Загальна характеристика органів законодавчої, виконавчої, удової влади та контрольно-наглядових органів в Україні

Система органів держави досліджується різними юридичними на­уками. Наука «Актуальні проблеми конституційного права України» досліджує цю систему з позиції: а) розуміння поняття державного орга­ну; б) аналізу системи державних органів України; в) місця і ролі пред­ставницьких органів в системі державних органів України; г) вивчення основ правового становища державних органів.

Розрізняють поняття орган держави, орган державної влади, консти­туційний орган держави тощо. Орган держави — це частина державного апарату. Кожний з них володіє специфічними рисами. Структурно-ор- ганізований колектив державних службовців (або один службовець), що є громадянами даної держави, наділені владними повноваженнями та необхідними засобами, утворені на законних підставах для виконання конкретних завдань і функцій держави. До основних ознак державно­го органу відносять: а) це колектив службовців чи один службовець; б) є складовою частиною державного апарату; в) службовці (один служ­бовець) повинні бути громадянами конкретної держави (наприклад, України); г) утворюється на законних підставах; д) здійснює певні за­вдання і функції держави; е) наділяється матеріальними можливостями для здійснення своїх повноважень; є) наділені владними повноважен­нями, а саме правом видавати правові акти та застосовувати різні заходи державного примусу.

Особливу значущість для з’ясування змісту і форм державного вла­дарювання має поняття конституційного органу держави або органу державної влади. З самого початку свого існування держава сприймалася як складне утворення, сукупність або система певних елементів, скла­дових державної організації. Поняття державного органу появляється в XIX ст. на ґрунті поширення ідей народного суверенітету і розподілу влад, коли склалася уява про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як складна орга­нізація, елементами якої є державні органи.

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині пробле­матики державних органів були сприйняті іншими ученими. Так, у до­жовтневий період професор Київського університету О. Жилін зазна­чав, що державні органи покликані діяти від імені держави, виражати її волю. Ф. Кокошкін вказував, що органом держави можна назвати лише той орган, який вчиняє певні юридичні дії, що вважаються про­явом волі держави у праві або бере участь у їх вчиненні. Отже, науковці того часу виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і дер­жавного органу, з тотожності їх загальної сутності. За радянських часів проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох до­слідників, які сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається актуальним. Зокрема, науковцями було констатовано, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму або апарату) є державним органом, а також було визначено поняття органу. Однак, за радянських часів поняття державного орга­ну (органу держави), що було тоді широко прийнятне, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади.

У зв’язку з цим слід погодитись з тими ученими, які вважають, що термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизня­ної юридичної теорії і практики обтяженим певними непорозуміння­ми. До таких непорозумінь віднесені й ті, що виникають у зв’язку із сприйняттям ідей Ш. Монтеск’є про розподіл влад (або за прийнятою у нас термінологією — поділ влади). Принцип розподілу влад іноді по­милково трактується як такий, що засвідчує наявність у держави трьох влад з особливими повноваженнями. Однак за усталеною юридичною теорією повноваженнями наділені державні органи та посадові особи, а не умовні «гілки». Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції державної влади, що реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закріпивши принцип розподілу влад як засаду органі­зації і здійснення державної влади, її автори тим самим з акцентували увагу на тому, що влада реалізується органами, котрі визначені як органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Але це не виключає можли­вості наукового формулювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головні, адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої і судової влади.

За Конституцією України вихідним є термін «орган державної влади», а похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» і «орган судової влади» («суд»).

Отже, державний орган — це виокремлена і відносно самостійна час­тина (елемент) апарату держави, з юридично встановленими владними повноваженнями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави. Головним є те, що влада держави не розподіляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями у тій чи іншій сфері.

За змістом повноважень державний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юридичні наслідки зовні самого ор­гану і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується державним примусом. В Кон­ституції України поняття органу державної влади (державного органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого самовря­дування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основному Законі ідей, котрі характеризують теорію природного права общини (громади), відому ще з середини XIX ст.

Визначенню компетенції (повноважень) державних органів при­свячена значна частина положень будь-якої конституції, що засвідчує її природу як основного закону держави. Проте конституційне вста­новленими є статуси лише вищих органів держави. Зазвичай кожному з вищих органів держави присвячена окрема частина (розділ, глава) в структурі конституції, якою врегульовано порядок його формування, визначено повноваження та основні засоби їх реалізації тощо. Кон­ституційна регламентація функціонування інших державних органів має загальний характер. Не є винятком і Конституція України, котра практично передбачає певні підходи до визначення державного органу, або органу державної влади. Згідно з ч. 2 ст. 19 органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». З цього випливає, що за змістом положень Основного Закону повноваження органу дер­жавної влади (державного органу) мають бути визначені конституцією і (або) законами.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, під­тверджується ч. 2 ст. 120 Конституції України, згідно якої організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Кон­ституцією і законами України.

Повноваження державних органів можуть бути визначені і підзакон- ними актами. Така можливість об’єктивно існує за змістом ст. 92 Кон­ституції України, відповідно до якої виключно законами визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 ч. 1); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, ор­ганів дізнання і досудового слідства, органів і установ пенітенціарної служби (п. 14); організація і порядок діяльності Верховної Ради України тощо. За будь-яких умов названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормування статусу всіх тих державних органів, статус яких конституційне не встановлений.

В юридичній літературі розглядають різні підстави класифікації дер­жавних органів. Розрізняють, наприклад, такі види органів держави: а) за місцем у системі державного апарату: первинні (створюються через вибори усім населенням або його частиною); вторинні (створюються первинними, походять від них і підзвітні їм); б) за способом утворен­ня: виборні, призначувані, ті, що можуть успадковуватися (в Україні такі органи відсутні); в) за часом функціонування: постійні, тимчасові; г) за складом: одноособові, колегіальні; д) за територією, на яку поши­рюються їх повноваження: загальні або центральні, місцеві або локальні. Існують і інші критерії для їх класифікації. В конституційному процесі та державному будівництві за змістом або напрямками державної ді­яльності розрізняють органи законодавчої влади, главу держави, органи виконавчої влади, органи судової влади, контрольно-наглядові органи.

Отже, державні органи, що конституційно закріплені мають консти­туційно-правову основу і характеризуються властивим для них статусом та ознаками. Законодавчий, виконавчі та судові органи здійснюють свої повноваження в межах Конституції України та відповідно до зако­нів України. Особливий конституційний статус має глава Української держави та контрольно-наглядові органи. Конституційними нормами закріплюється порядок їх утворення, їх принципи, завдання та функції, компетенція, форми та методи діяльності.

Законодавча влада в Україні здійснюється парламентом (Верховною Радою) України. Це єдиний законодавчий орган в Україні. Інколи по­милково називають Верховну Раду АРК законодавчим органом Криму, що є не вірно. Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК і приймає правові нормативні акти, які носять підзаконний характер. Виконавча влада в Україні здійснюється системою виконавчих органів. Вищим органом у цій системі є Кабінет Міністрів України, який здій­снює виконавчо-розпорядчу функцію безпосередньо та через систему центральних і місцевих органів виконавчої влади. Правосуддя в Укра­їні здійснюється виключно Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципом територіальності і спеціалізації. Самостійне місце в системі державних органів належить главі держави — Прези­денту України. Серед системи органів, що забезпечують стримування і противаги в процесі реалізації конституційного принципу поділу влад слід назвати Рахункову плату, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Раду національної безпеки і оборони, Вищу раду юстиції, Центральну виборчу комісію України, Національний банк України.

Отже, конституційна система органів законодавчої, виконавчої, су­дової влади і контрольно-наглядових органів має буди ефективною і будуватися на демократичних засадах. Враховуючи предмет нашого до­слідження в систему конституційних органів, що реформуються і пред­ставляють актуальність щодо їх розгляду слід включати: а) Верховну Раду України (парламент України); б) Президента України (главу Української держави); в) Кабінет Міністрів України, центральні і місцеві органи виконавчої влади; г) Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції; д) Прокуратуру України; е) Верховну Раду і Раду міністрів Автономної Республіки Крим; є) органи місцевого самоврядування.

14.2.