Питання 1. Поняття референдуму як форми безпосередньої демократії. Види референдумів.

У більшості зарубіжних країн історія референдуму нараховує століття. З'явившись в 1449р. у швейцарському кантоні Берн, референдуми спочатку на місцевому, а надалі і на загальнодержавному рівні почали запроваджуватися і в інших країнах.

Попри давню історію референдумів, перші системні дослідження теоретичних основ цього правового явища з’являються лише у минулому столітті. Пізніше загальнодержавні референдуми стають предметом дослідження вітчизняних та зарубіжних вчених. Визнаючи здобутки радянських вчених, які досліджували референдуми, слід зазначити, що їх праці здебільшого обмежувалися спробами тлумачення відповідних норм радянських конституцій чи аналізом досвіду проведення референдумів у зарубіжних країнах. Дещо схоластичний характер зазначених досліджень був обумовлений відсутністю досвіду проведення референдумів в колишньому СРСР.

Перший всеукраїнський референдум, який відбувся 1-го грудня 1991р., підтвердив чинність і надав вищої юридичної сили урочисто прийнятому Верховною Радою Української РСР Акту проголошення незалежності України, довів реальну спроможність Українського народу самостійно вирішувати найбільш важливі питання суспільного і державного життя і, по суті, став формою національного державотворення Українського народу. Рішення першого всеукраїнського референдуму сприяло визнанню України на світовій арені як суверенної і незалежної держави.

Теоретичним підґрунтям інституту референдуму є теорія народного суверенітету. При цьому, як зазначають вітчизняні вчені, розкриваючи зміст поняття народного суверенітету, слід підкреслити, що головне в ньому — похідність влади від народу, належність влади народові та здійснення влади народом.

Термін “референдум” походить від латинського “то, що повинно бути повідомлено”. Означає він голосування виборців, за допомогою якого приймається державне рішення або самоврядне рішення. На відміну від виборів, голосування на референдумі надає юридичну силу не мандату будь- якої особи, а рішенню будь-якого питання. Якщо дотриманні встановлені конституцією та (або) законом умови, то прийняте шляхом референдуму рішення вважається рішенням народу і його юридична сила деколи вище юридичної сили законів, прийнятих парламентом.

Рішення на референдумі може прийматися шляхом стверджувальної або негативної відповіді виборців на поставлене питання або шляхом вибору між різними варіантами запропонованого рішення (так званий народний вибір, що зустрічається дуже рідко). Голосування виборців називають ще плебісцитом (від латинського - рішення народу). З юридичної точки зору різниці між референдумом і плебісцитом не має, це повні синоніми. Але стилістична різниця існує : плебісцитом називають референдум по питанням, які мають для держави або регіону, як прийнято говорити доленосний характер. Наприклад, якщо голосування виборців формально та (або) по суті вирішується питання про державну належність суперечної території, про правління, про подальше існування правового режиму, про довіру лідеру держави і т. ін. то такий референдум деколи офіційно або неофіційно називають плебісцитом. Референдум як безпосереднє волевиявлення народу має, звичайно, перевагу перед представницькою демократією, зокрема парламентським засобом вирішення суспільних і державних проблем. Але перевага ця - не абсолютна, про це можна говорити лише при дотриманні визначених умов.

По-перше, питання яке виноситься на референдум повинно бути доступним для розуміння рядового виборця. Як правило, рішення, яке приймається референдумом, - це передусім політичне рішення, яке закріплюється в певну юридичну форму. По-друге, до референдуму воно повинно бути повно роз’яснено через засоби масової інформації виборцями з вказівкою на бажані і можливі небажані наслідки. При дотриманні цих умов на референдуми можна виносити досить складні законопроекти.

Право на участь в референдумі мають усі особи, які володіють активним виборчим правом. Тобто згідно до Конституції України досягли 18 років, є громадянами України. Виборець на референдумі голосує безпосередньо за запропоноване рішення або проти цього, без вибору яких будь посередніх ланок. Голосування таємне з такими ж умовами що і при виборах. Предметом референдуму є питання, яке належить вирішити за допомогою народного голосування. Тому в юридичній науці передбачений поділ референдумів на факультативні та обов’язкові.

Факультативний референдум - це такий, котрий можна проводити, а можна і не проводити. Його призначення залежить від передбачення органу, компетентного призначити референдум, або від наявності встановленої Конституцією або законом іншої ініціативи. Предметом факультативного референдуму може стати будь-яке питання або проект державного (або самоврядного) рішення, за виключенням питань або проектів, винесення яких на референдум заборонено конституцією або законом (до таких, наприклад, можуть відноситися питання фінансово-бюджетні, громадянства, амністії, помилування і т. ін.). Обов’язковий референдум має місце у випадках, коли іншим чином рішення по певному питанню не може бути прийнято. Наприклад, при вирішенні питань про автономію, при вирішенні питань розбіжностей між конституційними органами влади. В Україні Конституцією передбачається три види референдумів: Всеукраїнський, (ст.69) референдум Автономної республіки Крим, (ст.138), місцеві (ст.143). Згідно зі ст.1 чинного Закону «Про всеукраїнський референдум»,

всеукраїнський референдум є однією з форм безпосередньої демократії в Україні, способом здійснення влади безпосередньо Українським народом, що полягає у прийнятті (затвердженні) громадянами України рішень з питань загальнодержавного значення шляхом таємного голосування в порядку, встановленому цим Законом.

У відповідності з Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», місцевий референдум - форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування.

Предметом всеукраїнського референдуму можуть бути будь-які питання за винятком тих, вирішення яких референдумом не допускається Конституцією України, законами України. На всеукраїнський референдум можуть виноситися декілька питань з однієї проблеми.

За предметом всеукраїнський референдум може бути:

1) про схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (конституційний референдум);

2) про зміну території України (ратифікаційний референдум);

3) щодо прийняття чи скасування закону України або внесення змін до чинного закону України (законодавчий референдум);

4) з будь-якого питання за винятком тих, щодо яких референдум не допускається згідно зКонституцією України (загальний референдум).

В Україні, за сучасних умов, згідно з Конституцією, волевиявлення народу у формі референдуму взагалі не може мати дорадчого характеру, оскільки перелік підстав для призначення всеукраїнських референдумів Верховною Радою України та Президентом України є вичерпним і не передбачає призначення цими суб'єктами консультативних референдумів. Верховна Рада призначає референдум стосовно зміни території України (ст. 85), а компетенцією Президента є призначення всеукраїнського референдуму стосовно внесення змін до розділів І, III та XII Конституції України (ст. 106).

Разом з тим, неможливо відмовитися від дорадчих опитувань та всенародних обговорень, як від однієї з форм безпосередньої демократії. Більшість фахівців вважає, що для збереження всенародних обговорень законопроектів, разом з референдумами слід виходити з того, що кожна з цих форм безпосередньої демократії має свої плюси та мінуси, а відповідно, і на перспективу обидві вони повинні співіснувати в нашому політичному житті.

Дійсно, якщо громадянину пропонуються такі питання як встановлення права власності на землю або необхідність скасування смертної кари, визначити своє ставлення до цих проблем не так важко. А от у випадку, коли пропонується визначитися щодо певного законопроекту, який є досить складним для розуміння пересічному громадянину документом, тут наявність обов'язкового всенародного обговорення відіграє позитивну роль в розумінні громадянами того, за що чи проти чого їм пропонується голосувати.

В цьому випадку постає проблема законодавчого закріплення проведення всенародних обговорень та дорадчих опитувань. Для того, щоб ці інститути не перетворились у фікцію, необхідно встановити в законі порядок проведення та об'єктивного висвітлення у засобах масової інформації результатів всенародних обговорень та дорадчих опитувань.

Закон України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» 1991 р., який відіграв свого часу неоціниму роль в становленні незалежності нашої держави, мав багато невідповідностей нормам Конституції. Необхідність прийняття нового закону гостро відчувалася в політичному житті держави. Прикладом цього можуть бути події, пов'язані з проголошенням та проведенням Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 р. Проблема імплементації результатів референдуму свідчить про недосконалість законодавства про референдуми. Воля народу, яка повинна бути юридичне оформлена Верховною Радою України, залишилась підвішеною в повітрі. При цьому Верховна Рада формально не порушила чинного законодавства. Проблема полягає в тому, що на референдум були винесені питання загального характеру, які потребують конкретизації та відповідного юридичного оформлення. Народу не було запропоновано конкретного шляху внесення змін до Конституції. Прийнявши рішення, наприклад, про створення двопалатного парламенту, не зрозуміла воля народу щодо функцій, повноважень, порядку формування палат тощо.

Крім цього, непряму вказівку на необхідність винесення на референдум лише готових законопроектів можна помітити в ст. 74 Конституції: «Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії». Тобто можливо винести на всеукраїнський або місцевий референдум саме питання, а не законопроект щодо однієї з наведених вище сфер діяльності держави і в разі схвалення такого питання, рішення референдуму має стати частиною законодавства України. Здається, що при прийнятті Конституції України законодавець і виходив з того, що референдуми в Україні повинні відбуватися лише з певних законопроектів.

Підсумовуючи вищенаведене можна дійти наступного висновку: Конституція України не дає прямих вказівок щодо можливості проведення консультативних референдумів як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівні. Навіть навпаки, закріплюючи правовий статус народу України, як носія суверенітету, тим самим унеможливлює проведення подібних референдумів.

Отже, які питання можна вирішувати шляхом референдумів? Шляхом всеукраїнського референдуму можна вирішувати всі питання, передбачені Конституцією України. Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід із них. Наприклад, до бюлетеня таємного голосування всеукраїнського референдуму, який відбувся 1 грудня 1991р., було включено питання : “Чи підтверджуєте ви Акт проголошення незалежності України?”. Не може бути ініційовано призначення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів з питань:

1) податків;

2) бюджету;

3) амністії ( ст.74 Конституції України).

На всеукраїнський референдум за народною ініціативою не може бути винесене (ініційоване) питання про зміну території України. Тексти нової редакції Конституції України та законопроектів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдум, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України ( ст 20 Закону «Про всеукраїнський референдум»).

Всеукраїнський референдум не може призначатися (проголошуватися) чи проводитися в умовах воєнного чи надзвичайного стану на всій території України. Якщо воєнний чи надзвичайний стан введений після призначення (проголошення) референдуму, суб'єкт призначення (проголошення) референдуму не пізніш як на третій день після введення такого стану приймає рішення про зупинення процесу референдуму до закінчення дії воєнного чи надзвичайного стану.

Принцип проведення та участі громадян у референдумі. Брати участь у референдумі мають право усі громадяни України, які досягли 18 років. Громадяни України беруть участь у референдумах на рівних засадах. Кожний має один голос і бере участь безпосередньо (особисто). Голосування на референдумах є таємним, тобто контроль за волевиявленням громадян не допускається. Громадяни України, які мають право голосу, можуть брати участь у роботі комісій з всеукраїнського референдуму як їх члени, а також у проведенні агітації всеукраїнського референдуму, здійсненні спостереження за проведенням всеукраїнського референдуму та інших заходах щодо підготовки та проведення всеукраїнського референдуму у порядку, визначеному Законом «Про всеукраїнський референдум» та іншими законами України.

Суб'єктами ініціювання всеукраїнського референдуму є Український народ, Верховна Рада України у випадках та порядку, встановлених Конституцією України та Законом «Про всеукраїнський референдум».

Суб'єктом призначення (проголошення) є Президент України та Верховна Рада України. Так, конституційний референдум щодо внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України призначається Президентом України за ініціативою Верховної Ради України. Ратифікаційний референдум щодо зміни території України призначається Верховною Радою України. Всеукраїнський референдум за народною ініціативою проголошується Президентом України.

За народною ініціативою може бути проведено всеукраїнський референдум з будь-яких питань, за винятком тих, щодо яких всеукраїнський референдум не допускається згідно з Конституцією України. Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Народна ініціатива щодо проведення всеукраїнського референдуму здійснюється учасниками всеукраїнського референдуму шляхом збирання їх підписів під вимогою про проведення референдуму.