Питання 5. Поняття законодавчого процесу.

Законодавчий процес - це сукупність послідовних дій, за допомогою яких реалізуються законотворчі повноваження Верховної Ради. Законодавчий процес, як юридичне поняття необхідно строго відокремлювати від загально соціального поняття правотворчості.

Законотворчий процес, як і інший юридичний процес, має два значення: по-перше, це порядок діяльності (в даному випадку по створенню закону) і друге - саме ця діяльність.

Правотворчість - це більш широке поняття, бо воно охоплює діяльність, яка не завжди регулюється правом, і не вичерпується власно створенням закону, а включає оцінку його ефективності і можливо послідуючу корекцію. В цій діяльності приймають участь і такі суб’єкти, які ніякими спеціальними правами в даній галузі не користуються (наприклад, “групи тиску”, досліджувані центри і т.ін.). В багатьох підручниках, першою стадією законодавчого процесу названо виявлення потреби в прийняті закону. Це, однак, стадія правотворчості, а не законодавчого процесу : органи, організації, особи, які займаються виявленням такої потреби, далеко не завжди можуть бути учасниками правовідносин, які складають законодавчий процес. Наявність або відсутність потреби в певному законі можна встановлювати самими різноманітними способами і засобами, які використовуються в юридичній, політичній, соціологічній і інших науках. Законодавчий же процес як діяльність протікає в формах, які жорстко встановлені конституціями, законами, парламентськими регламентами.

Ми будемо розглядати законодавчий процес в його першому значенні - як порядок діяльності по створенню закону ( в тому числі і такого який виправляє або змінює вже діючий закон). Законодавчий процес як і будь-який юридичний, процес має свої стадії. Наука конституційного права вважає, що законодавчий процес складається із чотирьох відносно самостійних стадій :

1/ внесення законопроекту (законотворча ініціатива);

2/ розгляд законопроекту в комітетах;

3/ прийняття закону;

4/ опублікування закону.

Детальна регламентація порядку розгляду проектів законів Верховною Радою України здійснюється на основі Регламенту Верховної Ради України Початком законотворчого процесу є законодавча ініціатива, тобто внесення в представницький орган законопроекту і законопропозиції.

Наявність у суб’єкта права законодавчої ініціативи означає, що парламент зобов’язаний розглянути внесені суб’єктом пропозиції про видання закону або його проект. Але, розуміється парламент не зобов’язаний прийняти відповідний закон і може прийняти його в зовсім іншому вигляді, ніж пропонувалось. Круг суб’єктів права законодавчої ініціативи неоднаковий в різних державах і визначається конституціями. В переважній більшості країн він охоплює уряд і парламентаріїв. В США таким правом володіють тільки парламентарії (лише проект бюджету подається Президентом, але бюджет уявляє собою акт особливого роду). В ряді держав даний круг включає інших суб’єктів - державні органи вищого і безпосередньо нищестоящого рівня, центральні державні установи, іноді релігійні і інші суспільні формування, внутрішньо-парламентські органи, групи виборців. Наприклад, в Болгарії правом законодавчої ініціативи користуються любі народні представники і Рада міністрів, а проект державного бюджету вноситься тільки Радою міністрів (ст.87 Конституції). В Словаччині законопроекти можуть вносить комітети Національної ради, депутати, уряд (ч.1ст.87 Конституції).

В Чехії проект закону може внести депутат, група депутатів, сенат, уряд, або представництво вищої самоврядної територіальної одиниці (ч.2 ст.41 Конституції).В Румунії право законодавчої ініціативи належить Уряду, депутатам, сенаторам, а також не менш чим 250 тис. виборців (ч.1 ст.73 Конституції). Наведений перелік прикладів достатньо красномовний при тому, що не вичерпує усієї різноманітності конституційно-правового регулювання даної проблеми.

Коло суб’єктів законодавчої ініціативи в Україні окреслено в ст.93 Конституції України (воно належить у Верховній Раді Президентові, народним депутатам, Кабінету Міністрів України, Національному банку України.) - є вичерпним, тобто його не можна довільно звузити чи розширити. Проекти законів або законодавчі пропозиції, що виходять від державних і громадських органів, які не володіють правом законодавчої ініціативи, або окремих громадян, можуть бути внесені до Верховної Ради через органи і осіб, які володіють правом законодавчої ініціативи (ст.123 Регламенту). Проекти законів повинні дотримуватись форми законопроекту (якщо форма законопроекту не дотримана, законопроект повертається його ініціатору).

Проект документа, внесений в порядку законодавчої ініціативи та поширений серед депутатів, крім його назви, на титульному та наступних аркушах повинен містити відомості про : 1/ назву органу, до якого він вноситься; 2/ дату та ініціатора внесення і його підпис (підпис вимагається при внесенні на перше читання); 3/ реєстраційний номер справи законопроекту (ст. 6,7) та редакцію проекту документа; 4/ дату роздачі або розсилки депутатам; 5/ дати і перелік стадій опрацювання та розгляду, який пройшов поданий проект документа, текст останнього рішення Верховної Ради щодо нього, а також текст рішення, прийнятого відповідно до положень ст.3.5.6. якщо таке є; 6/ перелік комісій Верховної Ради, яким доручено роботу по підготовці цього документа, із зазначенням головної комісії, а також тих, які подали в письмовій формі свої висновки щодо поданої редакції документа; 7/ прізвище і посаду визначеного головною комісією доповідача (співдоповідача); 8/ перелік законодавчих актів, на які є посилання в тексті проекту документа із зазначенням номерів статей чи пунктів, в яких міститься таке посилання; 9/ авторів, які розробили внесений в порядку законодавчої ініціативи чи за підтримкою законопроект або його структурні частини (вимагається при внесенні на перше читання); 10/ перелік додатків до проекту документа із зазначенням кількості аркушів кожного; 11/ зміст документа, що містить назви частин, розділів, глав або, уразі їх відсутності, - назви статей (вимагається при внесенні на перше і третє читання).

При оформленні законодавчих пропозицій, проектів законів, поправок повинні враховуватися також інші вимоги, встановлені положеннями про порядок розробки проектів законів та про структуру, виклад, зміст і оформлення проектів законів.

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюється у трьох читаннях. Під час першого читання на пленарному засіданні Верховної Ради України обговорюються основні положення законопроекту. Обговорення розпочинається з доповіді ініціатора проекту, потім заслуховуються співдоповіді, ведуться дебати. Після цього у разі позитивної оцінки законопроекту Верховна Рада України передає його у відповідний комітет для доопрацювання. Згодом, коли комітет знову подасть доопрацьований законопроект, що вже враховує всі зауваження і пропозиції після першого читання, здійснюється друге читання. Головною метою цього читання є постатейне детальне обговорення законопроекту. Заключною стадією є третє читання законопроекту, під час якого відбувається прийняття закону в цілому.

Прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України, який протягом 15 днів повинен ознайомитися з ним і прийняти одне з двох можливих рішень : 1/ схвалити і підписати закон - тим самим прийняти до виконання і офіційно оприлюднити його текст; 2/ накласти на закон вето, тобто відхилити і не підписувати його, а зі своїми вмотивованими й чітко сформульованими пропозиціями повернути до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, вето вважається подоланим. У цьому разі Президент України зобов’язаний підписати закон і офіційно оприлюднити його протягом десяти днів.

Офіційним оприлюдненням вважається публікація закону в “Відомостях Верховної Ради України”, “Офіційному віснику України” або в газеті “Голос України”. Опублікування тексту закону в інших виданнях має виключно інформативне значення і не спричиняє ніяких юридичних наслідків.

За загальним правилом закон набуває чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення. Але якщо в самому законі встановлено інший варіант набуття ним чинності, наприклад указано якусь конкретну дату, то саме він визначає дату набрання чинності закону. Але в жодному разі закон не може набути чинності раніше від дня його офіційного опублікування.