Правовий статус Автономної Республіки Крим у світлі конституційної реформи
Під терміном автономія в конституційному праві розуміють специфічну організацію територіальних одиниць в унітарній державі, яка характеризується певним ступенем самостійності органів, організацій, національних, територіальних та інших спільнот у вирішенні питань їх життєдіяльності, відносини між центральними і місцевими органами державної влади.
Виділяють територіальну та державну автономії. Територіальна автономія передбачає право жителів певної території та органів, які вони формують вирішувати ряд питань організації і здійснення влади в межах повноважень, встановлених конституцією та законами даної держави. На відміну від територіальної, державна автономія має відповідні ознаки державності, вона передбачає створення державних органів, які мають право видавати законів з питань місцевого значення, має органи виконавчої влади, інколи свою Конституцію, громадянство та інші ознаки державності. Аналізуючи статтю 134 Конституції України, яка визначає, що Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання віднесені до її відання, можна зробити висновок, що Автономна Республіка Крим є територіальною автономією.Отже, Конституція України визначає правовий статус Автономної Республіки Крим як адміністративно-територіальної одиниці в складі унітарної держави, і окреслює коло повноважень органів Автономної Республіки Крим в межах Конституції та законів України, дія яких розповсюджується на всій території нашої держави, в тому числі і на Автономну Республіку Крим.
З моменту проголошення незалежності України проблема визначення конституційного статусу Криму стояла дуже гостро, і залишається до кінця не вирішеною і на сьогоднішній день. Кримські політичні діячі намагалися встановити статус Криму як суверенної держави в складі України. В цьому напрямку було зроблено ряд кроків, навіть проголошено Акт державної самостійності Республіки Крим 5 травня 1992 року та прийнято Конституцію Республіки Крим, за якою Крим визначався правовою демократичною світською державою.
Але вже 17 березня 1995 року Верховна Рада України скасувала кримську Конституцію та прийняла Закон України «Про Автономну Республіку Крим», що стало першим кроком до законодавчого врегулювання конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим. Пізніше положення визначені цим законом знайшли своє відображення в Конституції України (статті 134—139) та Конституції Автономної Республіки Крим. Зокрема, стаття 1 Конституції Автономної Республіки Крим визначає, що Автономна Республіка Крим є невід’ємною частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Встановлюється, що Автономна Республіка Крим здійснює також повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. Тому, незважаючи на певні атрибути державності притаманні Республіці, Автономна Республіка Крим не може бути визначена як державна автономія: 1) вона не має парламенту; згідно з пунктом 3 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада АРК є представницьким органом Автономної Республіки Крим, вона не законодавчим органом, приймає акти у формі рішень та постанов, а не законів, і здійснює нормативне регулювання з відповідних питань визначених Конституцією України, наприклад, питань сільського господарства, лісів, громадських робіт; 2) Конституція України визначає межі повноважень Автономної Республіки Крим, що відображає нормативну регламентацію розподілу компетенції між державою та її адміністративно-територіальними одиницями, тобто між органами державної влади та органами влади Автономної Республіки Крим;3) Автономна Республіка Крим має особливий конституційно-правовий статус, який відрізняється від конституційно правового статусу інших адміністративно-територіальних одиниць України (області, району, сіл, селищ, міст та міст Києва та Севастополя); 4) вносити зміни до Конституції Автономної Республіки Крим має право тільки Верховна Рада України; 5) відповідно до Конституції України (стаття 139) в Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, правовий статус якого визначений Законом України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» від 2 березня 2000 року.
Є. Мальцева визначає, що сучасне конституційне визначення правового статусу Автономної Республіки Крим у складі унітарної Української держави остаточно не вирішило всіх проблем правової природи автономії. Залишається, зокрема, відкритим питання, наскільки наша держава з наявністю адміністративно-територіальної автономії відповідає міжнародним стандартам і національним потребам, і як ця автономія співвідноситься з перспективами розвитку України та забезпечує її конституційну цілісність[113]. С. Заулочна вказує, що сучасне конституційне визначення правового статусу Автономної Республіки Крим у складі унітарної Української держави остаточно не вирішило всіх проблем правової природи автономії. В автономії зберігається значний конфліктний потенціал, що потребує вдосконалення відносин між центром і автономією, пошуку механізму кореляції нормативно-правових актів, які регулюють усі аспекти практичної діяльності державних органів автономії, перегляду низки законів та підзаконних актів: з боку автономії приведення постанов Верховної Ради та Ради міністрів АРК у відповідність з чинним законодавством України, а з боку держави — розширення прав автономії, зокрема в економічній, соціальній та етнокультурній сферах, що має сприяти гармонізації відносин між державою та автономією[114]. І. Жданов зазначає, що політична ситуація в Криму характеризується чотирма комплексами невирішених проблем, кожна з яких може негативно вплинути на розвиток політичних процесів в АРК, а саме: а) у недостатній урегульованості відносин між центром і автономією, зокрема щодо існування суперечностей між Конституцією України та Конституцією АРК, невирішеності суперечностей в між- бюджетних відносинах між центром та АРК; б) у розвитку внутрішньої політичної ситуації в АРК; в) в облаштуванні депортованих народів, складній міжконфесійній та міжнаціональній ситуації; г) у зовнішніх факторах впливу[115]. В зв’язку з тим, що нормативно правове регулювання статусу Автономної Республіки Крим не вирішило всіх нагальних питань, виникала необхідність його уточнення Конституційним Судом України.
Таким чином, було прийнято ряд ухвал та рішень Конституційного Суду України, в результаті прийняття ухвали Конституційного Суду України від 18 квітня 2002 р. № 26-у/2002, постановлення рішення Конституційного Суду України від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 та рішення Конституційного Суду України від 20 травня 2004 р. № 12-рп/2004, Автономній Республіці Крим було відмовлено у визнанні наявності державних гарантій фінансової самостійності; визначалося, що для Автономної Республіки Крим як адміністративно-територіальної одиниці України не характерні державний суверенітет, власне громадянство та інші ознаки держави; межі Автономної Республіки Крим з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами; фактично визначалося, що Автономну Республіку Крим не віднесено до місцевого самоврядування. Крім того деякі автори вважають взагалі абсурдним існування автономної одиниці в складі унітарної, як визначає Конституція України (стаття 2), держави. Зокрема, Ю. Мешков зазначає, що законодавство у сфері правового положення автономії в унітарній державі «відрізняється непослідовністю, суперечностями та тому потребує подальшого вдосконалення у практиці організації державної влади, законотворчості та управління», оскільки «значущість незмінних цінностей — прав і свобод людини та необхідності їх неухильного дотримання під час державного будівництва підмінюється проблемою вирішення державного будівництва та розмежування повноважень нарівні «Центр» — «Суб’єкт»[116]. З 1991 року адміністративно-правовий статус Автономної Республіки Крим зазнавав суттєвих змін, які були зумовлені як політичними факторами, так і конституційною реформою та розвитком державного будівництва в Україні. Тому однозначно визначити природу публічної влади в автономії не виявляється можливим. Але динаміка сучасного життя, і в першу чергу соціально-економічна ситуація в Україні, та необхідність виконання державою свого обов’язку перед громадянами забезпечувати права та свободи людини і громадянина, достойний рівень життя своєму населенню, усталення режиму законності та правопорядку в державі змушує шукати такі шляхи здійснення управління як державному, так і на місцевому рівні, які б забезпечували найбільш ефективне функціонування відповідних органів для виконання функцій і завдань держави та забезпечення здійснення відповідними територіальними громадами свого права на місцеве самоврядування.Отже, правовий статус Автономної Республіки Крим, порядок формування, діяльності та обсяг повноважень органів влади автономії, співвідношення їх повноважень з повноваженнями місцевих органів державної влади потребують більш чіткого та ґрунтовного визначення на законодавчому рівні. Удосконалення законодавства щодо статусу Автономної Республіки Крим та практики його застосування є напрямами здійснення конституційної реформи в Україні.
17.3.