§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА

В юридической науке вопрос о функциях государства является одним из наиболее важных и дискуссионных, имеющих как научно-теоретическую, так и политико-практическую значимость. Сформированное советскими учеными фундаментальное учение о функциях государства, позволившее решить многие вопросы, не утратило своей методологической значимости и сегодня.

его динамику, активную деятельность, нельзя рассматривать в застывшем и неподвижном состоянии.

Произошедшие за последнее время изменения в государственно-правовой действительности Российского государства, сказались на системе и содержании его функций, предопределили появление новых, приоритетных направлений в его деятельности по воздействию на общество.

Термин «функция» (от лат. functio - исполнение, осуществление), впервые введенный в научный оборот представителями физико-математических наук (Г. В. Лейбницем, И. Бернулли), использовался для выражения зависимости одной переменной величины от другой¹. В биологии и некоторых социальных науках (социология, этнография, антропология, культурология и др.) термин «функция» означает роль, которую выполняют различные процессы и структуры по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются. Например, функцией сердца является поддержание непрерывности кровообращения, снабжение всех органов организма посредством этого кислородом и тем самым поддержание целостности и жизнеспособности организма^[92][93].

Юридическая наука, позаимствовав термин «функция» из других наук, наполнила его собственным, особым политико-правовым смыслом. «На функции государства, - пишет В. В. Оксамытный, - впервые стали обращать внимание в связи с рассмотрением проблемы пределов вхождения государственной власти в общественную и частную жизнь»^[94].

Так, Аристотель в своей работе «Политика» основными областями государственного попечения считал следующие: религиозная, военная, приходы и расходы, городская площадь, самый город, гавани, территория государства, также суд, регистрация контрактов, приведение в исполнение приговоров, охрана в местах заключения, принятие и проверка отчетов, контроль над должностными лицами, наконец, совещание касательно

государственных дел¹. Очевидно, что во многом эти области государственной деятельности перекликаются с функциями современного государства.

В дореволюционном государствоведении вопрос о деятельности государства, его сущности и социальном назначении решался посредством исследования задач и целей государства^[95][96]. Категория «функции государства» была известна русской юридической науке, однако общепризнанной не 3

стала^[97].

В работах К. Маркса, Ф. Энгельса и В. И. Ленина вопрос о функциях государства впервые приобрел острый политический характер и весьма часто использовался при характеристике государства. Но при всей методологической ценности эти произведения не носили системного, специализированного характера и не представляли собой целостной научной теории (учения) о функциях государства.

Не получившая на западе и в дореволюционной России должного внимания проблематика функций государства в советской науке приобрела особую актуальность после XVIII съезда ВКП(б), на котором функции государства конкретизировались применительно к содержанию основных разновидностей государственной деятельности, обусловленных задачами, стоящими на различных исторических этапах. При этом были четко обозначены основные внутренние (подавление сопротивления эксплуататорских классов, хозяйственно-организаторская деятельность, культурно-воспитательная работа) и внешние функции (оборона страны, функция дружбы, братского сотрудничества и взаимопомощи стран мировой социалистической системы, функция помощи и сотрудничества с государствами, освободившимися от колониальной зависимости, функция борьбы за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами)^[98].

Положения, сформулированные в отчетных партийных документах, были приняты на вооружение и положены в основу дальнейшего более детального научного исследования функций социалистического государства.

По мнению большинства отечественных исследователей, под функциями государства следует понимать основные (главные) направления (стороны) деятельности государства, выражающие его социальное назначение и классовую сущность¹. Являясь наиболее традиционным, такой подход на долгие годы предопределил методологию изучения вопросов функционирования государственно-правовых явлений.

Однако в рамках данного подхода при его относительной приемлемости по отдельным элементам наблюдалось некоторое разногласие.

Профессор М. И. Байтин под функциями государства понимает «направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели, закономерности развития... »^[99][100].

Ценным в предложенном определении является рассмотрение не только основных направлений, но и сторон государственной деятельности. Как известно, большинство авторов при освещении вопросов функционирования государства опираются только на категорию «направление». Однако признание ее в качестве единственно верной и универсальной, позволяющей отразить все многообразие государственной работы, явно ошибочно.

Действительно, потенциальную возможность осуществления государственной деятельности (направления) необходимо отличать от фактически осуществляемой государством работы (стороны и виды), в противном случае не исключается возможность отождествления функций государства с его целями и задачами. При таком понимании функций

государства разграничение понятий «направление деятельности», «сторона деятельности» и «вид деятельности» является трудноразрешимой задачей¹.

Наряду с традиционным пониманием функций государства как основных направлений его деятельности, в отечественной литературе предпринимались попытки найти иные подходы к определению природы и сущности этого сложного и многогранного явления.

В частности, профессор А. И. Денисов предложил понимать под функциями государства его предметно-политическую характеристику: «Функцией государства следует называть то в его деятельности, что характеризует ее предметно-политически, отражает ту или иную сторону сущности государства в данный период его развития. Иначе говоря, это - содержание государственной деятельности»^[101][102]. Такое понимание функций государства позволяет показать содержание деятельности государства, но не отражает уникальности функций государства, их специфики.

По мнению В. С. Петрова, функции государства - это «содержание деятельности государства в определенных направлениях». При таком подходе функции государства фактически отождествляются с содержанием его деятельности. Однако содержание деятельности государства и его функции хотя и соотносимые явления, но не

3 тождественные^[103][104].

И. С. Самощенко предлагает понимать под функциями государства «его социальное назначение внутри и вне страны»^. Стремление автора отразить связь функций государства и его социального назначения, несомненно, продуктивно, однако при этом необходимо иметь в виду, что функции государства и его социальное назначение - явления также не тождественные. Социальное назначение государства в большей степени связано с его служебной ролью по отношению к обществу, историческим предназначением, а осуществляемые государством функции - это лишь одни из проявлений данных категорий.

Заслуживает внимания точка зрения Л. И. Каска, понимающего функции государства как стороны содержания его деятельности, которые характеризуют его классовое и общесоциальное назначение^[105].

При этом он особо подчеркивает связь функций государства с его общесоциальным назначением¹. Однако, несмотря на попытку обратить внимание на общесоциальную значимость деятельности государства, Л. И. Каск говорит о том, что последняя так или иначе осуществляется в интересах господствующего класса, в результате чего общесоциальные функции приобретают классовый характер^[106][107].

Данный подход к пониманию функций государства являлся закономерным и наиболее приемлемым в условиях строительства общества нового типа на основе победившего в жестокой борьбе класса и был ориентирован в первую очередь на отражение в функциях государства его классовой сущности. И сегодня отражение классовой сущности и социального назначения является неотъемлемым признаком функций государства, однако далеко не единственным и тем более определяющим в категории «функции государства». «В современных государствах, - отмечает профессор Т. Н. Радько, - общесоциальные и классовые задачи бывают довольно тесно взаимосвязаны и не всегда

₃

противопоставлены друг другу»^[108].

Позднее, в начале 1970-х гг., Л. И. Каск и Л. В. Николаева рассмотрели категорию «функции государства» с философско-правовой, социологической и кибернетической точек зрения и предложили иное определение функций государства, под которыми понимали его цель^[109].

Отдавая должное в целом удачному и полезному исследованию категории «функции государства» с точки зрения философии, социологии и кибернетики, тем не менее необходимо отметить, что термин «функция» хотя и заимствован юридической наукой у естественных наук, но наполнен иным смыслом. Категория «цель государства» не является тождественной категории «функции государства», а скорее обусловливает последние. В этой связи не вполне обоснованно мнение А. Л. Пашукова, считающего, что «.характер целеполаганий, а также круг задач, с решением которых связывается достижение поставленных целей,

определяется феноменом “функции государства”» ¹. Получается, что функция обусловливает цель? Вряд ли, скорее наоборот. По аналогичным соображениям не вполне аргументированной следует признать и точку зрения С. В. Бабаева, включающего категорию «цель» в понятие функций государства^[110][111].

Однако благодаря этим авторам впервые в рамках теории функций государства под «прицел» попала категория «цель».

В теоретических обобщениях А. П. Глебова сформулирован ряд методологических принципов функционального исследования государственно-правовых явлений и пополнен его категориальный аппарат. Автор предлагает понимать под функциями государства социально-классовое назначение государства, реализующееся в целенаправленном его воздействии на общественные отношения (объекты функций). Следует отдать должное А. П. Глебову за весьма интересную попытку исследовать категорию «функция государства» как сложное по своей внутренней структуре явление, включающее сущность и социальное назначение государства. Несомненной заслугой автора также является исследование «статичного» и «должного», «динамичного» и «сущего» применительно к функциям государства. Так, в социальном назначении государства (статичное, должное) ученый различает его сугубо классовое и общесоциальное назначение. Он выявляет и другие уровни «социального», например, «национальное», связывая эту категорию со служебной ролью государства по отношению к гражданскому обществу^[112].

Другой компонент - практическую деятельность государства по реализации своего социального назначения (динамичное, сущее) - А. П. Глебов рассматривает в качестве явления, обладающего структурой, состоящей из таких слагаемых, как предмет государственной деятельности, ее цели,формыреализации и методы.

A. Б. Венгеров понимает под функциями государстварассматриваемые в комплексе предмет и содержание его деятельности на определенном направлении и обеспечивающие ее средства и способы¹.

Л. А. Морозова считает функции государства особым механизмом государственного воздействия на общественные отношения и процессы, охватывающим основные направления его деятельности по управлению обществом^[113][114]. По мнению автора, такой подход к пониманию функций государства «позволяет не только выделить главные, социально значимые направления деятельности государства, но и проследить, какими средствами, методами, приемами воздействует государство на состояние общественных процессов, их динамику»^[115].

«Основные направления деятельности государства, а также цели, методы, формы и средства осуществления этой деятельности», - такое определение функциям государства дают В. К. Бабаев и С. В. Бабаев^[116].

B. М. Корельский рассматривает функции государства как «основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»^[117].

Похожую точку зрения высказывает профессор В. М. Сырых, понимая под функциями «определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемые в присущих им формах и с помощью специфических методов»^[118].

«Функции государства, - пишет В. В. Оксамытный, - основные направления деятельности государства в решении задач, стоящих перед

ним в различные этапы своего развития, посредством специальных форм и методов их реализации»¹.

Таким образом, основными, качественно однородными по своей методологии, подходами к пониманию функций государства являются:

- деятельностный, согласно которому функции государства - это основные направления (стороны, виды) деятельности государства. Сторонники данного подхода (в настоящее время он наиболее распространен) считают, что функции государства - это прежде всего его деятельность, работа, управление обществом, государственно-правовое воздействие и иные близкие по смыслу проявления динамики и социально активной роли государства (В. С. Афанасьев, М. И. Байтин, Л. И. Загайнов, Г. З. Инцкирвели, Г. Н. Манов, Т. Н. Радько, Ф. Н. Фаткуллин, А. Ф. Черданцев, Н. В. Черноголовкин, В. Е. Чиркин и др.);

- предметно-политический, определяющий функции государства как предмет и содержание деятельности государства, а также обеспечивающие ее средства и способы (механизм) (А. Б. Венгеров,

A. И. Денисов, Л. А. Морозова, В. С. Петров и др.);

- социально-телеологический: функции государства - это его цель и социальное назначение (А. П. Глебов, Л. И. Каск, Л. В. Николаева, И. С. Самощенко и др.);

- интегративный, согласно которому функциями государства являются основные направления его деятельности, а также цели, методы, формы и средства ее осуществления (В. К. Бабаев, С. В. Бабаев, В. М. Корельский,

B. В. Оксамытный, В. М. Сырых и др.).

По вопросу о признаках функций государства в отечественной науке и учебной литературе наблюдается относительное единодушие. Большинство авторов главной составляющей в конструкции понятия функций государства признают категорию «деятельность».

К числу основных признаков функций государства относятся следующие:

1. Функции государства обусловлены объективно необходимыми, социально желаемыми целями и задачами, т. е. каждая функция государства определяется наличием у него конкретных целей и задач^[119][120]. В свою очередь,

наличие у государства целей и задач предполагает осуществление определенной деятельности, при помощи которой цель объективируется, становится реальным результатом. Как пишет профессор Д. А. Керимов, «всякая деятельность имеет определенную цель. Деятельность, лишенная цели, является бесцельной, бессмысленной деятельностью»^[121]. В соотношении с целями и задачами государства функции выступают в качестве средства их воплощения.

Посредством реализации своих функций государство преследует различные цели и решает разнообразные задачи. Их содержание и иерархия обусловлены различными внутренними и внешними факторами (геополитические параметры; императивы международного общения; внутриполитическая ситуация; экономические, социальные и экологические факторы; политико-территориальные особенности государства и др.).

Вполне очевидно, что государство, власть, государственный аппарат (иногда и отдельно взятые личности) преследуют те или иные цели и интересы в экономике, политике, культуре, окружающей среде, на международной арене, при этом каждая из них обусловливает соответствующую функцию государства, ибо реализация цели предполагает выполнение определенной деятельности, посредством которой цель объективируется, становится социально осязаемым результатом.

2. Деятельность государства, составляющая содержание той или иной его функции, является нормативно-регламентированной. По мере развития государственно-правовых институтов между государством и правом устанавливалось относительное равенство, происходило возрастание роли права в осуществлении государственной власти. Сегодня уже не кажется удивительным, что вся деятельность государства имеет четко очерченные юридические контуры. Любое направление его деятельности по достижении тех или иных целей и задач должно закрепляться на законодательном уровне, при этом нередко нормативно определяются и сами цели и задачи. Правовая основа, представляющая собой совокупность нормативных актов, регламентирующих деятельность государства, является не только неотъемлемым признаком функций государства, но и важным элементом механизма их реализации. В нормативной регламентации государство находит наиболее рациональную и эффективную форму осуществления своих функций. В правовой регламентации осуществления функций государства проявляются

диалектика права и государства, их единство и отличие, взаимодействие и противоречие, взаимообусловленность и относительная

самостоятельность. Нормативная (законодательная) основа осуществления функций государства определяет:

а) предметную обусловленность функций государства, т. е. указывает на сферу общества, в которой должно осуществляться государственно-правовое воздействие (культура, налоги, бизнес, наука и космос, спорт, вопросы организации власти, экология и др.). Наименования некоторых федеральных законов и иных правовых актов говорят сами за себя, например: «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; «Об охране окружающей среды» и др.;

б) состав субъектов, на которых возложена основная нагрузка по реализации данной функции. В первую очередь это государственные органы и институты, в меньшей степени - институты общества, индивиды. Несмотря на важность идей о партнерской роли общества и социально активной личности, функции государства выступают прежде всего проявлением публично-властных прерогатив государства. Последние не должны даже частично или временно передаваться обществу. В противном случае государство рано или поздно исчезнет за ненадобностью. Функции государства охватывают такую деятельность, содержание и характер которой исключают возможность ее осуществления какой-либо иной организацией, кроме государства. Хотя отдельные виды деятельности государственных органов могут быть переданы в ведение институтов общества, например, профсоюзов, правозащитных организаций, органов местного самоуправления и т. д. Однако никто не может полностью заменить государство в осуществлении хотя бы одной из его функций^[122];

в) принципы и методы реализации конкретной функции. В процессе реализации функций государства наблюдается относительная общность принципов (законность, гуманизм, демократизм, профессионализм и др.). При этом методы могут существенно различаться. Например, есть функции государства, преимущественно основанные на принуждении, силе государства (налоговая, охранительная, контрольно-надзорная, экологическая, функция обороны), и функции, основным методом

которых является убеждение (культурно-воспитательная, идеологическая, социальная, экономическая, политическая). Следует отметить, что эта «классификация» небезупречна, особенно с точки зрения истории (идеологическая функция, осуществляемая в Советском государстве, была основана в большей мере на принуждении, да и в экономической сфере господствовало жесткое, централизованное планирование);

г) компетенцию участников реализации функций государства. Прежде всего речь идет о компетенции государственных органов, об их целях и задачах, правах и обязанностях, структуре, о взаимодействии с иными участниками реализации функции государства.

3. Функции государства организационно обеспечены. Будучи зависимыми от сущности государства, функции в то же время первичны по отношению к его структуре. Именно они являются определяющими критериями структурирования государства, его механизма¹. Как неотъемлемая часть деятельности государства, каждая функция объективно нуждается в обеспечении соответствующим органом (системой органов) государственной власти. «Государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, потом находить ему занятие, функцию»^[123][124].

В современном государстве в осуществлении каждой его функции так или иначе участвуют органы всех ветвей власти, весь аппарат государства. Вместе с тем участие государственных органов в осуществлении той или иной функции не одинаково, и в системе государственной власти функционируют органы, для которых осуществление конкретной функции является главным предназначением.

Так, основную нагрузку и ведущую роль в осуществлении социальной функции Российского государства выполняет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, культурно-воспитательной функции - Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерство образования и науки Российской Федерации, функции обороны - Министерство обороны Российской Федерации.

4. В функциях государства проявляются сущность и социальное назначение государства. «Социальная природа государства, - отмечает Л. И. Спиридонов, - прежде всего, обнаруживается в его функциях, ибо

любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда он действует»¹. Функции государства служат выражением и конкретизацией его сущности и социального назначения. В свою очередь, сущность государства и его социальное назначение обусловливают содержание деятельности государства, делают работу государственных органов целеустремленной, дают им общую направленность и согласованность. В пределах исторически определенного социального назначения функции раскрывают сущность государства в конкретных направлениях его деятельности. Следует отметить, что сущность и социальное назначение государства по-разному проявляются в его функциях. Так, в политической или экономической функциях эти категории проявляются более отчетливо, чем, например, в экологической. Изменение сущности государства неизбежно отражается на системе и содержании его функций, «так как функции наиболее “чутки” к сущностным изменениям»^[125][126].

Это наглядно проявляется в Российском государстве, система функций которого и содержание каждой в отдельности на современном этапе развития претерпели значительные изменения.

Таким образом, на основании рассмотренных выше признаков функций государства можно сформулировать следующее определение данного понятия:

Функции государства - это направления и виды нормативно-регламентированной и организационно обеспеченной деятельности государства, обусловленные объективно необходимыми целями, выражающие его сущность и социальное назначение.