. І хоча громадян­ське суспільство - це досить велика множина самоврядних асоціацій, кожна з яких, окрім спільних цінностей, має і власні соціальні інте­реси, настанови, цілі, - лише разом з державними і муніципальними органами, засобами масової інформації вони можуть досягати своїх статутних (загальнонаціональних і корпоративних) цілей, інтегру­ючись в єдину загальнонародну спільноту. Зазначене, власне, й доз­воляє досягати, утверджувати й підтримувати громадянську злагоду, забезпечувати консенсусні засади взаємодії структур громадянського суспільства і держави.

Основним елементом політичної системи українського суспіль­ства є, як відомо, держава. І це зовсім не данина радянській традиції, а радше відображення сучасної світової тенденції до оптимізації уча­сті держави в перебігу суспільних справ, соціальному розвитку кра­їни. Йдеться, передусім, про вдосконалення демократичної природи української державності, її належне закріплення в конституції, що має розглядатися як розмежування сфери компетенції правової дер­жави і громадянського суспільства на засадах їх взаємодії, взаємодо- повнення та належного підпорядкування. Зрозуміло, що зазначене не має нічого спільного з монополією того чи іншого державного органу або держави в цілому на прийняття тих чи інших рішень, що зачіпа­ють інтереси суспільства, людини чи громадянина.

В Конституції України йдеться про нову концепцію державної влади - Україна проголошується демократичною, правовою, соці­альною державою з республіканською формою правління та уні­тарною формою державного устрою. Це означає, що мають утвер­джуватися, всебічно реалізовуватися партнерські засади діяльності державної влади та структур громадянського суспільства, окремих громадян, 'їхніх об'єднань, що виключає будь-який диктат, підкорен­ня громадян політичному режимові чи органові влади.

При цьому головною функцією громадянського суспільства є за­безпечення дотримання та захисту прав і свобод людини і громадя­нина, а також становлення й розвитку демократичної правової держа­ви. Однак дієвих механізмів самостійного захисту громадянами своїх прав у структурах влади поки що явно недостатньо, держава в особі органів виконавчої влади за інерцією претендує і на функції арбітра у своїх стосунках із громадянами. Тоді як права і свободи людини і громадянина, створення умов, що забезпечують гідне життя і вільний розвиток, є не тільки системоутворюючою основою громадянського суспільства, а й об'єктом діяльності демократичної правової держави. Однак для цього вимагається інституціоналізація цілої низки кана­лів прямого та зворотнього впливу, безпосередньої участі громадян, громадських організацій у діяльності державних структур. Зазначене дозволяє справді по-новому співвідносити діяльність інститутів гро­мадянського суспільства й органів державної влади, держави в ціло­му. При цьому питання про те, хто кого веде - держава суспільство чи навпаки, за великим рахунком не має принципового значення. Згідно з Конституцією України, а відповідно - і з волею Українського наро­ду держава виступає як керівна система стосовно громадян, грома­дянського суспільства в цілому. Разом із тим межі й параметри цього впливу обмежені засадами конституційного ладу, а також правами і свободами конкретного громадянина.

Конституція вперше встановила обов'язок держави визнавати, дотримуватися й захищати права і свободи людини. Це означає, що джерело і основа цих прав знаходяться поза державою. Права і сво­боди людини і громадянина недоторканні й непорушні. Разом з тим держава не тільки утримується від втручання у сферу прав і свобод: обов'язок дотримуватися 'їх передбачає активну діяльність держа­ви щодо створення умов для їх реалізації, що передбачає передусім прийняття законів, що регламентують діяльність державних органів в частині забезпечення усього комплексу політичних, економічних, соціальних та інших прав і свобод.

Таким чином, держава, спираючись на позитивну регулюючу роль права та сприяючи реалізації громадянами своїх прав і свобод, доз­воляє громадянському суспільству стати політично структурованим, брати на себе відповідальність за виконання найважливіших функ­цій, синтезувати приватні, суспільні інтереси в публічні. В іншому разі державі при слабкому громадянському суспільстві, пасивній по­зиції її громадян не впоратися з дійсними проблемами, викликами і небезпеками (зокрема корупції, злочинності, екології тощо).

Як відомо, одним з істотних недоліків чинного Основного Закону можна вважати нечіткість викладу сутності принципу народовладдя, зокрема права народу змінювати та встановлювати конституційний лад [256, с.16], що не може не позначатися на процесі формування громадянського суспільства. Зазначену обставину можна пов'язува­ти, на наш погляд, з відсутністю належно обґрунтованої концепції народовладдя, вибудуваної відповідно до теоретико-методологічних вимог іншого фундаментального принципу конституційного права - принципу народного суверенітету.

Концептуальною основою суспільних перетворень має стати «рес­публіканізм з його кредо “країна як спільна справа” [256, с. 13]. Саме країна, постаючи уособленням держави і суспільства в їх системній цілісності, має послугувати процесові знаходження динамічної полі- тико-правової рівноваги між людиною, державою і суспільством, 'їх трансформації у самодостатню людину, правову державу і громадян­ське суспільство. Лише в такому розумінні країна може сприйматися як «спільна справа», без її поділу на «західняків» і «східняків», «пра­вих» і «лівих» тощо. Очевидно, тут варто згадати, що у статті 1 Основ­ного Закону наша держава проголошена не лише демократичною, а й правовою, де будь-яка влада, механізми її реалізації мають виходити з права, його основоположних принципів, ґрунтуватися на них і реа­лізовуватися на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що перед­бачені Конституцією та законами України.

У чинній Конституції України політико-правовий механізм взає­модії держави і суспільства щодо утвердження демократичної країни не виписаний, що не може не призводити до певних колізій та супе­речностей у процесі функціонування передусім органів державної влади та місцевого самоврядування. Натомість не підлягає сумніву та обставина, що «держава» і «країна» ідентифікуються як різні поняття правової науки. Про це свідчить і досвід західноєвропейського кон­ституціоналізму.

Так, зокрема, Основний Закон Фінляндії виписує повноваження країни, держави і суспільства, передбачаючи при цьому пріоритет повноважень держави щодо розвитку суспільства [152, с. 371-372]. Аналогічні норми містяться і в конституціях інших країн Європей­ського Союзу (скажімо, Франції, Швеції та ін.).

При цьому показово, що формально-юридичними принци­пами демократичної держави є: а) визнання народу вищим дже­релом влади; б) виборність основних органів держави; в) рівно­правність громадян (насамперед рівність виборчих прав); г) під­порядкування меншості більшості при прийнятті рішень, що дозволяє стверджувати: в сучасній політико-правовій думці сенс демократії був перенесений з форм правління на принципи полі­тичного устрою.

Визначальними принципами функціонування демократичних держав можна вважати:

- визнання народу або його певної частини як джерела влади ;

- виборність представницьких органів влади;

- постійний вплив суспільства на державну владу;

- рівноправність громадян щодо участі в політичному житті;

- додержання прав і свобод людини і громадянина;

- підпорядкування меншості більшості при прийнятті рішень, ви­знання цінності думок, інтересів меншості;

- політичний плюралізм.

Водночас, розглядаючи проблему конституційно-правового забез­печення народовладдя в частині забезпечення функціонування пра­вової держави і громадянського суспільства, не можна не наголосити на тісному змістовому та функціональному зв'язку категорії «наро­довладдя» з поняттями «демократія», «народ» і «влада».

Характерними ознаками демократії в її традиційному розумінні як правління народу є:

- виникнення інституту представництва, зважаючи передусім на ту обставину, що політико-правовий процес нині може поширюва­тись на значні території;

- обмежені можливості прямої законотворчості населення;

- поширення на країни, які мають етнічну, мовну, релігійну, май­нову та іншу багатоманітність;

- значне розширення кола осіб, причетних до розв'язання держав­них справ;

- наявність політичних партій, асоціацій тощо;

- розширення індивідуальних прав і свобод людини, які гаранту­ються конституцією;

- обов'язковість проведення вільних і загальних виборів;

- право балотуватися на будь-яку державну посаду;

- право на опозицію;

- право на контроль урядових рішень, які мають бути транспа- рентними та загальнодоступними;

- право критикувати владу, ідеологію правлячої партії, провідної еліти;

- право на автономну, незалежну інформацію;

- право громадян створювати асоціації, партії, рухи, групи за ін­тересами, групи тиску тощо.

Відповідно, враховуючи досвід демократичного розвитку, можна стверджувати, що демократія як поняття є багатовимірною. Її зміст, загальнолюдська привабливість та національна ідентичність, самоор­ганізаційний потенціал дозволяють їй позиціонуватися в будь-якому соціальному просторі.

Демократія не має розглядатися як панацея від усіх бід - загаль­нонаціональних, регіональних, локальних чи місцевих. Вона постає радше як інструмент пошуку відповідей на виклики сьогодення, з опорою на її сутнісні характеристики у часовому вимірі (античність, нова та новітня доба, класика, модерн тощо). Будучи продуктом наці­онального розвитку, вона може бути визначена у термінах її «ціни», «ефективності» тощо. Останні пов'язуються з використанням її мож­ливостей як інструментарію, засобу і ресурсу розвитку, тоді як «ціна» уособлює реальні та потенційні втрати в процесі її утвердження та зміцнення, подолання загроз і небезпек. При цьому важливо пам'ята­ти, що загальнопланетарна іміджева привабливість демократії не має нічого спільного зі спробами її некритичного копіювання, відтворен­ня чи перенесення на вітчизняні терени тощо.

Варто також зазначити, що конституційні політичні права грома­дян не мають своєї чіткої ієрархічно та структурно визначеної системи в тексті Основного Закону, що є, на нашу думку, істотною прогалиною Конституції України та завдає шкоди 'їх правовому регулюванню. Сут­тєва проблема полягає і в тому, що частина 1 ст. 38 Конституції штучно об'єднує різнопланові політичні права, тоді як право громадян брати участь в управлінні всіма публічними справами є «усіченим», оскільки обмежує таке право лише «державними» справами.

Відповідно, повертаючись до вже сформульованої дефініції тер­міна «народовладдя», є підстави стверджувати, що це є право і ре­ально забезпечена конституційно-правовими механізмами можли­вість кожного громадянина брати участь в управлінні публічними (суспільними, державними, регіональними, місцевими, професій­ними тощо) справами як безпосередньо, так і через вільно обраного представника. Народовладдя, таким чином, постаючи засадничою підвалиною процесу формування правової держави і громадянсько­го суспільства, сприяє утвердженню позитивного іміджу країни в ча­стині його загальнолюдської привабливості і водночас підпорядковує суспільство завданням реалізації його базових функцій - ціледося- гальної, адаптивної та інтегративної, відтворення структури і зняття напруги. Зазначені ознаки визначають місце цього принципу в струк­турі забезпечення життєдіяльності держави, суспільства, країни в ці­лому, перспективах розвитку, що не може не позначатися на основних положеннях Основного Закону, визначаючи його соціальну, правову та ідеологічну сутність.

Реалізація засад народовладдя в частині управління публічними справами передбачає, зокрема, право «здійснювати владу» (части­на 2 статті 5 Конституції), «самостійно вирішувати питання місцево­го значення» (частина 1 статті 140), вирішувати «будинкові, вуличні, квартальні та інші» спільні для відповідних громадян питання (про­блеми) (частина 6 статті 140), а також розв'язувати питання загально- професійного значення («професійне самоврядування»).

Народовладдя, таким чином, забезпечується засобами як безпо­середньої, так і опосередкованої демократії, що передбачає участь кожного громадянина у вирішенні державних, загальносуспільних, місцевих та професійних справ. На жаль, в українському суспільстві суверенітет народу як конституційна цінність поки що не утвердив­ся, відсутні механізми та гарантії його реалізації в усіх сферах полі­тичного та державного життя. Однак саме принцип народного суве­ренітету дозволяє обґрунтувати політико-правову модель України, яка б забезпечувала свободу політичної участі, пряме народовладдя в усіх його проявах і на всіх рівнях - державному, регіональному, міс­цевому, професійному тощо. Це - з одного боку. З іншого - грома­дяни, вбачаючи в державі могутній засіб практичного втілення їхніх інтересів, мають право гарантувати незнищенність політичного та соціального устрою, визначених Конституцією перспектив розвитку держави.

Офіційно проголошені євроінтеграційні інтенції України передба­чають акцент на державно-правових аспектах соціального розвитку, чому мають сприяти не лише глибинні соціально-економічні рефор­ми, а й з'ясування важливості ідеологічної функції держави як засо­бу реалізації процесу соціальних змін в державі. Пріоритети модер- нізаційного розвитку України пов'язуються з успішним проведенням конституційної реформи, чітким визначенням перспективи процесу соціальних змін, створення власної моделі ефективної держави, ме­ханізм функціонування якої забезпечував би поєднання принципів стабільності й упорядкованості з безперервною модернізацією та ін- новаційністю.

Ступінь розвитку і функціональна, повселюдна затребуваність народовладдя є показником міри сформованості громадянського суспільства. Саме ефективність влади народу зумовлює активність кожної особистості в життєдіяльності суспільства, забезпечуючи в кінцевому підсумку свободу всього суспільства, де народ, спрямову­ючи соціальні процеси, постає не лише найзацікавленішим суб'єктом побудови правової держави, а й є джерелом, визначальною ланкою її формування. А це можливо, як відомо, за умов, коли громадянське суспільство є самоврядною структурою, що демонструє високий рі­вень самоорганізації, постає, по суті, сукупністю горизонтально-ме­режевих відносин, що домінують над вертикально-ієрархічними. Характеризуючи вищезазначений тип суспільних відносин як про­цес перетворення демократії у спосіб життя, органічно пов'язаний з масовою соціальною творчістю, А. де Токвіль писав: «Демократія не забезпечує людям найкваліфікованіше управління, але вона виробляє те, чого часто не можуть створити найздібніші уряди, а саме - всепро- никаючу і невгамовну активність, надпотужну силу і невід'ємну від неї енергію, що здатна творити чудеса, якими б несприятливими не були обставини. Такими є справжні переваги демократії» [380, с. 128].

Децентралізацію влади відповідно до засад народовладдя доцільно здійснювати шляхом передачі територіальним громадам, громадським організаціям повноважень і функцій органів державної влади, причо­му на якомога нижчий рівень, що спроможне сформувати, як зазна­чав Т. Джефферсон, «кореневу систему» народовладдя. З цього приво­ду він писав, що система безпосереднього самоврядування знаходить своє втілення в діяльності громадських організацій, «де кожна людина отримує свою частку в керівництві своєю республікою на місцевому рівні й відчуває себе учасником управління справами країни не тільки в день виборів, а щоденно; коли в державі не буде людини, яка не була б членом якоїсь ради, більшої чи меншої, тоді люди дозволять радше ви­рвати 'їхні серця, ніж допустити відторгнення від них влади» [9, с. 129].

Для цього необхідно, по-перше, закріпити механізм створення ви­конавчих органів місцевими радами та надати цим органам виключні повноваження щодо регулювання соціально-економічного розвитку регіону. Недостатня ефективність функціонування органів місцевого самоврядування спричинена, передусім, відсутністю власних вико­навчих органів у представницьких органів місцевого рівня, тоді як ви­конавча влада на місцях фактично зосереджена у місцевих державних адміністраціях, які представляють центральну владу. В більшості ви­падків вони фактично дублюють повноваження самоврядних органів, а голова місцевої державної адміністрації є керівником виконавчого органу обраної населенням ради села, міста, області.

Таким чином, чинна система публічної влади на місцях реалізуєть­ся де-факто через систему політичного та економічного двовладдя, що практично унеможливлює реалізацію механізмів самоорганізації населення. У цьому сенсі потребує вивчення питання доцільності іс­нування місцевих державних адміністрацій в контексті можливого започаткування, скажімо, нового органу у системі виконавчої влади - представника Кабінету Міністрів України, функція якого полягати- ме в представленні Уряду у регіоні, забезпеченні взаємодії Кабінету Міністрів з органами місцевого самоврядування та самоорганізації населення, здійснення контролю за виконанням чинного законодав­ства. Відповідно розмежування повноважень між органами держав­ної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування полягає у знаходженні оптимальної форми взаємодії на засадах субординації, координації, партнерства, кооперації, самоврядування та самоорга­нізації. Вищезазначені принципи організації, побудови та структу- ризації органів влади, регіонального та місцевого самоврядування дозволяють також оцінити діяльність владної вертикалі на предмет її демократичності й ефективності, її соціальної «ціни».

Принцип місцевого самоврядування має бути визнаний на кон­ституційному рівні, постати в одному ряду з такими принципами, як верховенство права, пріоритет прав і свобод людини, законність тощо. Адже загальновідомо, що демократія за своєю внутрішньою природою формує політичне середовище з більшою відкритістю та безпосередньою участю кожного громадянина в суспільному житті, що сприяє реалізації засад народовладдя, самоорганізації населення.

Принцип народовладдя має розглядатися, таким чином, як ви­значальний, системоутворюючий в системі принципів вітчизняного конституціоналізму, оскільки він обумовлює сутність, змістове на­повнення інших принципів, їх місце і функції, їх субординацію та ко­ординацію відповідно до характеру влади - центральної, регіональної чи місцевої, а також особливостей протікання процесів самоорганіза­ції в українському суспільстві.

Верховенство права передбачає втілення принципу народовладдя у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема законодавчі акти та закони про внесення змін до Конституції України. Ігноруван­ня принципу народовладдя, слабка ефективність влади, незабезпече­ність права на регіональне та місцеве самоврядування можуть бути віднесені до пріоритетних завдань її здійснення. Резонансного зна­чення набуває проблема визначення форми правління в Україні. По- літико-правове забезпечення ефективної форми організації публіч­ної влади в Україні, конституційне регулювання суспільних відносин, зважаючи на слабку ефективність чинного законодавства, правовий «нігілізм» та прогалини вітчизняного правового поля мають бути від­несені до стратегічних пріоритетів України.

Нова Конституція України має закріпити відповідну універсальну за своїм функціональним призначенням модель механізму ефективно­го управління нашою державою, підвалинами якої має постати реаль­не народовладдя. Саме останнє спроможне забезпечити «збалансова­ну представницьку демократію», «сильне самоврядування» (як регіо­нальне та місцеве, так і професійне), «дисциплінований і мобільний державний менеджмент». Конституційно-правовим засобом забез­печення сутності народовладдя відповідно до визначених Основним Законом цілей соціального розвитку, перспектив становлення право­вої держави та громадянського суспільства має розглядатися правова (конституційна) ідеологія з її здатністю до втілення національних ін­тересів, забезпечення процесу соціальних змін на засадах демократії та справедливої винагороди.

1.3.