Конституційний процес в Україні
Витоки українського конституційного процесу мають давні історичні традиції. Ще в період Київської Русі на віче укладалися договори між князем і народом, князем і його дружиною, що відображено, в різних редакціях «Руської Правди».
У Новий час особливу роль у формуванні конституційних ідей в Україні відіграла Конституція Пилипа Орлика 1710 р., яка, хоча й не розглядала Україну як цілком самостійну державу, водночас встановлювала цілу низку демократичних для свого часу державних інституцій. З скасуванням Гетьманства в Україні Український конституціоналізм як державно-правова практика припинив своє існування.
На відміну від практики у концептуальному плані національна конституційна думка у XVIII ст. не переривалась. Вона знайшла відображення в творах Г. Сковороди, Я. Козельського, С. Десницького та ін. Зокрема, С. Десницький написав працю «Уівлення про заснування законодавчої, судової і каральної влади в Російській імперії», яку можна назвати одним із перших конституційних проектів. У ній містилися рекомендації для проекту нового Уложення щодо реформування влади на засадах певного обмеження абсолютизму і поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. На думку С. Десницького, законодавчу владу в Росії мали здійснювати монарх разом із Сенатом. Останній пропонувалося обирати на 5 років у кількості 600—800 депутатів знатного походження. Виконавчу владу мав очолювати монарх, а судову — Сенат і вищий судовий орган Російської імперії. Місцеве самоврядування повинно було здійснюватися колективними виборними органами.
Період XIX — початку XX ст. увійшов в історію українського народу як доба національного відродження. З самого його початку конституційна думка еволюціонувала як на власному ґрунті, так і під найсильнішим впливом американської і французької революцій, розроблених їх провідниками численних декларацій прав і свобод людини, біллів і основних законів.
Провісниками національних конституційних ідей цієї доби можна вважати автора чи авторів «Історії Русів» — першої пам’ятки новітньої вітчизняної політико-правової думки, яку іноді називають Декларацією прав української нації. Певний вплив на розвиток вітчизняної правової і політичної думки належить членам декабристських організацій в Україні. Якщо конституційний проект П. Пестеля «Руська Правда» відмовляв українцям у праві на створення власної державності, то проект запропонований представником «Північного товариства» М. Муравйовим передбачав створення на українських землях у межах федеративної Росії двох держав (всього 13 держав): Української із столицею у Харкові та Чорноморської із столицею у Києві. Ці держави на думку М. Муравйова мали право вирішувати всі проблеми свого внутрішнього життя та управління, за винятком чеканки монет, міжнародних відносин та воєнних дій.Нова хвиля конституціоналістського руху в Україні пов’язана з діяльністю Кирило-Мефодіївського товариства (1845—1847 рр.). Виходячи з концепцій панславізму, кирило-мефодіївці відстоювали ідеї справедливості, рівності, свободи, братерства. Один з членів Кирило-Мефодіївського товариства Георгій Андрузький розробив нові конституційні проекти. У своїх проектах він спробував сформулювати основні завдання і права уряду, який у своїй діяльності повинен керуватися виключно законами (право помилування, будівництво міст, укладення зовнішніх торговельних та мирних договорів). На думку автора для оголошення війни, необхідна воля народу, а не урядове рішення (в проектах не зазначається в якій формі мала б виражатися народна воля). Погляди Г. Ан- друзького еволюціонували від обмеження до заміни монархічної форми влади на республіканську, що знайшло своє відображення у проекті конституції підготовленому у 1850 р. Цей проект, написаний у засланні в Петрозаводську, називався «Начерки Конституції республіки» і також мав незавершений характер. Основна увага в «Начерках» приділена питанням самоврядування. Проект визначає особливості функціонування громади як основи суспільного життя, в ньому детально описуються механізм діяльності складових частин слов’янської федерації: округу, області, штату.
Держава, на думку Г. Андрузького, мала об’єднувати 7 автономних штатів: 1) Україна з Чорномор’ям, Галичиною та Кримом; 2) Польща з Познанню, Литвою і Жмуддю; 3) Бессарабія з Молдавією і Валахією; 4) Остзея; 5) Сербія; 6) Болгарія; 7) Дон. У проекті реалізується ідея про розподіл влади на законодавчу і виконавчу. Загальнодержавна законодавча влада мала належати законодавчим зборам, а виконавча — державній раді, в яку входили президент республіки, віце-президент, міністри, державний прокурор, президент законодавчих зборів і президенти штатів. Однак, у «Начерках Конституції Республіки» не пропонується ніяких механізмів обрання президента республіки, президентів штатів, членів законодавчих зборів. Цей конституційний проект, як і попередній, Г. Андрузький не встиг завершити. Під час одного з обшуків «Начерки» були знайдені поліцією і автора відправили на заслання до Соловецького монастиря.Творцем першого вітчизняного конституційного проекту, який наближався до європейських зразків, можна вважати видатного українського вченого Михайла Драгоманова (1841—1895 рр.). Він розробив більш докладний проект Конституції України під назвою «Проэктъ основаній устава українського общества «Вольный союзъ» — «Вільна спілка». Його розробив у 1884 р. видатний український вчений та політичний діяч Михайло Драгоманов. У своєму проекті М. Драгоманов головну увагу приділив формуванню держави на засадах політичної свободи (п. З, розділ А), під якою він розумів наділення всіх громадян гарантованими політичними правами й свободами, а також право народів на вільний національний розвиток через систему широкого місцевого самоуправління. Держава повинна забезпечувати інтереси всіх народів які її населяють і всіх громадян. М. Драгоманов пропонував перетворити Російську імперію на децентралізовану федерацію, де з українців створюється громада «Вільна спілка», що ставить за мету політичне, економічне і культурне звільнення не лише українського народу, а й «іншоплеменних колоній» (п. 1.), які мешкають серед нього, шляхом поєднання інтересів різних національностей.
Основою федеративної держави М. Драгоманов називав обласну автономію, місцеву владу, місцеве управління, що відає усіма внутрішніми справами в межах своєї території. В адміністративному плані М. Драгоманов пропонував розділити Російську державу на 18 областей (п. З, примітки до розділу Б). Територія України при цьому включала Київську, Одеську (з Кримом), Харківську (з Курщиною і Воронежчиною) області та окремі повіти — Подільський, Білоруський та Поліський. Місцеве самоуправління складалося з общинного (сільського і міською), волосного, повітового та обласного і здійснювалося сходами або зібраннями виборних представників, яким підпорядковувалися всі посадові особи, за винятком суддів. Водночас органи місцевої влади приймали участь в утворенні загальнофедеративної влади. М. Драгоманов при визначенні активного і пасивного виборчого права не встановлює ніяких цензів і обмежень, за виключенням вікового (п. З, ст. З). Зокрема, у сільських і міських общинах, стосовно волосних і повітових органів право обирати і бути обраними надавалося всім особам, що досягли 21 — літнього віку, обирати до обласних і державних органів могли громадян, яким виповнилося 25 років.Значно радикальніший проект Конституції України було опубліковано у вересні 1905 р. в першому номері часопису Української народної партії «Самостійна Україна» під назвою «Основний закон «Самостійної України» спілки народу українського». Цей проект передбачав повну самостійність України, територія якої мала складатися з дев’яти земель: Чорноморська, Слобідська, Лівобережна або Гетьманщина, Північна, Полісся або Гайова, Правобережна, Підгірська, Горова і Понадморська (ст. 1). На конституційному рівні закріплювалася повнота влади українського народу (ст. 30), офіційний статус української мови (ст. 28), столичний статус міста Києва (ст. 109), заборона цензури (ст. 23, 33), свобода віросповідання (ст. 18), відсутність постійного війська (мала замінити міліція) (ст. 104, 105). У конституційному проекті реалізовувався класичний розподіл влади.
Передбачалося створення президентської республіки, де, законодавчу владу обіймає парламент, який складався з двох палат («хат»): рада представників та сенат (ст. 31). Рада представників — обиралася на 3 роки, входили депутати від рівних виборчих округів (ст. 55, 56). Сенат обирався на 5 років, складався з депутатів, обраних від кожної землі (ст. 58—60). Виконавча влада мала належати Президенту Всеукраїнської спілки, що обирався всім народом через плебісцит на 6 років (ст. 34, 63). Президент призначав і усував міністрів, оголошував закони і відповідав за їх виконання (не мав права відміняти закони), очолював військо і флот (ст. 65—68). Судова влада здійснювалася судами і суддями (ст. 35), передбачалося створення вищого касаційного суду в державі (ст. 84). Частина суддівського корпусу затверджувалася президентом після обрання земськими радами і судами нижчої інстанції (ст. 88). Закріплювалася в проекті процедура «імпічменту» президента {в разі недотримання ним Основного Закону обидві палати парламенту утворюють «народний суд» який мав право усунути голову виконавчої влади і призначити нові вибори (ст. 75)}. Активне виборче право згідно з цим проектом надавалося усім громадянам республіки які досягли 25 років (ст. 51), пасивне виборче право обмежувалося віковим цензом (від 25 до 70 років) і вимогою обов’язкового володіння українською мовою (розмовляти, читати й писати) (ст. 52).Отже, в другій половині XVIII — на початку XX ст. українська по- літико-правова думка продовжувала еволюціонувати і вилилася в ряд конкретних проектів конституційного перетворення Російської імперії. Однак, тільки після Лютневої революції 1917 р. склалися сприятливі умови для відновлення конституційної практики.
Початок реального конституційного процесу в Україні слід пов’язувати з поваленням самодержавства й організацією у березні 1917 р. Української Центральної Ради. I Універсал Центральної Ради започаткував становлення української державності і розглядався як «статут автономії України».
Віхою у розвитку конституційного процесу стало прийняття 3 липня 1917 р. II Універсалу Української Центральної Ради, який можна розглядати як договір про порозуміння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом у Петрограді. В II Універсалі проголошувався намір підготувати проекти законів про автономний устрій України. Важливим політико-правовим, кроком стало прийняття Центральною Радою 20 листопада 1917 р. III Універсалу, який проголошував встановлення вже не автономних, а федеративних стосунків з Росією. Але така позиція Центральної Ради не знайшла розуміння ні в російського Тимчасового уряду, ні в більшовицької влади, яка відхилила всі демократичні пропозиції України й почала проти Української Центральної Ради воєнні дії. За цих умов 9 січня 1918 р. був прийнятий IV Універсал Центральної Ради, в якому проголошувалося, що «однині Українська Народна Республіка стає самостійною і від нікого незалежною, вільною, суверенною державою українського народу». Віддаючи перевагу мирним засобам розвитку держави, правової системи, Центральна Рада намагалася встановити в Україні справді демократичний устрій. Про це безпосередньо свідчить текст Конституції УНР 1918 року, яка, на жаль, так і не набрала чинності, тому, що в той самий день, коли вона була прийнята, в Київ увійшли німці і почалася доба українського Гетьманату Павла Скоропадського. Серед державно-правових актів часів Гетьманату насамперед слід згадати гетьманську «Грамоту до всього Українського народу» від 29 квітня 1918 р., яка скасувала всі акти, прийняті Центральною Радою, у тому числі й Конституцію, проголосила право приватної власності фундаментом культури й цивілізації, цілковиту свободу приватного підприємництва й ініціативи. В той самий день, 29 квітня1918 р., був прийнятий установчий правовий акт під назвою «Закони про тимчасовий державний устрій України», у якому вирішувалися питання «про гетьманську владу», «про віру», встановлювалися «права і обов’язки українських козаків і громадян», у спеціальному розділі «про закони» наголошувався особливий правовий статус цього закону. Йшлося також «про Раду Міністрів і про міністрів», «про фінансову Раду», «про Генеральний Суд». Після падіння Гетьманату в листопаді 1918 р. до влади прийшла Директорія у складі п’яти членів на чолі з В. Винни- ченком. Фактично провідну роль у Директорії відігравав С. Петлюра, який пізніше й став її головою. Серед правових актів Директорії, які мали конституційне значення, слід назвати Декларацію Української Директорії від 26 грудня 1918 р., закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці, закон про Державну Народну Раду Української Народної Республіки. Особливо слід зазначити, що за доби Директорії був розроблений розгорнутий проект Конституції УНР під назвою «Основний державний закон Української Народної Республіки». Падіння Директорії на початку 1919 р. і створення українського радянського уряду ознаменувало початок нового етапу в розвитку конституційного процесу в Україні. Радянська Конституція України, прийнята ВУЦВК у березні 1919 р., здебільшого лише повторювала Конституцію Російської Федерації 1918 р., а також положення про основи державного устрою, проголошені в Маніфесті Тимчасового робітничо-селянського уряду України на початку січня
1919 р. Створення в 1922 р. Союзу радянських республік і прийняття в 1924 р. Конституції СРСР зумовило необхідність внести в Конституцію УСРР 1919 р. відповідні зміни, пов’язані головним чином з розподілом компетенції між союзною і республіканською владою. У грудні 1936 р., тобто в самий розпал сталінських репресій, була прийнята нова Конституція СРСР, проголошена найдемократичнішою у світі. Конституція Української РСР, прийнята в 1937 р. на основі «сталінської Конституції», повністю повторювала її основні положення. Ліквідація культу особи Сталіна, певне розширення повноважень союзних республік наприкінці 50-х років, декларування того, що Радянський Союз із держави диктатури пролетаріату перетворився на загальнонародну державу, деякі кроки в бік поширення демократичних інститутів, виникнення у країні відкрито опозиційних рухів, усе це вимагало принаймні косметичних конституційних змін. За таких умов почався новий етап розвитку конституційного процесу в Україні. Його повністю було зорієнтовано на норми та положення Конституції СРСР 1977 р. Загалом Конституція України була прийнята 20 квітня 1978 р. і не внесла принципових змін у державне й громадське життя України. Після проголошення Україною своєї незалежності вона п’ять років регулювала конституційні відносини в Україні аж до прийняття Конституції України 1996 року. Конституція УРСР 1978 року складалася з преамбули 10 розділів, 19 глав і 171 статті. Розділи: 1) Основи суспільного ладу і політики Української РСР, де містилося 4 глави (політична система, економічна система, соціальний розвиток і культура, зовнішньополітична діяльність і захист Вітчизни); 2) Держава і особа, що включав глави про: а) громадянство України і рівноправність громадян; б) основні права, свободи і обов’язки громадян України; 3) Державний і територіальний устрій України мав глави: а) Україна — незалежна держава; б) Автономна Республіка Крим; в) адміністративно-територіальний устрій України; 4) Ради народних депутатів України і порядок їх обрання включав глави: а) система і принципи діяльності Рад народних депутатів; б) виборча система; в) народний депутат; 5) Органи законодавчої і виконавчої влади України мав глави: а) Верховна Рада України; б) Президент України; в) Кабінет Міністрів України; 6) Місцеві органи державної влади і управління в Україні містить в собі глави: а) місцеві Ради народних депутатів; б) виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів; 7) Державний план економічного ці соціального розвитку України і Державний бюджет України включає в себе глави: а) державний план економічного і соціального розвитку України; б) Державний бюджет України; 8) Правосуддя, арбітраж і прокурорський нагляд вміщує в собі глави: а) суд і арбітраж; б) прокуратура; 9) Герб, прапор, гімн і столиця України; 10) Дія Конституції України і порядок її зміни. Після прийняття і введення в дію Конституції України 1996 року, Конституція УРСР припинила свою дію.
Отже, конституційний процес в Україні має власну історію. Він розпочався в період княжої доби з такого важливого конституційного акту як «Руська правда», пройшов складний етап розвитку у періоди знаходження земель України в різних державах і продовжує удосконалюватися в умовах життєдіяльності незалежної України.
Таким чином, український конституціоналізм, виникнувши у період централізації влади в умовах феодалізму, набув класичного характеру в період розвитку буржуазного типу державності, активно розвивається в період демократизації світової спільноти, має універсальний і регіональний характер та особливості виникнення і розвитку у різних країнах, включаючи і Україну.
5.2.