Питання 1. Становлення інституту прокуратури.

Інститут прокуратури в сучасному його розумінні виник на початку XIV сторіччя у Франції. Коли королівська влада взяла на себе функцію боротьби зі злочинністю і підтримки в країні правопорядку, прокурор із тимчасового представника приватних інтересів короля в суді перетворився у привселюдного діяча, головною функцією якого стала підтримка обвинувачення в суді або, іншою термінологією, карне переслідування осіб, що скоїли злочин.

В історії розвитку інституту прокуратури України можна виділити декілька періодів.

Оскільки прокуратура є ланкою конкретної державно-правової системи, її радикальна зміна відбувається разом зі зміною останньої. Тому історико- правові періоди розвитку інституту прокуратури в Україні збігаються з головними етапами розвитку державно-правової системи України. Процес розвитку інституту прокуратури в Україні охоплює чотири історико-правових періоди: період входження України до складу Російської імперії (1722—1917 р.); період Української Народної Республіки (1917—1922 р.); радянський (1922—1991 р.) і пострадянський періоди.

У Російській імперії, до складу якої входила Україна, прокуратура була створена Петром I у січні 1722 р. На відміну від органів прокуратури Франції Петро I замість прокуратури обвинувального типу створив орган нагляду, що одержав назву «ока государєва». На губернського генерал-прокурора указом покладалося завдання оберігати «цілість влади, встановлення інтересу імператорської величності»; спостерігати, «щоб заборонені збори з народу ніхто не збирав»; знищувати «усюди злобливі хабарі». Прокурори повинні були «дивитися і пильнувати всякий порядку, законом визначений».

Другий етап дореволюційного періоду розвитку інституту прокуратури в Росії-Україні пов’язаний із судовими реформами 1864 р. Тоді були прийняті «Судові статути», завдяки яким інститут прокуратури реорганізувався за французьким зразком і набув характеру органу карного переслідування і державного обвинувачення перед судом.

Після реформи прокуратура, хоча і була включена до складу судового відомства, входила в нього як самостійна система, що має свою організаційну структуру. Важливими принципами організації прокуратури були єдність і строга ієрархічна підпорядкованість.

Функції загального нагляду, що були властиві прокурорському нагляду в дореформений період, були «забуті». Надалі ця обставина негативно вплинула на загальний стан законності в країні.

Наступний період розвитку інституту прокуратури в Україні пов’язаний з утворенням у листопаді 1917 р. Української Народної Республіки. Даний період є нетривалим за часом (1917—1921 р.), проте прийняті тоді правові акти і створені на їхній основі правові інститути, у тому числі прокуратуру, варто розглядати не тільки як події винятково історичного характеру, але і як досвід державного будівництва в Україні.

15 грудня 1917 р. Центральна Рада України схвалила закон «Про утворення Генерального Суду», що створювався як тимчасовий вищий судовий орган у складі трьох департаментів: цивільного, карного й адміністративного. При Генеральному Суді засновувалася прокураторія, керівництво якої повинний був здійснювати старший прокуратор, що призначався Генеральним секретарем по судових справах.

Радянський період розвитку інституту прокуратури в Україні пов’язаний з існуванням в Україні радянської влади й значною мірою несе на собі відбиток позитивних і негативних рис радянського устрою. У свою чергу, даний період складається з двох етапів. Початком першого є створення Прокуратури УРСР як складової ланки державного апарату УРСР, а початком другого — утворення Прокуратури СРСР.

Прокуратура Української ССР була створена постановою Всеукраїнського ЦВК 28 червня 1922 р. з метою «здійснення нагляду за дотриманням законів та в інтересах правильної постановки боротьби зі злочинністю».

Державна прокуратура УРСР була заснована у складі Народного комісаріату юстиції. Прокурором республіки став народний комісар юстиції, що входив до складу наркомату республіки.

Прокуратура здійснювала «адміністративний нагляд» (пізніше він став називатися «загальним»). Поряд з цим на неї покладався безпосередній нагляд за діяльністю слідчих органів і дізнання в області розкриття злочинів, а також за діяльністю органів державного Політичного Управління; підтримка обвинувачення в суді; нагляд за доцільністю утримання під вартою. Широкі права і обов’язки покладалися на прокурорів у сфері боротьби зі злочинністю.

Прокуратура УРСР будувалася за принципом централізації і незалежності представників прокурорського нагляду від місцевих органів влади.

Початком другого етапу функціонування радянської прокуратури в Україні є утворення у червні 1933 р. Прокуратури Союзу РСР, на яку покладалося загальне керівництво діяльністю прокуратур союзних республік. З цього часу Генеральний прокурор Української РСР (пізніше він став називатися Прокурором УРСР) підпорядковується Прокурору СРСР і одночасно (як народний комісар юстиції і член уряду) — ВУЦВКу. Проте таке становище першого керівника Прокуратури УРСР продовжувалося недовго. Конституція СРСР 1936 р. і Конституція УРСР 1937 р. віднесли призначення Прокурора УРСР до компетенції Генерального прокурора СРСР. Важливою рисою прокуратури радянського періоду стало об’єднання всіх напрямків її діяльності.

Сам інститут прокуратури в ідеологічному відношенні є «нейтральним». Проте, будучи елементом державної влади, він може бути як знаряддям репресивної політики держави, так і засобом захисту прав й законних інтересів громадян у правовій державі

Істотним моментом у діяльності радянської прокуратури є також те, що з дня її утворення виявилась тенденція розширення її функціональних обов’язків. У зв’язку з тим, що загальнонаглядова робота прокурорів не мала окреслених меж, на органи прокуратури стало покладатися все: від нагляду за дотриманням законів усіма органами державного управління, посадовими особами і громадянами до боротьби з непродуктивними простоями вагонів і падежем худоби.

Як свідчить прокурорська практика, ідея творців радянської прокуратури зробити її незалежною від місцевого впливу практичної реалізації не одержала. Прокурори областей, районів і міст офіційно призначалися центром, проте таке призначення могло відбутися лише в тому випадку, якщо на це була згода партійного комітету відповідного рівня, який був ядром місцевої влади. Більш того, названі прокурори, будучи членами партії, були на партійному обліку в місцевій партійній організації і були фактично підконтрольні партійним органам відповідного рівня. Проведення прокурором в такій ситуації незалежної від місцевої влади лінії, як правило, закінчувалося втратою посади.

Початком пострадянського періоду розвитку інституту прокуратури в Україні є прийняття Верховною Радою УРСР 24 серпня 1991 р. Декларації про державний суверенітет України, а також прийняття Верховною Радою України 5 листопада 1991 р. Закону України «Про прокуратуру». В цілому слід зазначити, що процес реформування прокуратури України має досить тривалу історію. Зокрема, ще на етапі вступу України до Ради Європи у Висновку Парламентської асамблеї Ради Європи №190 (1995) від 26 вересня 1995 року (щодо заявки України на вступ до Ради Європи) було зазначено, що роль та функції Генеральної прокуратури в Україні мають бути змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи.

Згодом на виконання вказаних міжнародних зобов’язань у п. 9 Прикінцевих положень Конституції України 1996 року було закріплено положення про те, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства лише до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Повноваження прокуратури щодо здійснення досудового розслідування були офіційно скасовані лише з ухваленням нового Кримінального процесуального кодексу України у 2012 році. Новий етап реформування діяльності прокуратури розпочався з прийняттям 14 жовтня 2014 р. нового Закону «Про прокуратуру», в яком було враховано більшість пропозицій експертів та найкращий зарубіжний досвід.