Несистематизована конституція «уряду правознавців» ЗУНР і конституційні проекти С. Дністрянського

Єдиним джерелом державної влади проголошувався народ ЗУНР, який на основі загального, рівного, безпосереднього, таємного голосування з застосуванням принципу пропорцій­ного представництва, незалежно від статі, національності і віросповідання мав обрати у майбутньому Установчі збори ЗУНР, а до цього реалізував свою волю через Українську на­ціональну раду як законодавчий і Державний секретаріат як виконавчий орган. Гербом ЗУНР був золотий лев на синім полі, обернений у правий бік. Опису прапора артикул не містив, хоча й називався "Герб і прапор".

Для дослідження вітчизняного революційного конституціо­налізму після прийняття Тимчасового основного закону ЗУНР важливе значення мала низка ухвалених слідом за цим за­конів конституційного характеру. По-перше, йдеться про За­кон про поновлення Української національної ради від поруч­никами українських повітових і міських організацій від 15 листопада 1918 р., за яким вищий законодавчий орган не тільки збільшувався з 69 до 150 репрезентатів^[280], а й зміцнювався якісно.

По-друге, Закон про тимчасову адміністрацію областей ЗУНР від 16 листопада 1918 р. визнавав чинними чимало ухва­лених раніше нормативних актів, вводив нові посади повіто­вих комісарів, які призначались Державним секретаріатом ЗУНР і наділялись у межах своїх територій найвищими по­вноваженнями у сфері адміністративного контролю, за винят­ком прямого порядкування судами, поштою, телеграфом, заліз­ницями, металургійним та деякими іншими видами виробниц­тва.

По-третє, непересічне значення для ЗУНР мав конституцій­ний закон про тимчасову організацію судів і судової влади від 21 листопада 1918 р., який водночас і не руйнував демокра­тичні судові установи, створені за минулого режиму, і україні­зував їх.

По-четверте, адміністративно-політична і військова охоро­на конституційного ладу ЗУНР мала забезпечуватись таким репресивно-силовим органом, як сформована у той час Ко­манда державної жандармерії ЗУНР на чолі з Л.Індишевським (з лютого 1919p. fi очолив підполковник О.Красицький). Підпо­рядкована Державному секретаріату військових справ, жан­дармерія спиралась на збройні сили, мала розгалужену мере­жу з 22 відділів, жандармську школу в Станіславі.

Та ЗУНР, як і всі інші незалежні держави на території ко­лишньої Габсбурзької імперії, ще не стали міжнародно визна­ними, і їх подальша доля могла скластися по-різному, бо крап­ку на підсумках Першої світової війни поки поставлено не було. До того ж під натиском польських військ уряд ЗУНР вже 21 листопада залишив Львів, переїхав до Тернополя, а звідти — до Станіслава. Гетьман Скоропадський теж відверто боявся Польщі і допомоги ЗУНР з цих причин не надавав. Обопільне прагнення до державного об'єднання всіх українсь­ких земель все більш давало про себе знати вже у практичних діях Директорії та керівництва ЗУНР. Це досить чітко випли­вало з підписаного В.Винниченком, П.Андрієвським, Ф.Шве­цем та С.Петлюрою, з одного боку, та Л.Цегельським і Д.Ле- вицьким, з другого —у Фастові Передвступного договору між УНР і ЗУНР "Про маючу наступити злуку обох українських держав в одну державну одиницю¹'¹. Це відбулося 1 грудня 1918 р., тобто тоді, коли П.Скоропадський ще перебував у Києві, а Директорія тільки розпочала збройну боротьбу за відтворення УНР. Згідно з названим документом ЗУНР заяв­ляла про свій намір "відмовитись від незалежності і увійти з усією територією і населенням як складова частина держав­ної цілості в УНР, а остання — про свій намір прийняти тери­торію і населення ЗУНР до свого складу та створити у найко- ротшім часі одну неподільну державну одиницю".

Слід підкреслити, що повноважні представники Ради дер­жавних секретарів ЗУНР "з огляду на витворені історичними обставинами, окремими правними інституціями та культур­ними і соціальними ріжницями окремішності життя на своїй території й її населення"^{[281] [282] зазначили в названому документі право ЗУНР на територіальну автономію, межі якої мали вста-}

новити у майбутньому компетентні законодавчі і виконавчі органи обох республік.

Поки на Наддніпрянщині тривала боротьба Директорії з гетьманом, у ЗУНР процес державотворення точився вже у Тернополі та Станіславі. Згідно з законом від 4 січня 1919 р. Українська національна рада обрала з-поміж своїх членів Виділ з дев'яти осіб (десятим був Президент ради — Є.Петрушевич, а його заступником вважався найстарший з дев'яти названих членів Виділу), до компетенції якого входило формування уряду, призначення найвищих урядових та військових осіб, опові­щення законів, право амністії і помилування. Скликав засі­дання Виділу, який, як бачимо, виконував функції колектив­ного голови ЗУНР, Президент або його заступник. Рішення приймались більшістю голосів, а при їх рівності перевага відда­валась голосу Президента. Повноважним вважалось засідан­ня Виділу в присутності не менш як шести членів¹. За деяки­ми джерелами, крім Виділу, існувала ще й президія Української національної ради у складі Президента, чотирьох його заступ­ників, двох секретарів і заступника секретаря.

За два тижні до початку роботи Паризької мирної конфе­ренції, на якій мала розглядатися доля країн переможеного Четверного союзу, в тому числі земель колишньої Австро-Угор­щини, Українська національна рада згідно з ідеями, висловле­ними у фастівському договорі, та великими сподіваннями на допомогу Наддніпрянщини у війні з Польщею на урочистому засіданні у Станіславі 3 січня 1919 р. одноголосно вирішила з'єднати ЗУНР і УНР "в одну, однопільну, суверенну Народну Республіку"^{[283] [284] і доручити Державному секретаріату негайно розпочати переговори з київським урядом з цього приводу. У рішенні зазначалось, що до скликання Установчих зборів об'єднаної республіки законодавча влада на території ЗУНР здійснюється Національною радою, виконавча — Державним секретаріатом. Цей документ, підписаний членами президії Української національної ради Л.Бачинським і С.Левицьким та членами Ради державних секретарів І.Голубовичем і дер­жавним секретарем, управителем закордонних справ Л.Це- гельським[285], 16 січня 1919 р. разом з урочистою депутацією, до складу якої входили представники усіх державних чинників і верств населення Західної України, та окремою державною комісією ЗУНР було відправлено до Києва.}

Саме тут на Софіївській площі 22 січня 1919 р. відбувся урочистий акт творення єдиної Соборної України, що скріплю­валось спеціальним Універсалом УНР. Злука здійснювалась на умовах, зазначених у фастівському договорі від 1 грудня 1918 р., та Станіславському рішенні Української національної ради від З січня 1919 р. Наддністрянщина (Галичина, Буковина, Угорська Русь) і Наддніпрянщина мали стати частинами єдиної само­стійної Великої України. Але внаслідок загарбання Північної Буковини і Закарпаття румунами і чехами кордони ЗУНР охоп­лювали фактично лише Східну Галичину. Державної само­стійності українським буковинцям і закарпатцям досягти тоді так і не вдалось, хоча на багатьох вічах чи всенародних збо­рах наприкінці 1918 — на початку 1919 р. і вони чітко вислов­лювали свою волю до національного і державного самовизна­чення та приєднання до Соборної України.

Злука УНР і ЗУНР, на жаль, виявилась штучним утворенням і мала лише зовнішній демонстративний, пропагандистський, а не справді державний характер. Навіть у перші місяці це була не федерація, а конфедерація, в якій кожний її член жив влас­ними турботами, тобто сам по собі. УНР роздирали більшови­ки і білогвардійці, а ЗУНР шматували поляки і румуни. Перша шукала союзу з поляками, а друга — з білогвардійцями, тобто з ворогами один одного. Ситуація у стосунках УНР — ЗУНР загострювалась в міру все більшого зосередження влади і там, і там у одних руках. Виявилось, що два диктатори — це занад­то для однієї держави. Самозваний диктатор УНР С.Петлюра зовсім не бажав ділити владу з легітимним диктатором ЗУНР Є.Петрушевичем, не визнавав його "уповновласненої" поса­ди, не забезпечував потреб УГА у зброї, а населення — у про­довольстві, і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Гали­чину. Це, звичайно, викликало відповідну реакцію. Диктатори ставились один до одного нестерпно, а звідси — обопільні акти зради, один з яких (Варшавська угода С.Петлюри з Ю.Піл- судським) 21 квітня 1920 р. фактично денонсував акт Злуки УНР і ЗУНР. Спочатку Є.Петрушевич, а за ним С.Петлюра втекли за кордон. Штучно створена держава розвалилась. Соборна Україна на політичній карті світу тоді не з'явилась.

Діяльність Української націон.альної ради у лютому — квітні 1919 р. була ознаменована прийняттям низки актів конститу­ційного характеру: про державну мову, про громадянство, про землю, про Сойм, про вибори та ін. Сойм уявлявся як багато­національний законодавчий орган. У ЗУНР (ЗОУНР) у той час мешкало приблизно 70% українців, 15 — поляків, 12 — євреїв і 3% — німців. Виходячи з такого співвідношення, з 226 депу­татів однопалатного Сойму українців мало бути 160, поляків — 33, євреїв — 27 і німців — 6. Депутатів-українців передба­чалось обрати у 12 українських виборчих округах: у Львівсько­му — 22, у Станіславському — 20, у Коломийському — 14, у Золочівському і Самбірському — по 13, Перемишльському, Бережанському, Чортківському, Стрийському і Буковинсько­му — по 12, Сяникському і Тернопільському — по 9. Для об­рання депутатів польської та єврейської національностей мало бути створено по 5 виборчих округів: Тернопіль — Золочів — Бережани (10 поляків і 6 євреїв); Самбір — Сяник — Пере­мишль (9 і 5); Львів (7 і 7); Станіслав — Стрий — Чортків (6 і 7); Коломия — Буковина (один поляк і чотири євреї). Шість депутатів-німців мали обиратися від всієї ЗОУНР^[286].

Важливо те, що за депутатів будь-якої національності по­винні були подавати голоси /піше виборці однойменної націо­нальності, тобто українців обирали лише українці, поляків — поляки, євреїв — євреї, німців — німці. Активне виборче пра­во надавалось громадянам з 21 року, пасивне — з 25. Голосу­вання мало бути всезагальним, безпосереднім, рівним, таєм­ним з застосуванням принципу пропорційного представництва.

Та процеси авторитаризації владування за умов військово­го часу в ЗУНР і УНР точились майже водночас. Воєнні події змусили Виділ Української національної ради замість органі­зації виборів і скликання Сойму, наміченого на червень 1919 р., уже в травні ухвалити закон про передачу всієї повноти влади шести державним секретарям. Водночас уряд ЗУНР покинув Станіслав і виїхав на поневіряння: Бучач, Заліщики, Чортків тощо. На початку червня ситуація ще більше загострилась і було вирішено оголосити диктатором ЗУНР Є.Петрушевича, який спирався у своїй діяльності на Раду уповноважених у складі С.Витвицького, С.Голубовича, В.Курмановича та І.Ми- рона. Передпарламент ЗУНР після останньої сесії 25 березня — 15 квітня 1919 р., звичайно, більше не збирався. 16 — 18 лип­ня 1919 р. війська ЗУНР — ЗОУНР залишили молоду державу в руках поляків. У липні того ж року Антанта віддала українську Наддністрянщину на 25 років Варшаві. Таким чином, усі захо­ди по обороні основних законів ЗУНР і її конституційного ладу виявились неефективними.

При дослідженні вітчизняного революційного конституціо­налізму періоду 1917 — 1920 рр. не можна обійти увагою і проект тимчасових основних законів, "виготовлених у віденсь­кому парламенті професором Дністрянським 1918 р. для по­кликання у життя "Галицької Держави"^[287]. За уявленнями відо­мого вченого, постійного опозиціонера М.Грушевського по НТШ, така держава мала обіймати "усі злучні землі, поселені споконвіка українським народом у межах до теперішньої ав- стро-угорської монархії". Щодо народів "польського, жи- довського та німецького", то їм надавалось право на самовря­дування. У проекті закріплювався традиційний перелік прав і свобод громадян, їх "рівність супроти права”, скасування при­вілеїв.

У майбутньому, за Дністрянським, устрій Галицької держа­ви мав визначити Народний сейм, обраний на основі загаль­ного, рівного, безпосереднього і таємного голосування, а до цього на чолі держави вчений ставив Народну раду, сформо­вану 19 жовтня 1918 р., тобто УНРаду під головуванням про­відника, двох його заступників та державного секретаря. Всі вони, крім державного секретаря, входили до складу Стар­шин Народної ради, яких мало бути усього дев'ять. Старшина на чолі з провідником Народної ради вважалась "органом вер­ховних постанов та верховного нагляду", працювала на постійній основі, готувала проекти річного бюджету, вирішу­вала питання амністії і помилування ("право ласки"), контро­лювала військо і діяльність Народної управи, але в адміністра­тивну діяльність останньої не втручалась. Народна рада “на всіх полях публічного чи приватного життя" ухвалювала зако­ни, які мали підписувати всі члени Старшини.

Виконавча влада, яку уособлювала Народна управа на чолі з її головою (начальником краю), поділялась на шість управ: внутрішню, "заграничну", військову, культурну, "оборотову" та судову. До повноважень внутрішньої управи Дністрянсь­кий відносив питання публічних робіт, скарбу, рільництва й охорони здоров'я; культурної — віросповідань і просвіти; "обо- ротової" — торгівлі, промислу, шляхів, пошт й телеграфів; військової, судової й "заграничної" — питання, які належали до компетенції австрійських міністерств оборони, судівництва та зовнішніх справ. Функції місцевого автономного управлін­ня покладались на крайові і повітові виділи та урядників, а самоврядування — на виборні громадські ради, повітові упра­ви і старост. Чітко встановлювався конституційний принцип "Урядники є для народу, не народ для урядників".

Оригінальним є вирішення Дністрянським мовних проблем. Державними визнавались три мови — українська, польська і німецька, якими досконало ("на слові та на письмі") зобов'я­зані були володіти всі державні службовці.

Стосовно судової влади проект містить лише коротке поло­ження: "Судова управа обіймає судові справи та її круг ділен­ня відповідає австрійському міністерству судівництва". Цей припис, мабуть, слід розуміти як такий, що в інших державах належить до компетенції міністерства юстиції, а питань само­го судочинства та судопровадження не стосується. Крізь при­зму такого тлумачення випливає, що проблем судової влади, судового конституційного контролю проекту конституції не охоплює. Параграф 7 акцентує лише на політичних конт­рольних повноваженнях Старшини. Тут двічі згадується про належність їй верховного нагляду над Народною управою та над військом. Політичні конституційні контрольні функції Народної управи щодо органів крайового і повітового само­врядування окреслюються у § 10.

Для дослідження розглядуваного складного періоду рево­люційного конституціоналізму набагато більше значення має ще один проект С.Дністрянського під назвою "Конституція Західно-Української Народної Республіки"^[288], розроблений ним уже наприкінці 1920 р. Визначальною рисою цього документа є, мабуть, не маюча аналогів у світовому конституціоналізмі найдетальніша юридична розробка взаємовідносин націй і народів у майбутній державі. Цій проблемі присвячується один із трьох розділів проекту " Право народів на самовизначення". Червоною ниткою проходить вона і через інші два розділи. Повним правом на самовизначення у межах ЗУНР Дністрянсь­кий наділяє лише український народ як носія територіального суверенітету, організованого на "простому принципі єдності" українців (§126). Усі найвищі особи в ЗУНР ма/ш бути україн­цями. Українська мова проголошувалась не державною, а "ко­мандною мовою в армії та внутрішньою канцелярською цивіль­ної служби" (§126). Дністрянський виходив зі співвідношення національностей у ЗУНР 4:1:1, тобто чотири частки українців, одна — поляків і ще одна — німці, євреї та інші. Відповідно до цього співвідношення вибудовувався увесь державний ме­ханізм, склад вищих і місцевих органів влади, виборча систе­ма тощо. Український народ мав здійснювати національну вла­ду, а інші народи визнавались "самостійним правовим суб’єктом" і отримували "право на національне управління відповідно до права українського народу на самовизначення" (§41). Асимі­ляція дозволялась. Приналежність до того чи іншого народу набувалась, як правило, від батьків і "впроваджувалась націо­нальними метриками" (§42).

З позицій природного праворозуміння у проекті проголо­шувались майже всі основні принципи, на яких засновува­лись найкращі зразки європейського і світового конституціо­налізму: "ЗУНР єсть самостійна правова держава" (§1), "держава грунтується на праві", "правний лад в державі осно­вується на людях і народах" (§2), "права людини і громадяни­на гарантують людині свободу, рівність, державний захист і піклування" (§5), "кожна людина від природи є вільною", “об­меження природної свободи заборонено" (§6), "усі громадяни рівні перед законом" (§25), “ніхто не може бути позбавлений своїх конституційних прав” (§26) тощо. Останні ретельно ви­писувались у документі і збагачувались Дністрянським таки­ми оригінальними правами, як право громадянина "на збере­ження його національності і мови та піклування про них" (§14), право "на захист економічно слабких від економічно силь­них" (§22) та ін. Особливе значення мали приписи "немає ви­няткової юстиції для привілейованих" (§26), "кожен має пра­во вимагати правового захисту держави" (§28), "приватна власність підпорядковується правовим обмеженням" (§24), "держава повинна служити всьому народу" (§40) тощо.

Юридичною новелою стосовно вітчизняного конституціо­налізму у проекті Дністрянського є те, що його конституція фактично ігнорує класичний поділ влади і засновується на єдності національної влади українського народу на своїй на­ціональній території, єдності, яка має на увазі лише розмежу­вання функцій владування. Підкреслюється, що "Західна Ук­раїна є народною республікою" (§43), а "для утворення довготривалої народної влади у державі скликаються Установчі збори" (§44). Останні обираються на основі загального і пря­мого виборчого права шляхом таємного голосування громадя­нами, які досягли 21 року, по виборчих округах, що збігають­ся за територією з судовими округами. Голосування "відбувається окремо за національностями" серед українців, поляків, євреїв, німців і румун (§46) з дотриманням вище заз­наченого співвідношення 4:1:1.

Водночас з депутатами Установчих зборів обирається і пер­ший президент ЗУНР серед українців віком понад 35 років. У останньому випадку розмежування виборців за національ­ностями не проводиться. Президент скликає Установчі збори для затвердження конституції ЗУНР, встановлення адмініст­ративно-територіального устрою, поділу населення на грома­ди, ухвалення законів про вибори до Народної палати, органів повітового, окружного та громадського управління і самоуп­равління, а також про земельну реформу. Сесія Установчих зборів мала тривати постійно до двох років, протягом яких Збори виконували "верховні наглядові повноваження, делего­вані народом" (§51), тобто роль органу найвищого політично­го контролю, особливо за "утворенням конституційного уря­ду" і "проведенням найважливіших заходів щодо утворення і функціонування загального апарату управління" (§51). Після розпуску Установчих зборів президент зобов'язаний був при­значити вибори до Народної палати і водночас нові прези­дентські вибори.

З обранням Народної палати вже вона ставала найвищим, але не єдиним охоронцем конституції. Взагалі систему політич­ного конституційного контролю, вибудувану в проекті, можна вважати одним із найсуттєвіших внесків Дністрянського у вітчизняну доктрину революційного конституціоналізму. На­родна палата здійснювала законодавчу владу на рівні всієї держави, але закони могли ухвалюватись не тільки цим, а й іншими представницькими органами. Конституція визначала закони як "встановлені державою принципи соціального жит­тя, незалежно від того, чи стосується це відносин людей між собою, чи відносин людей до держави або навпаки" (§54) і виписувала їх досить чітку ієрархію.

Найвищими були закони конституційні, під якими Дністрянський розумів норми самої конституції. Далі йшли ос­новні закони, що не могли суперечити законам конституційним, але "застосовували загальні норми конституції у особливих визначеннях закону" (§54). До них він відносив акти про вибо­ри президента, до Народної палати та інших загальнодержав­них і місцевих органів, про основні права громадян, про про­мульгацію законів, про організацію і діяльність органів державної влади, зокрема, про Державний судовий трибунал, Загальну народну раду, Народні збори, Народні комори, про відпові­дальність держави за шкоду, заподіяну судами, про правові відно­сини державних службовців і держави, про "використання рідної мови на службі чи перед судом" тощо. На наступному щаблі перебували "просто закони, що стосуються усіх інших сфер законодавства" (§54), які повинні були відповідати як основ­ним, так і конституційним актам. Далі Дністрянський розташо­вував закони "обмеженої законодавчої влади у повітах і окру­гах" (§53), що ні за яких умов не могли суперечити ані конституційним, ані основним, ані "просто законам". Місце в ієрархії нормативних актів розпоряджень президента чітко не визначалось, але за загальним смислом проекту їх теж треба розташувати після конституційних, основних і "просто законів", яким ці розпорядження не могли суперечити. Останнє стосуєть­ся і управлінських рішень Державної ради, місцевих адмініст­рацій, у підсистемі яких теж вибудовувалась відповідна ієрар­хія.

Звичайно, на верхівці піраміди державних органів ЗУНР залишались Установчі збори, які власне й ухвалювали консти­туцію. Надалі конституційні закони, тобто зміни і доповнення до конституції чи її перегляд могла здійснювати виключно Загальна народна рада, яка, виходячи з того ж принципу на­ціонального представництва 4:1:1, наполовину складалась з делегованих членів Народної палати і наполовину — з репре­зентантів округів, Народних палат і Загальних народних зборів. Пропозиції щодо змін чи перегляду конституції вносились за рішеннями Народної палати або Загальних народних зборів і ухвалювались Загальною народною радою більшістю у дві третини голосів за наявності на зібранні двох третин її членів.

У складі Народної палати досить широкі повноваження зо­середжувались у легіслативній комісії. Суб'єкти законодавчої ініціативи (а ними були Прибічна рада, Державна рада, її ко­легії, Голова державної юстиції, Народні комори та комісії Народних зборів) повинні були подавати законопроекти до легіслативної комісії для їх ретельної перевірки на предмет відпо­відності конституції чи конституції і основним законам і тільки після позитивного висновку цієї комісії вони розглядались На­родною палатою. Наступний контроль здійснювався легіслатив- ною комісією за нормативно-правовими актами виконавчої вла­ди (§57). Останні протягом 60 днів після їх видання могли бути визнані комісією такими, що суперечать конституції чи зако­нам ЗУНР і тоді вони втрачали чинність.

Народна палата у цілому здійснювала верховний політич­ний нагляд не тільки за управлінням, а й за правосуддям (§57). Лише вона після розпуску Установчих зборів могла ухвалю ва­ти основні закони, змінювати або скасовувати у разі загрози конституційному ладу розпорядження президента ЗУНР, ви­сувати політичне звинувачення проти нього, членів Прибічної ради, Державної ради та Голови державної юстиції, оголошу­вати імпічмент президенту. Певні контрольні повноваження покладались на всі три національні курії Народної палати та її комісії і комітети. Контроль з боку національних курій міг бути як попереднім, так і наступним. Зокрема, протягом 10 днів після набрання законом чинності курія мала право заяви­ти протест з приводу порушення цим законом національних прав окремого народу, який розглядався або Державним су­дом або Загальними народними зборами (§73).

Деякі функції політичного нагляду покладались на Загальні народні збори, які "для безпосереднього виявлення волі наро­ду" (§80) скликались президентом ЗУНР щороку 20 січня з метою "критичної оцінки законодавства і адміністрації" (§81). Збори могли подавати скарги, висловлювати побажання і прий­мати рішення стосовно правового порядку, вимагати від уря­ду суворого додержання конституції, основних і "просто за­конів", ініціювати розроблення і ухвалення нових законів. У останньому випадку Збори обирали законодавчу комісію, яка й готувала відповідний проект, координуючи свою діяльність з легіслативною комісією Народної палати, колегія­ми Державної ради, народними коморами. Якщо у останніх до законопроекту не було зауважень, то подальшу його долю (прийняття або відхилення) вирішували самі Загальні народні збори. У разі заперечень законопроект передавався на роз­гляд Народній палаті. Окрім того, Збори, які могли бути не тільки черговими, а й позачерговими, обирали членів Держав­ного судового трибуналу, затверджували на посадах окремих державних діячів, обговорювали проблеми у національних відділах чи групах, кількісне співвідношення між якими теж виходило з принципу 4:1:1.

До системи політичного контролю конституція відносила і Народні комори, тобто "виборні органи важливих соціальних груп" (§86), які мали повноваження брати участь у спеціаль­них, професійних заходах уряду, у розробці і здійсненні спеціа­лізованих програм у окремих галузях господарства, соціаль­ного і культурного розвитку, давати експертні висновки на проекти відповідних рішень і пропозицій за запитами Народ­ної палати, Народної ради, Народних зборів та уряду, шляхом внесення пропозицій прямо впливати на призначення держав­них службовців. Народні комори утворювались за рішенням президента, погодженим з Державною радою і поділялись на національні секції за принципом 4:1:1. Пропозиції і висновки Народних комор були обов'язковими для розгляду Народною палатою чи її комісіями та урядом ЗУНР.

Президент ЗУНР мав право опротестовувати будь-який за­кон, ухвалений Народною палатою, з приводу його невідповід­ності конституції протягом 10 днів після його прийняття. Та­кий протест повинен був офіційно оприлюднюватися, але його задоволення чи відхилення належало до повноважень виключно Загальних народних зборів, які мали бути скликані тим же президентом не раніше 45 днів після ухвалення оспорюваного закону (§74). Збори могли погодитись або з рішенням Народ­ної палати, або задовольнити протест президента. У першому випадку закон набирав чинності після його оприлюднення, у другому — закон відхилявся і Народна палата не могла розгля­дати його повторно протягом поточного сесійного періоду, а за наявності істотних поправок — упродовж двох років.

У разі відхилення Народною палатою законопроекту, пода­ного Прибічною радою, Державною радою або Головою дер­жавної юстиції, президент мав право протягом двох місяців опротестувати таке рішення і передати законопроект на роз­гляд тих же Загальних народних зборів. Якщо ж після задово­лення протесту Зборами проект знову відхилявся Народною палатою, президент міг скликати ще одні Загальні народні збори, рішення яких щодо прийняття чи відхилення даного проекту закону було вже остаточним.

Президент мав право розпустити Народну палату. Але при цьому разом з новими виборами до Народної палати призна­чались і нові президентські вибори (§75). У разі висунення проти президента політичного звинувачення чи проголошен­ня імпічменту (це рішення могло бути ухваленим не менш як двома третинами голосів депутатів Народної палати) Загальну народну раду скликав вже не президент, а голова Народної палати. Рішення Ради про усунення президента потребувало більшості у дві третини голосів.

Контроль за відповідністю конституції, основним та "про­сто законам" розпоряджень уряду, який і очолював сам пре­зидент (§96), засновувався на положенні §93 проекту Дністрянського про те, що "розпорядження не можуть зміню­вати ні конституційних, ні основних законів, але вони можуть встановлювати нові види податків або покарань". Щодо конт­рольних повноважень президента, то тут вже змішувались і політичні, і адміністративні його функції. Вирішальний голос він мав у Прибічній раді, де був головою, і трьох з шести членів якої призначав особисто. Лише з волі президента мог­ли отримати або втратити посаду і члени Державної ради, яка, за конституцією, була "верховним центральним органом внут­рішнього управління" (§105), і голова Державної ради.

Певні дорадчі функції виконували шість членів Прибічної ради, чотири з яких були українці, один поляк і один пред­ставник інших національностей. Усі разом вони визнавались "верховним органом з питань безпеки і оборони" (§102), а три члени, призначені трьома національними куріями Народної палати, утворювали ще й Комітет з національних питань, який мов би ставав проміжною ланкою з цих проблем між Народ­ною палатою і президентом, перебуваючи у подвійному підпо­рядкуванні. Державна рада складалась теж з 6 членів (4:1:1), що керували шістьма департаментами (внутрішніх справ, фінансів, культури і навчання, сільського і лісового господар­ства, торгівлі і промислів, транспорту). З одного боку, вона була політичною противагою президенту (його розпоряджен­ня з питань внутрішнього управління набирали чинності вик­лючно за умов згоди та підписів членів Державної ради), а з іншого — вона здійснювала прямий контроль за місцевим уп­равлінням і опосередкований — за актами місцевого пред­ставництва. В останньому випадку долю таких актів вирішу­вав Державний суд за поданням Державної ради. Розпоряд­ження органів місцевого управління, “які суперечать законам або виконавчим розпорядженням центральних органів влади", Державна рада скасовувала сама (§105). Певні функції по­літичного нагляду покладались на колегії при департаментах, половина зі складу яких призначалась з апарату Державної ради, а інша половина обиралась Народною палатою за подан­ням Народних комор.

На місцях влада зосереджувалась у руках окружних і по­вітових адміністрацій на чолі з обраними окружними чи по­вітовими народними зборами державними урядниками, які "представляли загальнодержавний інтерес" (§112). Конститу­ція вміщувала припис: "Нагляд держави за місцевим управлін­ням обмежується колом загальнодержавних завдань... Місцеві органи влади вищого рівня мають право контролювати органи влади нижчого рівня, які їм підпорядковані, не враховуючи контроль окружних заступництв за використанням майна повітів і громад" (§115). До сфери повноважень окружних за­ступництв §89 проекту відносив "контроль тих питань, які вимагають єдиної організації у межах округу, але не визна­чені загальнодержавними законами", а коло контрольних по­вноважень повітових заступництв збіглося з колом повнова­жень окружних, але з обмеженнями щодо потреб повіту (§90).

Не оминав С.Дністрянський і проблем судового конституцій­ного контролю. Але чіткого розмежування повноважень зако­нодавців, органів внутрішнього державного управління та суду в проекті не було, що зумовило очевидні суперечності в тексті. З одного боку, судді проголошувались самостійними і неза­лежними^! 18), юстиція — відокремленою від управління (§105), а з іншого — Народній палаті надавалось право здійснен­ня верховного нагляду за правосуддям (§57), президенту — право верховного керівництва правосуддям (§99), а Голова державної юстиції, що стояв на чолі органів судової влади (§120), вважався заступником президента (§117), призначався і звільнявся з посади президентом (§120). Водночас Голова державної юстиції не міг бути незалежним і від Народної па­лати, оскільки за посадою очолював її легіслативну комісію.

Верховне правосуддя проект конституції покладав на Дер­жавний судовий трибунал (§ 123) з 12 осіб, яким виповнилось 40 років і які не є членами Народної палати, Прибічної ради, Державної ради або Головою державної юстиції. Шість членів Державного судового трибуналу обирали Загальні народні збори, ще шістьох з суддів чи "юристів вільної професії" при­значав на посаду президент за поданням Голови державної юстиції. На підставі §124 Державний судовий трибунал мав перевіряти чинність законів на предмет додержання ними конституційних норм і наділявся повноваженнями скасовува­ти закон або розпорядження, які суперечать конституції або чинним законам. Суб'єктами права звернення до Трибуналу були національні курії Народної палати, які мали вносити відпо­відне клопотання протягом десяти днів після прийняття зако­ну з приводу порушення національних прав окремого народу чи будь-якого порушення гарантованих конституцією прав, а також Загальні народні збори — у разі виникнення запере­чень проти відповідного законопроекту (§§73, 84, 124). До повноважень Трибуналу належало і розв'язання конфліктів між різними представницькими органами, між адміністратив­ними органами, з приводу невиконання депутатом Народної палати своїх обов'язків, політичних звинувачень Народної па­лати на адресу президента, членів Прибічної ради, членів Дер­жавної ради, Голови державної юстиції (§§58, 60, 101, 104, 110, 120, 124), а також у разі заяви Народної палати про усунення з поста президента ЗУНР (§§79, 101).

У проекті конституції йдеться про безстроковість обійман­ня суддями посади, про гарантії від їх свавільного звільнення чи переведення на іншу посаду, про утворення особливих мирових судів, судів шефенів, судів присяжних, особливих адміністративних судів. Але повноваження їх у галузі контро­лю за конституційністю законів чи розпоряджень уряду не визначаються.

Передбачав Дністрянський і спеціальний особливий суд для перевірки правильності виборів (§62). До його складу входили три депутати Народної палати і три судді Державного суду (саме так у багатьох статтях проекту іменується Державний судовий трибунал), з яких один є головою Державного суду або його заступником і головує на засіданнях суду з питань виборів.

Та на час підготовки проаналізованого проекту і ЗУНР, і УНР припинили існування. З цих причин він вже не міг впли­нути на процеси революційного конституціоналізму 1917 — 1920 рр. і не був навіть опублікованим. Але до скарбниці вітчиз­няної конституційної юстиції варіант "Конституції ЗУНР", написаний одним з найвидатніших українських правознавців, має увійти як документальне джерело юридичної думки, го­ловними рисами якого стали:

о найретельніша правова схема (що, мабуть, не знає ана­логів у світовій історії) політичного конституційного конт­ролю;

о майстерне використання моделі американської судової конституційної юстиції, пристосоване до західноукраїнсь­кої дійсності;

о побудова можливих систем ефективної охорони консти­туції в умовах існування суто національної держави;

о спроба запровадження і політичного, і адміністративно­го, і судового, і квазісудового конституційного нагляду фактично без формального поділу влади, а тільки за роз­межуванням її функцій;

о прагнення довести можливість уконституціювання дієвої системи забезпечення відповідності законів та інших нор­мативних актів в умовах суто парламентарної республі­ки тощо.

Віддаючи належне видатному українському юристу, треба спростувати деякі непрофесійні твердження окремих сучас­них правознавців щодо С.Дністрянського, які вносять плута­нину чи навіть спотворюють історію вітчизняного конституціо­налізму довільними твердженнями. Стосується це, на жаль, і такого авторитетного видання, як найновіша "Юридична ен­циклопедія". "Пропозиція створити судовий орган конституцій­ної юрисдикції як складову державного механізму України, — пишуть автори статті "Конституційний Суд України", — впер­ше у вітчизняній науці була сформульована свого часу видат­ним правознавцем С.С.Дністрянським у його проекті консти­туції ЗУНР 1920 р."^[289]. Такі і подальші міркування авторів цієї статті, що подібних пропозицій не містив жоден з інших актів цієї доби, свідчать, що вони не лише не тримали в руках про­ектів конституцій самого С.Дністрянського, а й не обтяжили себе читанням документів О.Ейхельмана, який у 1920 р. чітко виписав модель спеціальної судової конституційної юстиції для УНР.

3.5.