Конституційні закони, юридичні конституції та їх проекти доби Директорії

ЮРИДИЧНА КОНСТИТУЦІЯ третьої УНР і у матеріальному, і у формальному аспектах, як і за часів Цент­ральної Ради, була низкою некодифікованих писаних актів тим­часового характеру і, що особливо потребує врахування при дослідженні процесу революційного конституціоналізму періо­ду 1917 — 1920 рр., діяла поряд з фактичними конституціями великої кількості квазідержав, "бантустанів" численних батьків-отаманів, а також "партійними конституціями" і "док- тринальними конституціями".

Стрижень такої юридичної конституції складали найваж­ливіші декларації, декрети, звернення, накази, постанови, за­кони, тимчасові закони, оповіщення та деякі інші нормативні документи конституційної спрямованості, які видавались Дирек­торією УНР у період з листопада 1918 р. до листопада 1920 р., тобто під час її діяльності на території України, і зробили вне­сок до доктрини вітчизняного конституціоналізму. Чимало з них незалежно від своєї назви документа або прямо іменува­лись універсалами, або були схожими з універсалами Цент­ральної Ради, особливо з першим і другим. Тобто це були політико-юридичні акти, в яких відбивались найзагальніші на­міри Директорії, що згодом реалізувались у конкретних законах і постановах Ради народних міністрів чи Кабінету міністрів УНР.

У хронологічному порядку першим із таких документів була так звана Повстанча декларація від 15 листопада 1918 р.^[255] Вона звинувачувала П.Скоропадського у змові з німецькими гене­ралами, у протизаконному захопленні влади, скасуванні УНР, "нищенні народних прав", знущанні над демократією, "про­суванні України до єдиної неділимої Росії", ліквідації само­стійності УНР, проголошувала гетьмана "насильником і узур­патором народної влади", а його уряд — "недійсним". Декла­рація пропонувала П. Скоропадському та міністрам негайно, без пролиття крові залишити урядові посади, а російським офіцерам скласти зброю і безперешкодно виїхати за межі України.

Акцент на Центральній Раді як "Українському Демокра­тичному Парламенті", на необхідності скликання Установчих зборів, на конституційності актів органів державної влади робився і в універсалі — зверненні Директорії до урядів світу від 20 листопада 1918 р.¹ Ця нова для України революційна інституція оповіщала іноземні держави про те, що генерал ?.Скоропадський оголошується поза законом, його уряд не є представником України, що договори, які будуть укладені з гетьманським режимом, вважаються нечинними. Директорія попереджала країни Антанти про неприпустимість їх втру­чання у внутрішні справи України.

Дуже важливі наміри нового уряду формулювались Дирек­торією в універсалі-наказі селянам ще під час її перебування у Фастові 21 листопада 1918 р.^{[256] [257] З метою повернення трудівни­кам землі відібраного у них під час реквізицій і конфіскацій майна, тобто торжества конституційної справедливості, Ди­ректорія пропонувала: 1) терміново зробити перепис волів, коров, коней, овець, плугів, борон, молотилок, хліба в зерні та іншого добра у поміщиків, яким передавався живий і мертвий інвентар, забраний у селян, не допускати продажу поміщика­ми земель чи передачі їх в оренду; 2) скривдженим гетьмансь­ким режимом подати заяви у волосні управи з переліком рек­візованого чи конфіскованого майна і вказівкою, кому воно передане; 3) вжити заходів щодо запобігання розграбування чи нищення поміщицьких маєтків, які мають стати народною власністю; 4) допомогти повстанським збройним силам хар­чем і фуражем, особливо вівсом, ячменем та сіном, що буде відшкодовано новою владою після повалення режиму П.Ско­ропадського.}

У спеціальному оповіщенні, виданому в один день з оха­рактеризованим наказом, Директорія акцентувала на колек­тивних засадах власного владування, що мало дуже важливе правове значення. Ніхто з п'яти членів новоствореного орга­ну, підкреслювалось в оповіщенні, "сам по собі не може і не має права без згоди своїх партій і інших членів Директорії робити велике і важке діло визволення трудового народу. Це діло самих трудящих класів, а тільки керування ним народні партії доручили тимчасово 5-ом чоловікам, що складають з себе Директорію. Ніхто з членів Директорії на свою руку нічого не робить, а все робиться тільки за спільною згодою всіх членів Директорії"¹.

Після урочистого вступу до Києва 19 грудня 1918 р. політи- ко-правові наміри Директорії зазнали деяких змін, що знайш­ло відображення у подальших її універсалах і деклараціях. Такі зміни пов'язані з переходом від платформи УЦР, Установчих зборів та всенародної демократії до ідеї демократії трудової і скликання Трудового конгресу. Це відбилося 26 грудня 1918 р. у досить важливому документі конституційного характеру^{[258] [259].}

У його преамбулі констатувалось зметення з лиця землі гетьманщини як руйнуючого поміщицько-монархічного пану­вання в Україні, вичищення її від карних експедицій, старостів, жандармів, відновлення національно-персональної автономії, демократичних органів місцевого самоврядування, скасуван­ня цензових дум та земств. Щодо найболючішого питання для України — землевласності, Директорія у додаток до наказу № 1 селянам від 21 листопада 1918 р. підкреслювала, що всі дрібні селянські і всі трудові господарства залишаються у ко­ристуванні попередніх їх власників, а решта земель перехо­дить до безземельних і малоземельних селян, насамперед тих, хто боровся з гетьманщиною. Розпочиналось слідство з при­воду зловживань і злочинств, які було вчинено над селянством з боку поміщиків і гетьманської влади. Всі вказівки й поста­нови уряду Української держави стосовно робітничої політи­ки скасовувались.

Але все це Директорія вважала лише першим етапом на­ціонального визволення українського народу, а наступним було налагодження системи владування на підставі як фактичних, так і перших ознак юридичних конституцій. Директорія про­голошувала себе тимчасовою верховною владою революцій­ного часу, владою, першоджерелом якої стало природне пра­во трудящого народу на революцію, і планувала передачу своїх повноважень тому ж народові. Таке твердження базувалось на переконанні в тому, що право врядування належить лише робітникам і селянам, тобто класам, які власними руками тво­рять матеріальні і духовні цінності. Буржуазія і поміщики вже довели, на думку Директорії, свою цілковиту нездатність і надзвичайну шкідливість для народу в управлінні державою. Зосередивши у себе всі матеріальні, фізичні і державні засо­би, але дбаючи тільки про свої вузькокласові інтереси, панівні класи проводили грабіжницьку політику і тим самим дезорга­нізували державне життя і розграбували Україну.

Злиденне господарство, занепад промисловості, нечуваний розквіт спекуляції, безоглядний терор і насильство — ось ре­зультати панування великовласників-багатіїв. Вони були чу­жинцями в Україні, брутально топтали національні права і здобутки народу, ганьбили гідність його державності, "прода­вали і стримували форми держави", застосовували щодо лю­дей "закопування живцем у землю, вирізування шматків жи­вої шкіри, виколювання очей так званими поміщицькими карателями". Виходячи з того, що ці класи аж ніяк не можна допускати до державного керма, Директорія заявляла: "Класи нетрудові, експлуататорські, які живляться і розкошують з праці класів трудових, класи, які нищили, руйнували госпо­дарство і відзначали своє правління жорстокостями і реак­цією, не мають права голосу у порядкуванні державою"^[260].

Грунтуючись на таких досить близьких до більшовицьких теоретичних засадах, Директорія пропонувала, по-перше, тру­довому селянству з'їхатись до губернських центрів і обрати делегатів на Конгрес трудового народу України, які представ­лятимуть інтереси і волю не лише селянства, а й озброєного вояцтва; по-друге, такі ж вибори провести на фабриках, заво­дах, в майстернях, конторах та інших міських установах, узя­ти в них участь і робітництву неукраїнської національності, хоч воно і не досить активно боролось з гетьманщиною; і, по- третє, обрати своїх представників на Трудовий конгрес від працюючої інтелегенції — вчителів, лікарів, кооператорів, кон- горських службовців тощо.

Нові лідери держави прекрасно усвідомлювали, що вибори до Конгресу відбуватимуться без удосконалених демократич­них форм, які неможливо було розробити у такий термін і у таких умовах. У майбутньому передбачалось провести всена­родні демократичні вибори до установчих зборів і повністю передати їм владування. На Конгрес покладались завдання вирішити проблеми влади як у центрі, так і на місцях, а до його скликання Директорія планувала повернути селянству пограбоване з них поміщиками за доби Української держави, встановити робітничий контроль на промислових підприєм­ствах, відновити головні галузі народного господарства, не­щадно "нищити спекуляцію за законами військового часу", вжити заходів для негайного задоволення трудових мас шкірою, мануфактурою, залізом та іншим крамом і предметами пер­шої необхідності.

Щодо інших країн світу Директорія проголошувала цілко­витий нейтралітет і бажання мирного співжиття з народами всіх держав, намір віддати всі сили трудового народу не на криваву боротьбу з сусідами, а на творення нового життя. Головним внутрішнім завданням вона вважала досягнення національної злагоди і єдності трудової демократії, усвідом­лення нетрудовими класами шкідливості і несправедливості їх колишнього панування та примирення з тим, що віднині влада належатиме трудовому народу. Водночас декларація обходила сором'язливим мовчанням факт окупації державами Згоди півдня України.

В універсалі від 10 січня 1919 р., підписаному, окрім членів Директорії, ще й міністром земельних справ М.Шаповалом, проголошувалось, що земля за законом переходить у руки трудового народу. Вирішення питань щодо розподілу землі покладалось на сільські, волосні, повітові і губернські земельні управи, які працювали під проводом міністерства земельних справ.

22 січня 1919 р. побачив світло універсал Директорії про з'єднання століттями роз'єднаних частин єдиної України — Західноукраїнської Народної Республіки (Галичини, Букови­ни, Угорської Русі) і Наддніпрянської Великої України. Та на­справді з'єднання не відбулось, що відбилось навіть у назві універсалу Директорії від 14 листопада 1919 р. "До громадян­ства і вояцтва всіх з'єднаних і не з'єднаних ще земель Собор­ної України", ухваленого з нагоди річниці обрання Директорії Українським національним союзом. Підсумовуючи результа­ти своєї діяльності, Директорія наголошувала на зметенні ан­тинародного режиму П.Скоропадського як на започаткуванні позитивних змін у житті українського народу. Але тут же вона з сумом констатувала, що почалася нова кривава сторінка історії України, пов'язана з війною з "московськими більшо­виками — комісарами, комуністами-гнобителями", з одного боку, та "денікінськими золотопогонниками", — з іншого. Підкресливши, що Трудовий конгрес змусив припинити свою діяльність, Директорія знову поверталась до гасла скликання Українських установчих зборів.

При дослідженні історії вітчизняного революційного кон­ституціоналізму періоду 1917 — 1920 рр. не можна не брати до уваги, що важливу роль у "життєписі" юридичної консти­туції третьої УНР відіграв Трудовий конгрес, тобто передпар­ламент України, сформований і скликаний Директорією у січні 1919 р. Розглядався він як початок втілення ідеї трудової де­мократії, тобто як тимчасове революційне представництво організованих працюючих мас, що має всі верховні права і повноваження вирішувати будь-які питання соціального, еко­номічного і політичного життя України.

5 січня 1919 р. побачила світ Інструкція про вибори до Кон­гресу трудового народу України. Вона свідчила про значну зміну підходів "п'ятірки" керівників держави до обрання де­путатів. До проголошення Декларації від 26 грудня 1918 р. активне і пасивне виборче право планувалось надати грома­дянам України з 21 року, а загальну кількість членів Конгресу довести до 585 — 600 осіб. Малось на увазі, що на губернсь­ких з'їздах селян, де кожна волость була б репрезентована двома представниками, буде обрано 348 осіб, на губернських з'їздах трудівників заводів, фабрик, майстерень, залізниць, контор та інших "галузей фізичної інтелектуальної праці" (по одному представнику від 100 працюючих) — 87 робітників, а на військових зібраннях — 150 військових (по одному від двох тисяч вояків).

Але вже через два тижні віковий ценз знижувався на один рік, а військове представництво скасовувалось. Замість нього треба було обрати депутатів-репрезентантів від трудової інтелі­генції у кількості 33 особи: від одного від Таврії або Холмщи- ни до п'яти від Київщини. Зростала кількість депутатів-робіт- ників. 100 місць для них розподілялось по губерніях (від трьох до 16 осіб), 20 віддавалось окремо залізничникам, ще 10 — зв'язківцям. Дві третини мандатів залишалось селянам (377 осіб). Вони розписувались по повітах: у середньому — по чо­тири — п'ять місць. Найбільше репрезентантів мали надісла­ти Єлизаветградський повіт — 10 депутатів, Олександрійсь­кий — 8, Житомирський і Новоград-Волинський — по 7, а найменше — повіти Холмщини, Підляшшя та Поліської окру­ги — по одному депутату. Ще одне значне нововведення — надання 65 мандатів Наддністрянщині, де, як і на Наддніпрян­щині, відбувались досить бурхливі революційні події. Ство­рювались Головна і губернські виборчі комісії.

Вибори майже повсюдно проводились швидко і організова­но. Депутатські мандати отримали В.Винниченко, М.Грушевсь- кий, С.Петлюра, В.Чехівський, М.Порш, Б.Мартос, М.Шапо- вал, М.Ковалевський, М.Любинський та інші відомі українські державні діячі. Тимчасова комісія по скликанню Трудового конгресу, створена Директорією, оперативно вирішила органі­заційні питання, охорони приміщення оперного театру, де працював з'їзд, попередньо затвердила порядок денний, розв'я­зала питання акредитації журналістів, висвітлення роботи форуму в газетах і навіть рекомендувала кілька кандидатур на посаду голови з'їзду. Комісія зареєструвала 287 депутатів від Наддніпрянщини і 48 — від Наддністрянщини, які прибу­ли до Києва. Але зал засідань виявився заповненим ущерть за рахунок "родичів і знайомих" депутатів (такі особи у кількості майже 700 запрошувались офіційно), членів колишньої Цент­ральної Ради, дипломатів та журналістів.

23 січня 1919 р. Конгрес трудового народу України ратифі­кував Універсал про злуку УНР та ЗУНР. "Од нині, — наголо­шувалось у ньому, — воєдино зливаються століттям одірвані одна від одної частини єдиної України — Західноукраїнська Народна Республіка (Галичина, Буковина, Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика Україна. Здійснились віковічні мрії, якими жили і за які умирали кращі сини України. Од нині є єдина незалежна Українська Народна Республіка. Од нині народ Український, визволений могутнім поривом своїх влас­них сил, має змогу об'єднання дружніми зусиллями всіх своїх синів будувати нероздільну, самостійну Державу Українську на благо і щастя всього її трудового народу"¹.

Стрижневими на першій сесії передпарламенту виявились питання подальшого державотворення. Свої "партійні консти­туції”, погляди на форми держави, організацію її владних струк­тур висловлювали і ліві депутати (соціал-демократи-інтернаціо- налісти, соціал-демократи-незалежники, ліві есери, лівий "Бунд"), і праве їх крило (соціалісти-федералісти, соціалісти-самостійни- ки, делегати від ЗУНР), і центристи (прихильники і члени УСДРП, УПСР, депутати від зв'язківців, залізничників, правих бундівців), і супротивники незалежності України (російські есери, російські меншовики, частина репрезентантів єврейсь­ких партій тощо). Скажімо, делегати від Галичини, переважно члени НДП, вимагали встановлення жорсткої диктатури Ди­ректорії, розпуску Конгресу і проголошення нещадної війни більшовикам і ляхам. Звернемо увагу: виховані на традиціях уявного німецького конституціоналізму галицькі правознавці, що складали чи не більшу частину делегації, у себе такий пра­вопорядок встановлювати не поспішали. Ліві, природно, об­стоювали позицію негайного укладення миру з РСФРР і вста­новлення влади рад.

Конгрес заслухав доповіді про роботу Директорії (В.Вин- ниченко), про діяльність уряду (В.Чехівський), про оборону України (С.Петлюра), про становище на селі (М.Шаповал) та інші. У ході гострих дискусій і ухвалення рішень, під час яких ліві (32 депутати) демонстративно покинули зал засідань, кінець-кінцем, завдяки підтримці численних депутатів від се­лянської "Спілки" і їх родичів, гору взяли прихильники Ди­ректорії. Вони гаряче захищали принципи парламентської де­мократії і провели через Конгрес своєрідну тимчасову юридичну конституцію УНР під виглядом постанови про вла­ду та Універсалу Трудового конгресу України^{[261] [262]. Від імені ро­бітників і селян (зважаючи на те, що 95 відсотків місць у Кон­гресі надавалось саме цим верствам населення, таке право існувало реально) передпарламент УНР вітав перемогу Дирек­торії. Констатувалось, що Директорія, звільнивши народ від гетьманської неволі, заслуговує на повне довір'я селянства й робітництва і тому їй доручається вести всю державну роботу в Україні. Сам Конгрес оповіщав український народ, що, ви­ходячи зі складних обставин, припиняє свою роботу, а його делегати роз'їзджаються по містах, повітах і волостях для організації оборони рідного краю.}

Всю вищу владу Конгрес передавав, підкреслимо, не об­раній, а начебто просто затвердженій Директорії, яка мала поповнити свій склад представниками від Наддністрянщини. Підготовку документів до наступної сесії Трудового конгресу, яку планувалось скликати через місяць, повинні були здійсню­вати комісії, створені на з'їзді: по обороні республіки, земель­на, освітня, бюджетна, закордонних справ, харчових справ, праці. Виконавча влада покладалась на Раду народних міністрів, підзвітну Трудовому конгресу, а під час перерви у його засі­даннях — Директорії. На місцях передбачалось передати вла­ду представникам РНМ, які мали працювати у тісному кон­такті і під контролем губернських і повітових Трудових рад, а останні повинні були створюватися пропорційно з представ­ників селянства і робітництва.

Завдання розробки Інструкції про вибори до Трудових рад покладалось на РНМ і комісії Конгресу. Універсал декларував обов'язковість закріплення демократичного ладу в Україні, а тому уряд і комісії мали підготувати ще й окремий закон про вибори Всенародного парламенту Незалежної Соборної Ук­раїнської Республіки. Конгрес приписував Директорії і РНМ: 1) проводити й надалі земельну реформу, в основі якої ле­жить передача землі без викупу трудовому народові; 2) дбати про негайне нищення безробіття шляхом відновлення промис­ловості, про поліпшення долі робітництва і закріплення рево­люційних здобутків українського пролетаріату; 3) боронити УНР від зовнішніх ворогів і обстоювати право українського народу на порядкування своїм життям. Підкреслювалось, що проти України зосереджуються не тільки імперіалістичні кон­трреволюційні вороги, а й "Совітська Росія, яка не по правді називає себе соціалістичною"^[263].

Звичайно, не можна вважати, що Конгрес виконав, хоча б частково, функції передпарламенту. Він дійсно легітимував владу Директорії, поповнив її склад, надав їй право видавати закони з наступним затвердженням черговою сесією Конгре­су. Але перша сесія передпарламенту виявилась і останньою. До компетенції Директорії віддавалось формування відпові­дального перед нею ж уряду УНР та інші питання верховного управління державою. Чимало з провідників фракцій, комісій, президії Конгресу спільно з Директорією під натиском більшо­виків втекли з Києва і змушені були блукати по Україні.

Невід'ємною складовою некодифікованої тимчасової юри­дичної конституції третьої УНР виявився Закон про Держав­ну народну раду УНР, ухвалений Радою народних міністрів і затверджений 12 листопада 1920 р. Директорією в особі С.Пет­люри, тобто нормативний акт конституційного характеру, який визначав склад, порядок формування, скликання, компетен­цію передпарламенту УНР та права депутатів Державної на­родної ради (ДНР)¹. Останню планувалось обрати у складі 161 депутата: спочатку — 81, потім — 49 і згодом — ЗО, тобто у три черги. 30% місць резервувалось для політичних партій лівої^{[264] [265]} орієнтації (УПСР — 20, УСДРП — 19, Об'єднана єврейська соціалістична робітнича партія, "Бунд" і "Поалей Ціон" — по три місця), 18% місць — для центристів (УПСФ — 9, Селянсь­ка соціалістична партія — 6, Народна трудова партія — 5, Трудова партія, “Фолькспартай" і "Цейре Ціон" — по три місця), 13% місць — для політичних партій правої орієнтації (Народна республіканська партія — 6, УПСС — 5, УДХП і сіоністи — по чотири, Єврейська партія "Ахдус" — по два місця), 5,5% місць — для пробільшовицьких організацій Ук­раїни (власне більшовиків — два, боротьбистів — 5, незалеж­ників — два місця), 3,5% місць — для російських партій (РСДРП, есери і кадети — по два місця), 2% місць — для польських партій (ППС (лівиця), "Людова" і "Кресовців" — по одному місцю)^[266].

Таким чином 72% мандатів належали політичним партіям. Привертає до себе увагу, по-перше, те, що українські і російські більшовики мали обирати своїх представників лише у другу і третю чергу; по-друге, що жодному угрупованню, а тим паче жодній партії не надавалось абсолютної переваги в ДНР; по-третє, особлива увага єврейським партіям і громадам (восьма частина депутатів — 21 мандат) і зневага до росіян і поляків (відповідно — 6 і три мандати). Неполітичним органі­заціям у ДНР теж відводилась певна кількість місць: 19 — для селянських "Спілок", 9 — для профспілок, 6 — для органів самоврядування, 5 — для кооперативних організацій, три — для науковців, два — для представників культури і одне — для свящ єн н о служителів.

Депутат ДНР вважався представником громадян УНР, його заборонялось відкликати або пов'язувати будь-якими інструк­ціями. Він виконував обов'язки тільки особисто, відповідав за свою діяльність лише перед ДНР. Особа депутата проголошу­валась недоторканною. Він не підлягав призову до армії чи флоту і не втрачав попередньої посади на державній чи муні­ципальній службі. Члену ДНР дозволялось висловлювати на засіданнях будь-які погляди і міркування, але за непристойну поведінку під час сесії ДНР головуючий міг накласти на вин­ного дисциплінарне стягнення згідно з регламентом. З дозво­лу ДНР приватна особа, яка вважала, що депутат порушив її права у виступі на сесії, могла притягти його до суду. Члену Ради заборонялось купувати або орендувати державне майно та отримувати державні концесії. Платня і пільги для депу­татів визначались самою ДНР. Мандат втрачався внаслідок смерті його власника, за рішенням ДНР, добровільного скла­дання повноважень, втрати виборчого права.

Перша з трьох (тривалістю по два місяці кожна) чергових сесій Державної народної ради мала скликатися головою Ди­ректорії протягом місяця після прийняття закону про вибори, друга — 7 травня, третя — 1 жовтня 1921 р. Передбачались і надзвичайні сесії за ініціативою або голови Директорії, або самої ДНР, або РНМ, або Президії ДНР. Перше засідання Ради планувалось відкрити голові Директорії чи голові РНМ, а потім надати трибуну найстаршому за віком члену ДНР. Згодом Рада сформувала б Президію у складі голови ДНР, його заступ­ників і секретарів. Термін існування ДНР мав продовжува­тись до скликання парламенту УНР.

Закон досить чітко визначав компетенцію Ради: 1) обгово­рення законопроектів, внесених головою РНМ; 2) розробка законопроектів за власною ініціативою; 3) затвердження бюд­жету, обчислення державних прибутків і видатків; 4) розгляд справ про поточні та інші державні зобов'язання; 5) контроль діяльності уряду шляхом інтерпеляції, запитів, призначення парламентських анкетних та слідчих комісій; 6) заслуховуван­ня звітів державного контролю; 7) ратифікація і денонсація міжнародних договорів; 8) оголошення війни і укладення миру; 9) виключне право визначати валюту і дозволяти емісію дер­жавних кредитних білетів і державних облігацій; 10) прийнят­тя петицій від громадян УНР, приватних і державних това­риств, кооперативів, корпорацій та установ; 11) створення тимчасових і постійних комісій для розв'язання спірних пи­тань; 12) висловлення недовір'я РНМ або окремим міністрам, які у такому разі мали негайно виходити у відставку. Голова і члени уряду мусили з'являтись у визначений для них час на засідання ДНР або її комісій чи брати участь у них за власною ініціативою. При цьому їм надавалось право виступів поза чергою. ДНР за наявності не менше половини її членів двома третинами голосів присутніх мала можливість за умисні або тяжкі недбалі порушення службових обов'язків чи законів притягти голову уряду або міністрів до кримінальної відпові­дальності через Вищий суд УНР. У такому разі призупинялося виконання такою особою повноважень, а при виправданні судом вони поновлювалися.

Розглядувана тимчасова юридична конституція прямо не торкалась проблеми її захисту, не вживала термінів "консти­туційний контроль", "конституційність закону", “тлумачення законодавчих норм" та ін. Але за змістом акта ДНР мала мож­ливість здійснювати як попередній, так і наступний політич­ний конституційний контроль при проходженні законопроек­ту. Певні повноваження покладались на неї й у галузі контролю за діяльністю уряду, а це означає — і за відповідністю ухвале­них РНМ рішень тимчасовій конституції УНР. Гіпотетично через тимчасові і постійні комісії для розв'язання спорів ДНР могла виконувати і деякі функції квазісудового нагляду за непорушністю конституції. Найвищий же політичний конт­роль за її дотриманням, як і раніше, зосереджувався у руках голови Директорії, адміністративний нагляд у цьому напрямі зосереджувався у голови РНМ і членів уряду. Роль Вищого

суду та інших судів УНР в охороні конституції визначена не була.

Законодавчий процес окреслювався у розглядуваному за­коні у загальних рисах і повністю збігався з правилами, сфор­мульованими більш докладно у Законі про тимчасове верхов­не управління та порядок законодавства в УНР, затвердженому того ж дня. Закон про Державну народну раду УНР зобов'язу­вав ДНР скласти, ухвалити та оголосити у "Вістнику держав­них законів" спеціальний регламент (регулямін) щодо внутріш­нього устрою та розпорядку роботи. Цей документ не потребував затвердження його головою Директорії.

Конституційний закон про ДНР виявився одним з останніх на українських землях практичних кроків С.Петлюри та його уряду в намаганнях створити дієздатний передпарламент УНР, який би поклав початок формуванню органу законодавчої влади у класичному її розумінні. Після завершення громадянської війни за кордоном з'явилась Рада Республіки на чолі з І.Фе- щенком-Чопівським, яка прагнула виконувати деякі функції чи то передпарламенту, чи то парламенту, але діяльність її була млявою і якихось помітних слідів у вітчизняному держа­вотворенні вона не залишила.

Ще однією важливою складовою юридичної конституції третьої УНР виявився згадуваний вже Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР — нор­мативний акт конституційного характеру стосовно розподілу державних функцій між Директорією, передпарламентом (ДНР) та Радою народних міністрів УНР на період “до ухва­лення Народним Представництвом повної Конституції". За­кон був прийнятий урядом УНР і затверджений 12 листопада 1920 р. Директорією, яка вже рік існувала у вигляді одноосо­бової диктатури С.Петлюри.

Влітку 1920 р. міністри уряду, занепокоєні процесами авто- ритаризації влади, що було явним порушенням норм і прин­ципів тимчасових конституцій УНР, підписали Декларацію про необхідність негайного обрання парламенту УНР на підставах загального, рівного, безпосереднього, таємного голосування з додержанням принципу пропорційного представництва. Але у зв'язку з неможливістю проведення таких виборів члени Ради народних міністрів погодились на скликання тимчасового орга­ну з представників населення, місцевих самоврядувань, політич­них, громадських, професійних і кооперативних організацій. Після цього була утворена комісія на чолі з А.Ніковським^[267], яка протягом трьох тижнів мала виробити законопроект про тимчасове верховне управління УНР, а потім — про націо­нальний передпарламент.

Ця комісія нарешті здійснила спробу розмежувати функції законодавчої і виконавчої влади між Директорією, ДНР і РНМ до ухвалення Основного закону України, який мав остаточно визначити її державний устрій, що виходив би з засад народ­ного суверенітету, тобто через обраний усім народом парла­мент. До скликання останнього вся законодавча влада фор­мально передавалась Державній народній раді, яка мала діяти протягом одного року. Передбачалось, що за неможливості обрання постійного парламенту у названий термін новий склад ДНР буде формуватись на таких же підставах, як і перший.

Результати майже тримісячної роботи комісії й були втілені у пов'язаних між собою Законі про тимчасове верховне уп­равління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці та у охарактеризованому вище Законі про Дер­жавну народну раду Української Народної Республіки.

Всі рішення ДНР мали прийматись звичайною більшістю голосів присутніх. Ухвалений нею нормативний акт подавався головою Ради і головою РНМ на затвердження голові Дирек­торії. Останній у разі схвалення повертав його голові уряду для оголошення через Державну канцелярію у "Вістнику дер­жавних законів УНР" за підписами голови Директорії, голови РНМ і відповідних міністрів або всього складу Кабінету та засвідченням Державного секретаря. У законі обов'язково вказувалось, що він ухвалений ДНР. У разі відмови затверд­ження законопроекту з боку голови Директорії він мав протя­гом 14 днів повернути документ голові уряду з письмовим заз­наченням причин відхилення, а голова Кабінету вже упродовж семи днів надсилав законопроект голові ДНР, який виносив його на чергове засідання Ради, що або погоджувалась з голо­вою Директорії і вносила відповідні зміни до акта, або знову його ухвалювала без змін. У такому разі закон вважався прий­нятим і оголошувався у "Віснику" головою РНМ.

Членам ДНР надавалось право законодавчої ініціативи. Тоді законопроект, підписаний десятьма і більше депутатами, по­давався до Президії ДНР, яка направляла його на розгляд відпо­відної комісії або одразу вносила на сесію. Інтерпеляції до уряду або окремих міністрів у письмовій формі за підписом не менш як трьох депутатів теж вносились до президії ДНР і передавались адресату лише після схвалення на сесії Ради. Уряд міг або відповісти на запит негайно, або через деякий термін, або відвести інтерпеляцію у мотивованій заяві. ДНР розглядала відповідь, приймала її до відома або виносила інше рішення. Засідання ДНР вважались повноважними за наяв­ності більшості членів Ради, запрошених на дану сесію. Як правило, вони були відкритими, а закритий розгляд питань допускався за рішенням або голови ДНР, або членів уряду, або десяти і більше депутатів. Засідання комісій були навпаки закритими, за винятком запрошених на них окремих фахівців з дорадчим голосом. Постійний регламент роботи ДНР не по­винен був затверджуватися головою Директорії, а тимчасо­вий регламент розроблявся і ухвалювався РНМ. Порушення регламенту депутатом зумовлювало звільнення його від участі в даному засіданні або позбавлення права брати участь у кількох засіданнях, що потребувало схвалення ДНР.

Головним розробником законопроектів був уряд. Вони мали розглядатись ДНР, яка або сама приймала той чи інший закон, або давала такий дозвіл РНМ. Після опублікування у "Вістни- ку" закон набирав обов'язкової сили у термін, зазначений у його тексті, а якщо цього не було, то з дня одержання "Вістни- ка" на місцях. Окремі закони набували чинності після їх пере­дачі по телеграфу або через спеціальних посланців. Первотво- ри актів зберігались у державного секретаря. Уряд міг ухвалювати закони і без ДНР у проміжках між її сесіями з затвердженням голови Директорії і оголошенням у звичайно­му порядку. Але в такому разі вони все ж таки мали вноси­тись на чергові засідання Ради для прийняття і могли бути відхиленими.

До обрання ДНР всі її права і обов'язки покладались на уряд, до складу якого входили міністри або керуючі міністер­ствами, а також державний секретар з правом дорадчого го­лосу. Державний контролер до списку членів Ради міністрів не включався, але мав запрошуватись на засідання Кабінету, на яких розглядались фінансові питання, з правом дорадчого голосу і протесту. У діяльність окремого міністерства і підлег­лих йому відомств втручатись ніхто не міг. Усі справи тут вирішував міністр або керуючий справами і ніс за це відпові­дальність перед РНМ, а остання — перед ДНР.

На верхівці державної піраміди залишалась Директорія в єдиній особі — повноважного диктатора з фактично необме­женою владою. Він затверджував усі прийняті ДНР закони, усі ухвалені РНМ призначення і звільнення, всі ратифіковані чи денонсовані ДНР міжнародні угоди, видавав власні акти про амністію та помилування, репрезентував УНР перед інши­ми державами, призначав голову РНМ та членів уряду. За свої дії диктатор ні перед ким не ніс відповідальності. Закон пе­редбачав лише випадки, коли голова Директорії не зможе ви­конувати своїх обов'язків внаслідок хвороби, від'їзду або "з інших причин". У такому разі його мала замінити Колегія з трьох членів: голови РНМ, порядкуючого у Вищому суді УНР та представника всіх політичних партій України. Для обрання останнього збиралось спільне засідання представників Цент­ральних комітетів (по одній особі) всіх зареєстрованих партій, які існують не менше року. Це означало, що участь у виборах могли брати УСДРП, УПСР, УПСФ, УДХП, Селянська соціа­лістична, Народна трудова, Трудова, Народна республікансь­ка, Об'єднана єврейська соціалістична робітнича партії, "Бунд", "Поалей Ціон", "Фолькспартай", "Цейре Ціон", "Ахдус" та сіо­ністи. Українські більшовики, "боротьбисти", "незалежники", кадети, члени РСДРП, ПСР, ГІПС (лівиці) та інших польських та російських партій права на вибір члена "тріумвірату" не мали. До створення "тріумвірату" голову Директорії заступав прем'єр-міністр. Надалі передбачалось, що у разі відсутності диктатора його обов'язки будуть перекладатись на голову Дер­жавної народної ради, а ДНР очолюватиме заступник голови Ради.

Цей закон виявився конституційним актом, який базував­ся не на класичному, а на новітньому уявному (оманливому, дуалістичному, кульгаючому) конституціоналізмі, тобто квазікон- ституціоналізмі, що мав первісними джерелами бонапартис­тську конституцію 1799 р., монархічну Конституційну хартію 1814 р. та численні німецькі октройовані основні закони. Ав­торитарний за своїм характером цей закон не міг дати ані суттєвого’ прирощення знань, ані збагатити практику демок­ратичного державотворення. На території України він прак­тично не діяв, бо через кілька днів після його ухвалення С.Пет­люра з соратниками втік за кордон. Чимало його положень застосовувалось у екзилі ще досить довго. Саме на підставі розглядуваного тимчасового закону після вбивства у 1926 р. головного отамана верховну владу в УНР прийняв на себе А.Лівицький.

Концептуальною верхівкою юридичної конституції Дирек­торії, мабуть, треба вважати проект Основного державного закону Української Народної Республіки, тобто варіант Кон­ституції УНР, розроблений утвореним на межі 1919 — 1920 рр. у Кам'янці-Подільському новим державним об'єднанням — Всеукраїнською національною радою (ВНР)^[268], члени якої праг­нули усунути "одноособову Директорію" (С.Петлюру) від влади і скликати передпарламент для відновлення демократії і по­вернення на шлях побудови парламентської республіки. До складу ВНР увійшли М.Білинський, В.Завадський, І.Золотниць- кий, І.Кобза, О.Ковалевський, ГЛипа, М.Литвицький, П.Пилип- чук та інші відомі українські громадські і державні діячі доби Центральної Ради і Директорії. Очолив ВНР тридцятитрьохлітній державний секретар УНР, колишній заступник комісара Га­личини і Буковини, соціаліст-федераліст професійний право­знавець М.Корчинський.

Спочатку проект був поданий на розгляд Ради народних міністрів УНР, а у вересні — жовтні 1920 р. став основним документом, навколо якого точились головні дебати у Консти­туційній комісії А.Ніковського, 10 з 17 членів якої входили до активу Всеукраїнської національної ради. Конституційний устрій майбутньої України як самостійної, незалежної демок­ратичної республіки парламентського типу вбачався членам ВНР таким.

Повнота влади в Українській державі (звернемо увагу: про­ект іменувався "Основний Державний Закон УНР", а у його тексті Україна називалась і "Українською Народною Республі­кою", і "Українською Державою") належить "загалу її грома­дян". Законодавчу владу, за цим документом, здійснює Дер­жавна рада, виконавчу — Голова держави і Рада міністрів, судову — незалежні суди. Територію УНР складають Київщи­на, Волинь, Поділля, Херсоніцина, Таврія, Катеринославщина, Полтавщина, Чернігівщина, Харківщина, Слобожанщина та інші землі, де більшість населення — українці. Окремі регіо­ни, що відзеркалюють особливі культурно-господарські інте­реси, отримують статус автономій з власною крайовою ра­дою, яка ухвалює закони місцевого значення. Території українських земель, що вже утворили власні державні орга­ни, об'єднуються з УНР у спільну державу на засадах феде­рації з єдиним громадянством.

Відповідно до Основного державного закону УНР держав­ною в УНР стає українська мова, державним гербом — три­зуб золотої барви на синьому тлі, державними кольорами — синій і жовтий, прапором військового флоту — синьо-жовте полотнище з державним гербом у лівому куті синьої частини, прапором торговельного флоту — синьо-жовте полотнище. Церква в УНР є православною автокефальною з київським патріархом на чолі. Основи її організації визначає окремий закон. Громадянство УНР отримують всі українці, що мешка­ють у державі, особи інших народностей, які з 1 липня 1914 р. не менше одного року постійно проживали в Україні, та їх діти, за винятком урядових і військових осіб колишньої Ро­сійської імперії, що не народилися в Україні. Останні отриму­вали українське громадянство лише тоді, коли вони постійно мешкали в Україні ще до 1 липня 1914 р. протягом п'яти років і більше. Набуття українського громадянства відбувається че­рез народження від батьків-громадян УНР, через подружжя з громадянином УНР та через надання громадянства відповід­ною владою. Причому українцю, який оселюється у межах України, не можна відмовляти в громадянстві. Всі громадяни УНР, незалежно від статі, віри, національності та походження, вважаються рівними перед законом. Родові і станові привілеї, родові і особисті титули скасовуються. Громадянські та політичні права жінок і чоловіків рівні. На отримання українським гро­мадянином іноземних шляхетських титулів потрібен дозвіл відповідних державних органів, а на прийняття чужоземного підданства — дозвіл Голови держави.

Гарантуються особисті права громадян, недоторканність особи, її мешкання, листів, кореспонденції, документів, друку тощо. При арешті особи на місці злочину її подальшу долю протягом 48 годин визначає суд. Кримінальне переслідування і визначення кари перебувають у компетенції лише суду. Су­воро забороняється арешт за борги. Позбавлення громадянсь­ких чи політичних прав може мати тільки тимчасовий харак­тер. Допускається як виняток підсудність, але у випадках, передбачених законом. Проголошуються свободи сумління, участі у релігійних обрядах, зміни віросповідання, рівність церков і вірувань, визнаних державою. Віруючим, сповідання яких не визнані державою, не забороняється чинити обряди, але у закритих окремих приміщеннях і якщо такі обряди не суперечать закону та публічній моралі.

Кожному громадянину забезпечується свобода зміни місця мешкання, виїзду за кордон, вільного обрання професії і за­робітку, торгівлі й промисловості, науки, навчання, наукових досліджень, заснування освітніх і культурних закладів, безоп­латне навчання у всіх державних школах — від нижчої до вищої. Приватні ж школи і виховні інституції функціонують під державним наглядом. Публічні школи не можуть мати кон­фесійного характеру. Обов'язком шкіл вважається виховання на засадах моралі та громадянського сумління. Обов'язковою для всіх дітей є освіта у народних початкових школах, а для неграмотних дорослих передбачаються курси позашкільної освіти.

Громадянам гарантуються свободи слова й думки. Забезпе­чується вільність преси. Людська праця, здоров'я і життя, ро- бітники-малолітки, жіноча праця, жінки-матері перебувають під охороною закону. Держава бере на себе зобов'язання кон­тролювати організацію праці, її умови, винагороди за неї, ма­теріальне забезпечення працівників та їх родин на випадок недуги, каліцтва, старості або смерті. Робітникам надається право створювати свої організації та союзи, складати колек­тивні договори. Суперечки між ними і працедавцями розв'я­зуються добровільними третейськими судами або державни­ми третейськими судами. Створювати спілки та товариства, які не суперечать законам і громадській безпеці, вносити пе­тиції до будь-яких державних органів та органів самовряду­вання можуть і всі інші громадяни. Для національних меншин забезпечується "свобода розвою у всіх відношеннях", але якщо вони не суперечать єдності УНР.

Під охороною Конституції перебувають приватна власність, дрібна і середня земельна власність, право на спадщину. Ла­конічна формула проекту Основного державного закону "власність зобов'язує" застосована законодавцем у Консти­туції України 1996 р. В інтересах соціальної справедливості, принцип якої закріплювався в Конституції, а також з огляду на державну, публічну, суспільну або економічну потребу до­пускались і вивласнення, і обмеження приватної власності. Як бачимо, інтереси великих земельних власників закон не охороняв. З інших угідь створювався б земельний фонд для задоволення потреб малоземельного і безземельного хлібо­робського населення. Держава брала на себе зобов'язання відшкодування збитків, заподіяних незаконними розпоряджен­нями цивільних та урядових осіб, з наступним стягненням відповідних сум з цих урядовців.

Серед обов'язків громадян на першому плані були такі, як вірність державі, додержання законів, шанування влади, спри­яння виконанню її наказів і розпоряджень, сплата податків, несення тягаря особистих не речових повинностей, військова служба, що передбачала призов до армії і жінок, оборона дер­жави. Всі означені громадянські права і свободи призупиня­лись на час надзвичайного стану. Його введення здійснюва­лось виключно Радою міністрів за згодою Голови держави або під час війни, або за її загрози, або стихійних лих, або масо­вих протидержавних заколотів, що загрожують цілісності дер­жави чи громадській безпеці. Розпорядження про надзвичай­ний стан мало затверджуватись на першому ж засіданні Дер­жавного сейму.

Чужинці на території УНР підлягали її законам, але не ко­ристувались політичними правами. Однак, коли українські громадяни чимось обмежувались за кордоном, то громадяни відповідних держав підлягали рівнозначним обмеженням в Україні.

Вищий законодавчий однопалатний орган УНР — Держав­на рада, як передбачав проект, обирається на підставі загаль­ного, рівного, безпосереднього таємного голосування з додер­жанням принципу пропорційного представництва. До її скликання формується Державний сейм у складі та порядку, визначених окремим законом. Але він не має права відхиля­тись від курсу на державно-правову самостійність, міжнарод­но-правову незалежність і демократично-республіканський устрій УНР. У цих приписах вже досить виразно формулю­ються вимоги неухильного додержання Сеймом фундаменталь­них конституційних норм і принципів.

Сесії Сейму скликаються Головою держави: перша — про­тягом 14 днів від закінчення виборів, чергові — двічі на рік (навесні і восени), позачергові — за ініціативою Голови дер­жави, Ради міністрів або Президії Сейму. Перерви під час однієї сесії не перевищують 10 днів і призначаються не більше як двічі на сесію. Першу сесію Сейму відкриває Голова держави або голова уряду і передає порядкування найстаршому за віком депутату. Потім усі члени Сейму складають присягу такого змісту: "Обіщаю і клянуся Великим Господом перед Святою його Євангелією, що буду у всьому совісно виконувати обо­в'язки члена Державного Сейму, найкраще, як я їх розумію і можу виконати, що буду заховувати вірність Українській Дер­жаві як моїй Батьківщині та Основному її Державному Зако­ну і буду дбати тільки про добро на користь держави. В чому власноручно підписуюся"^[269]. При складанні присяги бажаючі цілують хрест та Євангелію або виконують інший відповідний релігійний обряд. Дозволяється пропускати слова "клянусь Великим Господом перед Святою його Євангелією". Зречення присяги має наслідком втрату депутатського мандата.

Сейм обирає голову, його заступників, секретарів, що ра­зом складають його Президію, створює комісії, які працюють і під час перерв. До прийняття постійного регламенту Сейм керується тимчасовим регламентом, розробленим Радою міністрів. У день відкриття першої сесії міністр внутрішніх справ передає Сейму всі виборчі акти разом з внесеними про­тестами, і Сейм за допомогою створеної ним мандатної комісії вирішує всі питання про законність чи незаконність виборів самостійно. Мандат депутата втрачається лише у разі його смерті, скасування самим Сеймом, добровільного складення повноважень, втрати виборчого права або, як зазначалось, зречення присяги. Посвідчення про обрання депутатом вру­чає міністр внутрішніх справ. Внутрішньою і зовнішньою уря­довою мовою і мовою сесій Сейму вважається тільки укра­їнська.

Депутати виконують свої обов'язки лише особисто і одер­жують за це постійне утримання, відшкодування подорожніх витрат, безоплатно користуються державними залізницями і державними пароплавами. їх не можна відкликати і пов'язу­вати будь-якими інструкціями. За державну зраду, злочини і провини члени Сейму підлягають Найвищому державному суду на підставі ухвали Сейму. Конституція гарантувала недотор­канність депутатів, але вони могли притягуватись до суду за дозволом Сейму, у тому числі за порушення прав приватної особи у промовах на сесіях. Депутатам заборонялось купува­ти або орендувати державну власність і отримувати державні концесії.

Засідання Сейму передбачались, як правило, пленарні. Рішення про закриті обговорення могли прийматись головою Сейму, представником уряду або десятьма чи більше депута­тами. Дійсними засідання Вважались у разі присутності поло­вини обраних членів. Ухвали приймались звичайною більшістю голосів присутніх, а питання про зміни до Конституції — більшістю голосів загальної кількості депутатів. Для подолан­ня вето Голови держави потрібно вже було дві третини го­лосів присутніх.

Законодавча ініціатива надавалась Голові держави, уряду і кожному з депутатів, якщо його подання підпишуть десять чи більше членів Сейму. Постанова останнього передавалась го­лові Ради міністрів, а той (упродовж семи днів) — Голові дер­жави, який і мав затверджувати закон уже у двотижневий термін. У 14-денний строк Голова держави мав і повернути не підписаний ним закон голові уряду з зазначенням причин не- підписання, а прем'єр-міністр протягом трьох днів повер­тав законопроект голові Сейму. Сейм на черговому засіданні або погоджувався з пропозиціями Голови держави і вносив відповідні зміни, або не погоджувався і більшістю у дві трети­ни голосів присутніх долав вето.

Всеукраїнська національна рада передбачала, що всі зако­ни публікуються у "Вістнику державних законів" і набувають чинності через 15 днів після оприлюднення, якщо в самому акті не зазначається інший термін. Це ж саме стосується і наказів Голови держави, постанов уряду і розпоряджень міністрів. Незнання нормативних актів, якщо вони належним чином оголошені, не могло бути виправданням ні для кого. Податки і публічні сплати дозволялось збирати лише на ос­нові законів, ухвалених Сеймом.

До компетенції Сейму, окрім того, входило затвердження щорічних бюджетів, що охоплювали всі прибутки і видатки, визначення державних позичок, правил продажу, заміни або обтяження державного нерухомого майна, встановлення ва­люти, дозвіл емісії кредитних білетів та державних облігацій, затвердження Статуту Державного банку, який функціону­вав під наглядом міністра фінансів, що у свою чергу звітував про таку діяльність Сеймові. Контроль за державно-фінансо­вим господарством здійснював ще й державний контролер, призначення якого теж входило до виключної компетенції Сейму. Контролер не включався до складу Ради міністрів, але мав права члена уряду. Він щорічно надавав Сейму звіт про всі державні прибутки і видатки, про державні фонди і за­гальний стан фінансів.

Конституція поклала на Державний сейм щорічне прий­няття законів про військовий контингент у мирний час та про кількість нового військового набору. Всі міжнародні торго­вельні і митні умови, міжнародні договори, що покладали має­ткові тягарі на УНР або її громадян, мирні договори, присуди міжнародного арбітражу набирали чинності тільки після їх ратифікації Сеймом.

Політичний контроль за діяльністю уряду з боку Сейму здійснювався шляхом внесення інтерпеляцій до Ради міністрів чи окремих членів уряду. На запит вони могли відповісти або негайно, або через деякий час, або зовсім відмовити у відповіді з наведенням мотивів. Після цього Сейм відкривав дискусію або приймав відповідь і переходив до чергових питань. При висловленні недовіри Кабінету або окремому міністру з боку Сейму вони одразу ж припиняли виконання своїх повнова­жень.

Передбачалося право Сейму на обвинувачення Голови дер­жави у державній зраді і порушенні Основного закону. Така постанова ухвалювалась у присутності не менше половини дійсної кількості Сейму двома третинами присутніх на сесії депутатів. У цьому випадку Голова держави мав бути негайно усунений від виконання обов'язків і чекати рішення Найви­щого державного суду. Перед звичайними карними судами Голова держави відповідальності не ніс. Найвищий суд міг виправдати Голову держави, і тоді останній приступав до ви­конання своїх обов'язків. Якщо ж Голова усувався Сеймом або Найвищим судом, то його заступав голова Сейму, який у такому випадку передавав власні безпосередні повноваження по Сейму своєму першому заступнику. Звинувачення у дер­жавній зраді, у порушенні Конституції або в службових зло­чинах на адресу Ради міністрів або окремих членів уряду, об­грунтовані на засіданні Сейму, теж належали до компетенції Найвищого суду. За звичайні злочини міністри мали відпові­дати перед загальними карними судами.

Найвищий державний суд створювався у складі всіх членів Найвищого касаційного і Найвищого адміністративного судів і їх президій. Головувати у Державному суді мав той з поряд­куючих названих двох судів, хто перебуває на посаді голови більший термін, а його колега ставав його заступником. Сек­ретаріат Державного суду складався з секретарів Касаційно­го і Адміністративного судів. Попереднє слідство проводилось одним із обраних Державним судом членів цього суду, який тимчасово, на період слідства виходив зі складу Державного суду. Слідчий суддя отримував право у такому разі без окре­мого дозволу розглядати і вилучати телеграфну кореспонден­цію. Прокуратура Державного суду мала обиратись Сеймом для кожної справи окремо. Обвинувачуваний, його уповнова­жений, прокурор і його товариші могли бути присутніми на всіх стадіях досудового слідства. У разі їх відсутності слідство не призупинялось.

Після завершення слідства документи у справі надходили для висновку прокуророві, який згодом адресував їх Сейму. Останній знову розглядав питання і припиняв справу або пе­редавав її до Найвищого державного суду. Цей суд приступав до її розгляду на загальних підставах Статуту карного судо­чинства. Вирок виносився двома третинами голосів присутніх суддів, а покарання визначалось на підставі існуючих карних законів. Якщо ж провина виявлялась такою, що карний закон її не передбачав, то винний присуджувався до позбавлення або обмеження права займати державні посади на строк до 10 років. Сейм міг зменшити кару або зовсім звільнити від неї засудженого.

На випадок смерті Голови держави, його добровільної відставки, засудження Найвищим державним судом, психіч­ної або тяжкої фізичної недуги Державний сейм у присут­ності двох третин своїх членів таємним голосуванням обирав нового Голову держави. Для обрання потрібна була абсолют­на більшість голосів. Коли у першому турі ніхто її не отриму­вав, у списку для голосування залишались перші два кандида­ти. У разі рівності голосів поміж ними Голова держави визначався жеребкуванням, яке проводив голова Сейму.

Головою держави міг бути громадянин України, українець за походженням, православної віри, віком 35 років і більше, що має всі громадянські та політичні права. До компетенції Голови держави належало:

о ствердження всіх законів і постанов Сейму;

о видання власних наказів;

о формування власної канцелярії за внесенням Голови уряду; о скликання, відкриття і закриття сесій Сейму;

о розпуск Сейму у разі обрання Державної ради;

о призначення і звільнення голови Ради міністрів за подан­ням голови Сейму;

о призначення і звільнення міністрів чи керуючих міністер­ствами за внесенням голови уряду;

о призначення і звільнення вищих державних урядовців, військових старшин і професорів вищих шкіл;

о затвердження за внесенням міністра віросповідань і по­передньою ухвалою Ради міністрів єпископів та вищих церковних служителів;

о нагородження громадян почесними відзнаками;

о виконання обов'язків Головного отамана всіх збройних сил УНР на суші, на морі та в повітрі;

о акредитація дипломатичних представників інших держав; о підписання міжнародних договорів;

о оголошення війни за ухвалою Сейму;

о помилування та амністія за внесенням міністра юстиції після згоди Ради міністрів.

Голові держави не надавалось право розпуску Державної ради, що вона могла зробити лише сама. Під час війни коман­дувати збройними силами мав лише фаховий генерал, при­значений Головою держави за поданням прем'єр-міністра. Платню та пільга Голові держави мав визначати окремий за­кон. Йому заборонялось отримувати побічні заробітки і бути членом Сейму.

Хоча члени Всеукраїнської національної ради — автори конституції були супротивниками узурпації влади С.Петлю­рою, все ж вони (під тиском останнього) у артикулі 151 персо­нально зафіксували його ім'я як Голови держави. Надалі Пет­люра мав скласти відповідну присягу на першому засіданні Державного сейму, а згодом переобиратись на посаду через сім днів після початку першого засідання Державної ради і приступати до виконання обов'язків Голови держави на п'ят­надцятий день з часу обрання.

Верховна виконавча влада в УНР зосереджувалась не лише у руках Голови держави, а й у Раді міністрів, голова якої призна­чався Головою держави за поданням голови Сейму, а міністри і керуючі міністерствами — за внесенням Прем'єр-міністра. Останньому заборонялось займати міністерську посаду. Прем'єр-міністрі визначав напрям роботи уряду, голосував на його засіданнях, координував діяльність членів Кабінету, відпо­відав за своєчасне оголошення законів, наказів і розпоряд­жень у "Вістнику державних законів", формував президію Ради міністрів та окрему кодифікаційну секцію при ній.

За згодою Сейму Рада міністрів встановлювала в деяких міністерствах по одній або кілька посад товаришів міністра, які мали вирішальний голос на засіданні кабінету лише тоді, коли вони заступали відповідного міністра. Члени уряду без запрошення брали участь у засіданнях Сейму і виступали там поза чергою. їм не заборонялось бути депутатами. Для вико­нання своїх функцій міністри видавали накази і розпорядження та забезпечували їх виконання під загрозою примусу і грошо­вого покарання. І міністрам, і керуючим міністерствами, і то­варишам міністрів, і директорам департаментів не рекомен­дувалось займати інші посади, крім наукових та почесних, отримувати побічну платню і бути членами сім'ї Голови дер­жави.

Конституція проголошувала автономію місцевих громад, во­лостей, містечок, повітів. Під особливим їх наглядом пере­бували питання про місцеву власність та потреби у межах своєї території, якщо державна адміністрація або відповідна вища одиниця самоврядування не прилучила цих прав до сво­го відання. Органам самоврядування належало також право встановлювати місцеві податки та повинності, необхідні для власного утримання. Передбачалось, що Київ, Одеса і Харків матимуть окремий статус, а громади, волосні містечка, міста і повіти — свої виборні установи. Що це за установи і як вони будуть формуватись Основний Закон не встановлював, проте підкреслював, що місцеві самоврядування мусять виконувати завдання державної адміністрації.

Окремий розділ Основного Закону присвячувався обороні держави. Тут ще раз підкреслювався обов'язок громадян до військової служби і визначалось, що збройні сили УНР скла­даються з регулярного війська, флоту та загального ополчен­ня. Перше дозволялось використовувати лише для оборони самостійності і незалежності УНР та непорушності її кордонів, а у особливих випадках — для ліквідації "внутрішньої розру­хи". Вояки підлягали військовій дисципліні. їм заборонялось і під час служби, і поза нею без дозволу начальства проводити будь-які зібрання і наради. За злочини і провини вояки відпо­відали перед військовими судами на підставі Військового кар­ного статуту. Служба безпеки в УНР мала складатись з жан­дармерії та місцевої поліції.

Багато питань судової влади взагалі і конституційного су­дочинства зокрема проект залишав відкритими. Встановлюва­лось, що на території Української держави створюється один Найвищий адміністративний суд і один Найвищий касацій­ний суд. Визначалось також, що: а) судові вироки і постанови виносяться іменем Української Народної Республіки; б) на території України діятимуть загальні і військові суди; в) всіх сулдів призначає Голова держави за внесенням міністра юс­тиції; г) судді складають присягу; д) судді є незалежними і підпорядковуються лише закону; є) суддя може бути усуну­тий від своїх обов'язків вищою судовою владою; ж) розгляд справ здійснюється усно і прилюдно, за винятком, передбаче­ним відповідними законами.

Досить цікавим з погляду становлення вітчизняної консти­туційної юстиції є положення артикулу 141: "Суди не мають права оспорювати важности законів, що їх в належній спосіб видано і оголошено, натомість мають право рішати, чи розпо­рядження державної влади і самоврядування видано згідно з постановами діючих законів і чи ся влада не переступила своєї компетенції". Елементи судового конституційного контролю можна відшукати і у артикулі 131, яким встановлюється, що Найвищий адміністративний суд "розглядає та розв'язує, до- держуючися судового поступування, питання про правну важність розпоряджень державних і адміністративних урядів та органів самоврядування, спори про компетенцію між по­одинокими державними і адміністративними урядами і само­врядуваннями, або між самими самоврядуваннями і всі випад­ки порушення Основного Державного Закону, оскільки всі зазначені справи не належать до компетенції судів". Вироки Найвищого адміністративного суду не підлягали оскарженню. Спори щодо компетенції між адміністративними та загальни­ми судами мала вирішувати Об'єднана рада, що складалась на паритетних засадах з членів Найвищого касаційного суду та Найвищого адміністративного суду.

Проблеми офіційного тлумачення конституції і законів про­ект не торкався. Зобов'язання неухильного додержання, "бе- реження" Основного та інших законів містились у артикулах, що передбачали присягу Голови держави, депутатів Сейму, членів уряду та інших державних службовців. Охорона кон­ституції від посягань з боку законодавців могла здійснюва­тись Головою держави через надане йому право ствердження законів чи вето, а від порушень з боку Голови держави — парламентом через імпічмент, остаточне рішення з приводу якого ухвалював Найвищий державний суд. Останній розгля­дав і висунуті Сеймом звинувачення у порушенні Основного Закону і проти Ради міністрів у цілому та окремих міністрів. На охорону конституції було спрямоване і положення артику­лу 56, який забороняв Сеймові вносити зміни до норм Основ­ного закону, які стосуються державно-правової самостійності, міжнародно-правової незалежності і демократично-республі­канського устрою Української держави.

У тексті Конституції Всеукраїнська національна рада пе­редбачала досить багато (понад ЗО) конституційних законів: про місцеву автономію і обсяг компетенції крайових рад, про релігію і церкву, про громадянство, про шлюб та сім'ю, про освіту, про друк, про пенсійне забезпечення, про третейські суди, про державну службу, про національні меншини, про приватну власність, про землю, про спілки і товариства, про військову службу, про надзвичайний стан, про вибори, про Державний сейм, про валюту та грошовий обіг, про держав­ний контроль, про державні відзнаки, про Голову держави і порядок його обрання, про кодифікаційну секцію, про адміні­стративне судочинство, про статус Києва, Одеси і Харкова, про судову систему і судочинство, про статус суддів, про Най­вищий касаційний суд, про жандармерію, про поліцію, про Державну раду тощо.

Основний державний закон УНР у концептуальному плані відкидав уявний конституціоналізм, точніше — квазіконсти- туціоналізм, на якому базувались конституційні закони про Державну народну раду та про тимчасове верховне управлін­ня. Основний державний закон брав на озброєння новітній класичний (реальний, договірний, революційний) конституціо­налізм, джерелами якого вважались англійська, американська та революційні французькі конституції. Найближче проект був до республіканського федеративного типу Конституції США та англійського парламентського абсолютизму, крім того, що місце парламентарної монархії в УНР зайняла б парламентар­на республіка. Досить розвинутими тут є положення про політичний конституційний контроль. Щодо судового консти­туційного нагляду, то перевага явно віддавалась американській моделі, яка, мабуть, ретельно була б виписана у майбутніх конституційних законах про судову систему, судочинство та найвищі суди.

У травні 1920 р. проект був переданий на розгляд Ради на­родних міністрів УНР, але йому не судилося стати законом. Та чимало закладених у ньому ідей були втілені у проаналізова­них нами законах "Про Державну народну раду УНР" та "Про тимчасове верховне управління та про порядок законодавства в УНР".

Обов'язковим предметом дослідження при аналізі еволюції вітчизняного революційного конституціоналізму у 1917 — 1920 рр. має бути "Проект Конституції (Основних державних законів) Української Народної Республіки", розроблений зга­дуваним професором-правознавцем О.Ейхельманом¹. Певну участь він брав і у підготовці Конституції УНР 1918 р. 2 липня 1920 р. наказом голови Директорії О.Ейхельман був призна­чений членом комісії О.Саліковського^{[270] [271], яка готувала проекти законів "Про тимчасове верховне управління та порядок за­конодавства в УНР" та "Про Державну народну раду УНР", а ЗО серпня — членом комісії А.Ніковського по розробці проек­ту Конституції УНР. У вересні 1920 р. О.Ейхельман подав до комісії власний проект Основного закону, над яким працював майже три роки. Українською мовою рукопис переклав това­риш міністра внутрішніх справ УНР М.Литвицький, терміно­логічну допомогу авторові надавав колишній генеральний сек­ретар юстиції УНР В.Садовський та сенатор Г.Шиянов.}

Головними підвалинами проекту колишнього палкого при­хильника самодержавства, німецького варіанту оманливого кон­ституціоналізму, дуалістичної монархії стали навіяний ідеями Ж.Ж.Руссо принцип народного суверенітету і засади соціаль­ної справедливості, федералізму, республіканізму. Перший втілювався у прагненні застосовувати референдум і для змін у Конституції, і для вирішення питань звичайного законодав­ства, і навіть для ухвал у сфері виконавчої влади. Все це зас­новувалось на гаслі автора проекту: "Держава для народу. На­род — початок фундаменту. Держава — завершення для ньо­го". Влада при цьому поділялась фактично не на три класичні, а на п’ять гілок: "зверхня, установча"; законодавча; виконавча; судова; контрольна.

До здійснення "зверхньої, установчої" влади О.Ейхельман допускав кожного громадянина УНР, що досяг 25 років і живе на власні засоби, "незаплямованого судом", маючого повну дієздатність і певну роботу. Законодавча ініціатива надава­лась при підготовці до референдумів двом мільйонам грома­дян, або третині Парламенту, або Федерально-державному голові, або Федерально-державному уряду, або Федерально- державному суду, або четвертій частині парламентів земель. Далі питання про референдум розглядалось на Об'єднаному зібранні обох палат Парламенту, а при його негативному рішенні — на Надзвичайному національному зібранні, що скла­далось з подвійної кількості членів Парламенту. Делегати на Надзвичайне зібрання обирались на підставах закону про ви­бори до Парламенту. Наслідки референдуму підраховувались протягом тижня після народного голосування і негайно наби­рали чинності.

Законодавчим органом УНР, за О.Ейхельманом, вважався Федерально-державний парламент з двох палат: Земсько-дер­жавної палати (по три — п'ять представників від кожної землі залежно від кількості населення) і Федерально-державної ради, яка обиралась на чотири роки шляхом всенародного, таємно­го, безпосереднього голосування на пропорційній основі пред­ставництва. Депутати Земсько-державної палати мали термін повноважень два роки. До компетенції Федерально-держав­ного парламенту належали:

о законодавча робота;

о затвердження бюджету;

о контроль діяльності виконавчої влади;

о затвердження членів уряду за внесенням Федерально- державного голови;

о обрання половини загальної кількості вищого Федераль­но-державного суду за поданням земельних парламентів і ще однієї третини суддів — за поданням палат самого Парламенту;

о притягнення до відповідальності Федерально-державного голови, суддів Федерально-державного суду, депутатів, міністрів і віце-міністрів;

о утвердження наслідків ревізій Федерально-державного контролю.

Виконавчу владу очолював обраний на шість років на спільному зібранні обох палат Парламенту і членів Федераль­но-державного суду трьома четвертими голосів присутніх Федерально-державний голова. Ним міг стати громадянин УНР, християнин, українець, що мешкав в Україні не менше п'яти років, віком 40 років і більше, мав встановлений членами на­званого зібрання освітній ценз і не менше десяти років стажу державної служби на відповідній посаді чи кооперативної діяль­ності. Голові надавались досить широкі повноваження: нагляд за виконанням законів з боку виконавчої влади, забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни й затвердження вищих цивільних та військових урядовців, внесення пропо­зицій до Парламенту про посади послів, стосунки з іноземни­ми державами, затвердження надзвичайних видатків, керів­ництво збройними силами у мирний час (на випадок війни призначався головнокомандувач з військових фахівців), пи­тання помилування, нагородження тощо. Разом з Головою оби­рались один чи два його кандидати-заступники, які виконува­ли обов'язки Федерально-державного голови на випадок смерті, хвороби, відставки або від'їзду з місця резиденції.

Питання центрального державного управління перебували у компетенції Федерально-державного уряду. Кількість міністерств визначалась окремим законом. Уряд розглядав справи втілення у життя окремих законів, доручені йому па­латами Парламенту, Федерально-державним судом, Федераль­но-державним головою, внесені головою уряду або окремими міністерствами, інтерпеляції депутатів Парламенту. Міністер­ства очолювали міністри, їх заступниками були віце-міністри. У структурі міністерств створювались відповідні департамен­ти на чолі з директорами.

Судова влада в УНР мала будуватись на зразок організації суду і судочинства у Російській імперії за законами 1864 р., тобто її основу складали мирові суди, з'їзди мирових суддів, окружні суди і судові палати окремих земель, які діяли за принципом повної незалежності від будь-яких інших органів влади чи то земельних, чи то федеральних. В УНР утворював­ся Вищий касаційний суд у цивільних і кримінальних спра­вах, але виключно для тих автономних одиниць, які вислов­лять згоду на підпорядкування цивільних і кримінальних справ, що виникають у судових установах даної землі, цьому Вищо­му касаційному судові. Таке рішення приймалось не менше як на 20 років. Землі, що не бажають такого підпорядкування, утворювали власні Вищі касаційні суди. Кожна автономія мала безумовне право на одне місце в складі Вищого касаційного суду УНР, члени якого іменувались сенаторами. Для військо­во-дисциплінарних і військово-карних справ функціонували спеціальні військові суди. На верхівці піраміди судової влади в УНР перебував Федерально-державний суд, до компетенції якого належала охорона Конституції від можливих порушень, розв'язання непорозумінь між землями тощо.

Контрольна влада, головним чином, у вигляді ревізування фінансової діяльності покладалась на Федерально-державний контроль.

Федеративний принцип державного устрою втілювався ав­тором проекту Конституції у прагненні поділити Україну на самостійні політичні одиниці — землі (їх кількість і назви виз­начені не були) і наданні автономії повітам і громадам. Зако­ни, розпорядження і практична діяльність земельної влади не мала суперечити федеральній Конституції і нормативним ак­там федеральної влади. Суверенітет земель вбачався О.Ейхель- маном у їх праві на встановлення власного державного уст­рою на засадах демократичної республіки і на застосування принципів поділу земельної влади між п'ятьма її гілками. Кон­ституції земель не підлягали затвердженню органами феде­ральної влади. Судову систему кожна земля встановлювала на свій розсуд, але така система не могла суперечити відповід­ним статутам 1864 р. Російської імперії. У справах внутрішньо­го управління землям надавалось право укладати міжнародні договори, а також договори з іншими землями. Земельна вла­да могла перекладати, на свій розсуд, державні функції на повітове самоуправління, а останнє — на громадське само­врядування. Як законодавчі органи у повітах і громадах існу­вали Ради, а як виконавчі — колегіальні управи або одноосо­бові старости. Міста залежно від кількості мешканців і характеру торговельно-промислового життя, отримували ста­тус або землі, або повіту, або громади.

Збройні сили, за проектом Конституції О.Ейхельмана, по­ділялись на дієву армію, яка комплектувалась щорічно шля­хом жеребкування між громадянами УНР віком від 20 років, запас, що складався з осіб, що не потрапляли до дієвої армії, і ополчення, списки якого визначались окремими законами. Для охорони правопорядку у кожній землі комплектувалась варта за принципом вільного найму, а у надзвичайних обставинах — ще й народна міліція, до якої вже в обов'язковому порядку залучались всі чоловіки 25 років і старші.

Проект Основного Закону визначав також статус грома­дянства УНР, особисті права і обов'язки громадян, які відпові­дали головним демократичним вимогам того часу. У § 317 цьо­го розділу констатувалось: "На території УНР не дозволяється робити жодних перешкод для заховання і розвитку культури національних меншостей у всіх напрямках, що не заперечу­ють державної цілості УНР. В школах, що удержуються кош­тами національних меншостей, обов'язково повинне провади­тися навчання українській мові, як шкільній дисципліні, а також навчання українознавству (історії, географії, статистики та природознавства України) в обсягові, що буде визначений для відповідних шкіл федеральним законом”.

Загальні "наддемократичні" засади Конституції О.Ейхель- мана, що наголошувались у постійному підкреслюванні наро­доправства, суверенітету народу, зверхності його влади тощо, подекуди входили у суперечність з деякими положеннями проекту. Скажімо, громадянин, який не володів українською мовою, за бажання навіть усного звернення до державної ус­танови мав вести туди власного перекладача (§ 316). Про службу божу, яка правиться не українською мовою, треба було попе­реджати державну міліцію за три доби (§ 318). На мітингах і зібраннях вимагалось виголошувати промови тільки українсь­кою. Про можливості виступати іншою мовою організатори мали попереджати міліцію за п’ять діб. Та, якщо виявлялось, що ніхто з чиновників міліції тієї мови не знає, то зібрання або мітинг заборонялись (§ 319).

Однією з рис Конституції О.Ейхельмана було суттєве об­меження влади Голови держави, що набувало особливої акту­альності під час жорсткого диктаторства С.Петлюри в УНР. Більше того, автор розробив навіть варіант Основного закону, де взагалі посади Голови держави не існувало, а верховним органом виконавчої системи була директоріальна влада, тобто влада, що ґрунтувалася на колегіальних засадах. Функції Фе­дерально-державного голови у цьому разі виконувала Феде­рально-державна управа з трьох членів: одного обирала Феде­рально-земельна палата, одного — Федерально-державна рада і одного — Федерально-державний суд. "Тріумвірат" обирав­ся на шість років, але через кожні два роки один з членів Управи підлягав ротації. Голова Управи обирався з її складу за згодою між самою Управою та президіями обох палат Парла­менту на два роки. Якщо такої згоди не було, то головуючим вважався член Федерально-державної управи, який мав більший термін служби в цьому званні.

О.Ейхельману належить вагомий внесок в історію вітчиз­няної конституційної юстиції. Він не випередив, але виклав у власному баченні (можливо, вже й під впливом Г.Кельзена) висловлені з цього приводу раніше ідеї І.Петрункевича та інших українських земців-конституціонсілістів, М.Драгоманова, М. Ла­заревського, окресливши у розглядуваному проекті Основно­го закону концепцію його охорони від можливих порушень з боку органів державної влади. Його Федерально-державний суд — це, по суті, орган спеціального конституційного судо­чинства, тобто інституція, яких не знала Америка. В Європі досвід саксонського Державного суду в цьому напрямі було забуто, новаторських ідей І.Петрункевича межі XIX — XX ст. — не помічено, а конституційні суди Австрії і Чехословаччини ще не приступали до роботи.

Взагалі проблема охорони Конституції, її неухильного до­держання, притягнення до відповідальності порушників Ос­новного закону, тобто владних установ і найвищих посадових осіб — одна з центральних у розглядуваному документі. Най­вищий (верховний) політичний нагляд за законодавчою діяль­ністю Парламенту згідно з § 6 проекту належить "безпере- ривно активній, зверхній владі, установчій владі" через референдум. Виключно народ може вносити зміни до Консти­туції. З ініціативою щодо цього виступає або третина повного складу однієї з палат Парламенту, або Федерально-державний голова, або Федерально-державний уряд, або Федерально-дер­жавний суд, або четверта частина земель, або два мільйони громадян. У разі внесення такої пропозиції вона розглядаєть­ся на об'єднаному зібранні обох палат, яке кваліфікованою більшістю у дві третини голосів за наявності трьох четвертих депутатів вирішує питання про доцільність його внесення до порядку денного.

Якщо ухвала позитивна, створюється комісія з 24 осіб для підготовки висновку у двомісячний термін, які знову розгля­даються об'єднаним зібранням у вище зазначеному поряд­ку. І лише після повторного позитивного голосування пропо­зиція виноситься на референдум громадян УНР. У випадку неприйняття ініціативи про зміни в Конституції у тримісяч­ний строк скликається особливе Надзвичайне національне зібрання з подвійної кількості членів обох палат, які обира­ються у тому ж порядку, що й сам Парламент. Будь-яке рішен­ня Надзвичайного зібрання, ухвалене абсолютною більшістю голосів, знову-таки виноситься на референдум. Негативний на­слідок всенародного голосування відкидає питання про зміни чи доповнення на п'ять років. Скарги на порушення порядку референдуму розглядає Федерально-державний суд, рішення якого є остаточним.

Таким же чином розв'язується і проблема повного перегля­ду Конституції. У цьому випадку шляхом виборів створюєть­ся Особлива установча палата з однакової кількості представ­ників від громадян і парламентів земель, яка розробляє і ухвалює новий Основний Закон більшістю у дві третини го­лосів при кворумі три п'ятих загальної кількості депутатів і передає ухвалу на той же референдум. Аналогічні правила діяли щодо конституцій земель.

Федерально-державний голова не був гарантом дотриман­ня Конституції УНР: він мав керуватися її положеннями і за­конами як звичайний громадянин. У випадку порушення Кон­ституції Голова підлягав спеціально сформованому для цієї мети суду Окремого державного трибуналу, утворюваного зі списків обох палат Парламенту, Федерально-державного суду, Вищо­го касаційного суду, кожного з парламентів земель шляхом жеребкування. Міністри отримували конституційне право не виконувати розпорядження голови, якщо вони суперечать Конституції або законам УНР. Члени уряду повинні були не­гайно доповісти про такий випадок Раді міністрів, а остання інформувала про свою постанову щодо цього Голову. Якщо Федерально-державний голова наполягав на виконанні розпо­рядження, уряд у тижневий термін звертався до Федерально- державного суду, але вказівки Голови не виконував. Рішення цього Суду було остаточним і оскарженню не підлягало.

Федерально-державний суд складався з обраних довічно членів, кількість яких проект не визначав. Половину складу Суду обирало об'єднане зібрання обох палат Парламенту з- поміж кандидатів, запропонованих парламентами земель. Дві шостих складу Суду обирались за ініціативою самого Парла­менту, одну шосту суддів призначав Федерально-державний голова. Суддею могла стати особа, що має вищу юридичну освіту і, як мінімум, шестирічний судовий стаж або ступінь доктора чи звання професора юридичних наук. Суддям і сек­ретарю Суду заборонялось суміщення посади зі службою в будь-якій іншій державній, громадській або приватній уста­нові. Голеву і заступників голови суд обирав зі свого складу на три роки. Виключно до його компетенції належало і встанов­лення порядку ведення справ.

Окрім того, до повноважень Федерально-державного суду належали:

а) всі суперечки щодо застосування конституційних поло­жень зацікавленими — фізичними і юридичними особами;

б) тлумачення норм Конституції;

в) розгляд дисциплінарних чи кримінальних справ щодо вчинків голови, його заступників, суддів і секретарів Фе­дерально-державного суду;

г) розгляд справ, пов'язаних зі злочинами проти зазначених у пункті "в" посадових осіб під час виконання ними служ­бових обов'язків;

д) вирішення суперечок, що виникають в адміністративних інституціях, безпосередньо підлеглих федеральній владі, аж до дисциплінарних і кримінальних справ за службові злочини, вчинені співробітниками цих установ;

е) розгляд справ, переданих Судові Парламентом, але вик­лючно за попереднім погодженням з Судом;

є) розв'язання непорозумінь між землями УНР;

ж) вирішення питань щодо відповідності Конституції УНР ухвал Вищого касаційного суду УНР;

з) визначення законності чи незаконності актів державної влади в окремих землях;

и) скасування положень конституцій земель, які не відпові­дають Конституції УНР;

і) призначення одного члена колегії Федерально-державно­го контролю.

Для розгляду дисциплінарних і кримінальних справ, назва­них у пунктах "б", "г" і “д", у складі Федерально-державного суду створювались спеціальні секції (відділи) з семи суддів терміном на п'ять років. Ухвали в них приймалися більшістю не менш як п'ять голосів. Присуди про звільнення з посад виконувались негайно. Засуджені мали право протягом міся­ця апелювати до референдуму. Всі рішення Суду підлягали терміновому оприлюдненню у "Літописі Федерально-держав­ного суду".

З приводу тлумачення Конституції УНР до Федерально-дер­жавного суду могли звернутись Земсько-державна палата, Федерально-державна рада, Федерально-державний голова, Рада міністрів, Федерально-державний контролер, а також за­конодавчі і вищі адміністративні чи судові установи земель. Оскаржувати ух вали Вищого касаційного суду УНР, окрім обох палат Парламенту, Федерально-державного голови і Ради Міністрів, мали право "всі заінтересовані своїми правами у даному рішенні Вищого касаційного суду УНР особи та уста­нови".

Надзвичайно цікаве не лише для досвіду вітчизняної, а й світової конституційної юстиції ще одне нововведення О.Ей- хельмана. Йдеться про найгострішу і тепер проблему "кон- ституційності рішень конституційних судів". Федерально-дер­жавний голова (власним рішенням), обидві палати Парламенту (більшістю у дві третини голосів складу тої чи іншої палати), або Рада міністрів (постановою, прийнятою двома третинами її членів) могли розпочати справу про порушення Основного закону УНР з боку Федерально-державного суду. Для цього скликалось Окреме з'єднане зібрання палат і членів Ради міністрів за участю Голови держави, яке й вирішувало питан­ня про винесення того чи іншого проекту рішення на всена­родне голосування.

Інших проблем конституційної юстиції О.Ейхельман не тор­кався. Щодо тлумачення законів, то це питання запропонова­ним проектом Конституції порушувалось, але теж не вирішу­валось до кінця. Параграф 272 проголошував, що федеральними законами "користуються згідно висловленого у тексті закону точного його смислу. У випадках неясності, неповноти закону та суперечності його иншгім законам, що мають чинність для даної справи — логічне тлумачення не може відбутись в на­прямку поширеного товмачення закону. На випадок недостачі законодавчих постанов для розв'язання відповідної цивільно- правової справи, товмачення законів по апеляції є обов'язко­вим". Конституція надавала Федеральному державному суду "право самого широкого, в необхідних випадках, товмачення всіх підпадаючих його компетенції законів УНР". Але таке тлумачення, як і тлумачення за аналогією, тлумачення, здійсню­ване іншими судами, за змістом проекту О.Ейхельмана, не мало характеру офіційного, бо його обов'язковість не поши­рювалась на вирішення інших, окрім даної, справ.

Проект Конституції УНР вимагав також, щоб будь-яке тлу­мачення законів було вмотивованим, а тлумачення з питань принципового характеру підлягали обов'язковому оприлюднен­еє ню для "загального відому в періодичному виданні з метою докладного освідомлення про застосовування закону".

Хоч проект професора О.Ейхельмана комісією А.Ніковсь- кого по виробленню Конституції УНР був відкинутий майже без обговорення, проте чимало зі сформульованих ним поло­жень використовувались Всеукраїнською національною радою при доопрацюванні "Основного державного закону Українсь­кої Народної Республіки", який визнавався за основу, а також у діючих законах "Про тимчасове верховне управління і по­рядок законодавства в УНР" та "Про Державну народну раду УНР". З наукового погляду проект являє собою цінність як змістовна пам'ятка національної політико-правової думки за­галом і революційного конституціоналізму зокрема.

З.4.