Питання 1. Поняття і соціальні функції парламенту.
Загальнонаціональна представницька установа демократичного суспільства - парламент - має багатовікову історію. Термін “парламент” - походить від англійського “parlament”, який зобов’язаний своїм походженням французькому “parlament” - говорити.
Але в дореволюційній Франції парламентом називався суд провінційного рівня, і лише згодом цей термін став еквівалентом англійського. Вважається, що батьківщиною парламенту є Англія, де з ХІІІ сторіччя влада короля обмежувалась зборами найбагатших феодалів (лордів, тобто господ), вищого духовенства (прелатів) і представників міст і графства (сільських територіальних одиниць). Подібні станові і станово-представницькі установи виникли пізніше в Польщі, Угорщини, Франції, Іспанії і інших країнах.Але попередниками парламенту необхідно можна вважати представницькі установи рабовласницьких демократій, наприклад, Раду п’ятисот у Афінах, трибунні збори у Римі.
Сучасний парламент - це загальнодержавний представницький орган, головна функція якого в системі розподілу влади полягає в здійсненні законодавчої влади. Вона включає і верховне розпорядження державною казною, тобто прийняттям державного бюджету і контроль за його виконанням.
Парламент має представницький характер, що означає, те, що він є виразником інтересів і волі народу (нації), тобто усієї сукупності громадян даної держави. Звідси і такі його визначення, як національне або народне представництво. Концепція національного (народного) представництва склалася ще в ХУІІ-ХІХ сторіччі і залишилася актуальною і сьогодні і може бути викладена як сукупність наступних принципів: 1/ національне (народне) представництво установлюється конституцією; 2/ нація (народ) як носій суверенітету уповноважує парламент здійснювати від його імені законодавчу владу; 3/ з цією ціллю нація (народ) вибирає в парламент своїх представників - депутатів, сенаторів і т.п.; 4/ член парламенту - представник всієї нації, а не тих, хто його обрав, і тому не залежить від виборців і не може бути ними відкликаний.
Сьогодні існує більш 150 зарубіжних парламентів, кожний з них має свої особливості. Але це не виключає можливості їх класифікації. Парламенти можна класифікувати за структурою і за об’ємом компетенції. Традиційною системою побудови парламентів є бікамералізм (двопалатність). Наявність другої палати має зміст в федеративних державах, де вона представляє інтереси суб’єктів федерації.В унітарних державах, вважають вчені, немає необхідності для наявності другої палати бо “друга палата є або представницькою - в даному випадку вона є дублікатом першої палати, або вона представляє народ в цілому - в даному випадку вона не повинна мати місце в дійсно демократичному парламенті”. Бікамералізм в унітарних державах веде до обмеження прав нижньої палати, до затягування і ускладнення законодавчої процедури.
За обсягом компетенції парламенти діляться на 3 групи. До першої групи відносяться парламенти з абсолютно визначеною компетенцією, для яких конституції встановлюють точний перелік питань, які є об’єктом їх законодавчої діяльності. Такі парламенти не мають права переступати границі своїх повноважень, тому що в противному випадку суди відмінять прийняті ними нормативні акти. Найбільш типовим прикладом парламенту подібного роду є Конгрес США. Один з розділів конституції передбачає перелік з 18 пунктів, уповноважуючих конгрес на здійснення певних дій. Інший розділ дає перелік того, що конгрес не може робити - це доповнюючі обмеження. Таким чином, сфера діяльності конгресу чітко визначена.
Таким же чином визначається компетенція парламенту Франції. Ст.34 Конституції дає повний перелік об’єктів законодавчої діяльності парламенту, але залишаючи можливість для його подальшого доповнення і уточнення органічними (тобто поточними) законами. Все, що не входить в компетенцію парламенту, відноситься до ведення уряду. Таким чином, якщо в США повноваження розмежовуються між конгресом і суб’єктами федерації, то у Франції вони розмежовуються між парламентом і урядом. В Конституції України повноваження вичерпно викладені у ст.85, а також викладено, що Парламент здійснює інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.
Тобто це говорить про те, що Парламент України теж відноситься до цієї групи. До другої групи відносяться парламенти з абсолютно визначеною компетенцією, тобто парламенти які володіють безмежними повноваженнями і мають право видавати закони по любому питанню (Ірландія, Нова Зеландія, Великобританія). До третьої групи відносяться парламенти з відносно визначенною компетенцією. Для таких парламентів характерна відносна рухомість границь, в межах яких вони здійснюють свої владні функції. Наприклад, в Індії Конституція встановлює три сфери повноважень, в першу групу входять питання, виключно віднесені до компетенції союзу, по яким може законодавствувати тільки федеральний парламент; другу групу складають питання які входять в компетенцію штатів; третя група питань відноситься до сумісної компетенції союзу і штатів. У випадку колізій пріоритет зберігається за законом союзу. Усі парламенти які існують наділяють парламент законодавчими повноваженнями. Прийняття законів є головною задачею парламенту. Теоретично тільки парламент володіє суверенним правом приймати закони. Законодавча діяльність парламентів претерпіла історично досить серйозні зміни. В сучасних державах парламент продовжує виконувати законотворчу функцію, але ця його функція втратила суверенний характер. Хоча разом з ускладненням функцій держави збільшився об’єм законодавчої діяльності парламенту, центром формотворчості став уряд (об’єм державної роботи, ускладнення законодавчої техніки, специфічність законодавства). Процес підвищення ролі виконавчої влади в законодавчій діяльності парламентів протікає за наступними напрямкам.По-перше, сучасний парламент майже цілком втратив право законодавчої ініціативи. Акти, які ним приймаються, розробляються і вносяться головним чином урядом в широкому змісті слова, тобто міністерствами, відомствами, департаментами і іншими центральними адміністративними органами. Перехід законодавчої ініціативи в руки уряду в різній степені відбувся у всіх майже парламентах.
В парламентських державах, де існує інститут відповідального уряду, останнє здійснює ініціативу або через міністрів, або через депутатів правлячої партії. Законопроекти складаються в адміністративному апараті, і парламент отримує їх вже в готовому вигляді.По-друге, ослаблення ролі парламенту в законодавчій діяльності проявляється в безперервному зростанні ролі делегованого законодавства та інших видів адміністративного законодавства. Удільна вага парламентських актів в системі правових норм різко зменшилась, а їх застосування й тлумачення знаходяться в прямій залежності від адміністрації.
По-третє, парламентська більшість, приймаюча закони, в певній мірі немає самостійності та голосує за вказівкою своїх партійних лідерів. В парламентських державах партійна дисципліна настільки могутня, що фракція більшості підкоряється уряду. В президентських республіках партійна дисципліна значно слабше і партійні фракції більш вільні у процесі прийняття рішень.
Як зазначено у ст.6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Це один із найважливіших принципів організації державної влади і водночас характерна ознака правової держави. Реалізація цього принципу дає змогу запобігти концентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одного органу, що, як свідчить історичний досвід, призводить до свавілля у керівництві державою і суспільством. Необхідною умовою втілення принципу поділу влади у практику організації та діяльності державного апарату є чітке визначення компетенції зазначених гілок влади.
Законодавча влада - це делегована народом своїм представникам у парламенті (конгресі, сеймі тощо) влада (виключне право) видавати закони, тобто нормативні акти, які мають вищу юридичну силу.
Назва гілки влади, “законодавча” не означає, що, крім основної законодавчої функції, представницькі органи не виконують іншої діяльності. Не менш суттєвою функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується у праві щорічно затверджувати бюджет і приймати фінансові закони.
Важливою є і контрольна функція, тобто контроль, який здійснюється законодавчим органом за роботою уряду, інших органів і посадових осіб виконавчої влади.Ступінь розмежування повноважень між гілками державної влади в різних країнах не є однаковим. Традиційне тлумачення поділу влади передбачає майже ізольованість кожної з них, відсутність між ними широких і тісних функціональних відносин. Таке жорстке розмежування повноважень притаманне країнам із президентськими формами державного правління, таким як США, Португалія, Фінляндія. Більш тісне переплетення законодавчої та виконавчої влад характерне для змішаних парламентсько- президентських форм (Франція, Австрія, Італія, Швеція). Конституція України дотримується ідеї жорсткого поділу влад, про що говорять такі положення, як заборона народним депутатам перебувати на державній службі, неприпустимість делегування законодавчих функцій тощо. До того ж у Конституції України закріплене важливе положення про те, що органи, які уособлюють ту чи іншу гілку влади, здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ч.2 ст.6).
Особливістю практичної реалізації ідеї жорсткого поділу влади є струнка система відповідних засобів стримувань і противаг, які мають урівноважити всі три гілки державної влади. До них належить право парламенту притягувати президента до відповідальності у порядку імпічменту, право президента на розпуск парламенту, спільне призначення президентом і парламентом деяких вищих посадових осіб держави, вплив президента на процес законотворчості, здійснюваної парламентом (право вето) та ін. З принципу поділу влади випливає, що Верховну Раду України не можна розглядати як вищий орган не тільки щодо виконавчої і судової влади органів, а й щодо місцевих Рад. Конституція України не встановлює принципу єдності представницьких органів : усі інші ради визначаються в ній не як місцеві органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Тому вплив Верховної Ради України на діяльність інших державних органів та органів місцевого самоврядування здійснюється виключно шляхом прийняття відповідних законів, які є обов’язковими для всіх суб’єктів на території України. Крім того, вона здійснюй установчі функції, беручи участь у формуванні інших органів влади, а також парламентський контроль за їх діяльністю.