Необхідність імплементації в Конституцію України принципів Європейської хартії місцевого самоврядування
В основі організації місцевого самоврядування в Україні знаходяться принципи місцевого самоврядування. Принципами місцевого самоврядування визнаються визначені Конституцією України та відповідними законами вихідні засади, що покладені в основу організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні і визначають його властивості та ознаки.
Закріплення в національному законодавстві таких принципів є однією з вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, до якої приєдналась Україна. Хартія визначає ряд принципів, за яких усі держа- ви-учасниці повинні будувати свої системи місцевого самоврядування. Стаття 2 Хартії передбачає, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у національному законодавстві, а також по можливості в конституції. Конституція України визнала і гарантувала місцеве самоврядування у положеннях ст. 7. Принципи місцевого самоврядування в Україні, встановлені Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» можна поділити на дві групи. Перша група принципів має всезагальний характер та визначає засади організації та здійснення публічної влади в Україні. Це конституційні принципи верховенства права, народовладдя, гуманізму, демократизму, законності. Друга група принципів має вужчий, похідний від першої групи характер та визначає саме місцеве самоврядування як одну з форм організації публічної влади в Україні. До вказаних принципів належать передусім ті, що визначені у статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з врахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування. Це принципи гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами органів та посадових осіб місцевого самоврядування; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.Сутність принципів, що містяться у Європейській хартії місцевого самоврядування полягає в тому, що:
1) місцеве самоврядування становить одну із засад будь-якого демократичного ладу;
2) право громадян брати участь в управлінні публічними справами є загальним демократичним правом і безпосередньо може бути реалізоване на місцевому рівні;
3) з метою забезпечення ефективного і наближеного до громадянина управління мають бути створені органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою;
4) органи місцевого самоврядування мають бути створені демократичним шляхом, мати широку автономію щодо своєї компетенції та порядку її здійснення і приймати владні рішення;
5) місцеві органи влади мають володіти відповідними ресурсами, достатніми для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;
6) права територіальних громад та органів місцевого самоврядування мають бути надійно захищені.
Важливим принципом місцевого самоврядування, передбаченим у статті 4 Хартії, є принцип субсидіарності, сутність якого зводиться до того, що муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії. Також Хартія передбачає принцип розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Так, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом. Вказані положення Європейської хартії місцевого самоврядування, на жаль, не знайшли відображення у вітчизняному законодавстві.
Підтвердити це твердження можна низкою обставин. Слід почати з того, що дослідники на даний час вирізняють такі основні моделі побудови муніципальної системи:1) англосаксонську (англоамериканську);
2) континентальну (французьку);
3) іберійську;
4) радянську;
5) змішану.
Ми зосередимо свою увагу лише на окремих аспектах англосаксонської та континентальної моделей побудови муніципальної системи. Англосаксонська модель побудови муніципальної системи притаманна англомовним країнам: Великобританії, країнам Британської Співдружності, США. Вона бере свій початок від місцевих громад та міст середньовічної Англії, управління якими поступово включалося в систему загальнодержавного управління. Однією з характерних рис цієї системи є відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Тобто характерною тут є відсутність ієрархічного порядку: місцеві представницькі органи діють автономно в межах переданих їм повноважень і не підпорядковані вищому рівню. Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та центральні міністерства і комітети. Муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях — регламентом. Для англосаксонської системи головним є принцип так званого «позитивного регулювання», згідно якого обсяг повноважень місцевих владних органів встановлюється законодавством шляхом переліку їхніх прав і обов’язків, і вони можуть робити лише те, про що прямо вказано в законі. Будь-який вихід за рамки встановленої законом компетенції розцінюється як перевищення повноважень.
Континентальна (французька) модель побудови муніципальної системи отримала свою назву через поширеність у країнах континентальної Європи й у франкомовному світі, а також у деяких країнах Латинської Америки та Близького Сходу. Вона базується на поєднанні принципів державного управління та місцевого самоврядування.
При визначенні повноважень місцевого самоврядування у континентальній моделі побудови муніципальних систем застосовується принцип «негативного регулювання», зміст якого полягає у тому, що органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом. Отже, муніципалітети можуть виконувати на підпорядкованій їм території будь-які управлінські функції, якщо вони не віднесені до компетенції держави. Негативний тип правового регулювання знайшов своє відображення в Європейській хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають свободу дії у здійсненні своїх ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене з їх компетенції або не надане іншому органу влади.Хоча Україна вступивши до Ради Європи визнала Європейську хартію місцевого самоврядування, на думку багатьох вчених, в Україні при визначенні повноважень органів місцевого самоврядування діє принцип позитивного регулювання. Така точка зору підтверджується положеннями частини 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій зазначається, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється в межах Конституції та законів України. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» значною мірою сьогодні є своєрідним кадастром повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що лише підтверджує дію принципу позитивного регулювання діяльності органів місцевого самоврядування. Вказане протиріччя між положеннями вітчизняного законодавства та Європейської хартії місцевого самоврядування є непоодиноким. Так, ратифікація після прийняття Конституції України Європейської хартії місцевого самоврядування створила правову колізію щодо основного носія функцій та повноважень місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 1 ст. 140 Конституції України основним суб’єктом та носієм місцевого самоврядування в Україні є територіальні громади — жителі села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.
Це також додатково засвідчено офіційним тлумаченням Конституційного Суду поданим у Рішенні № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року. У той же час, стаття 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка є складовою частиною українського законодавства, вказує, що основним носієм функцій та повноважень місцевого самоврядування є ради або збори, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Ця колізія відображає два концептуальні підходи до розуміння природи місцевого самоврядування: громадівський та державницький. В Україні на сьогодні продовжує домінувати змішана (державницько-громадів- ська чи громадівсько-державницька) концепція місцевого самоврядування. Проте вона уже не відповідає потребам сучасного етапу розвитку місцевого самоврядування в Україні. На даний час назріла необхідність більш чіткого визначення доктринальних засад місцевого самоврядування в Україні та на їх основні розробка підходів до усунення колізій між, з одного боку, положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування та, з іншого боку, нормами Конституції України, Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» тощо.18.8.