Інформаційна підтримка прийняття державних рішень у кризових ситуаціях

Інформаційна підтримка прийняття рішення - це ро­бота щодо перетворення «сирих» фактів на закінчений продукт аналітичної діяльності, який дає змогу передбачати чинники ризику, знижувати невизначеність ситуації та сприяти підви­щенню раціональності ухвалених рішень.

1. Вивчення наявного стану речей.

2. Вивчення можливостей.

3. Вивчення намірів [145, с. 93].

У післявоєнний період до цих аспектів було додано чет­вертий (синтезуючий) - моделювання ситуації та «програван­ня» можливих варіантів її розвитку на ЕОМ. За свідченням В. Терещенка, вже в 1967 р. в США дослідницькі групи вчених в університетах та спеціальних дослідницьких центрах розро­бляли близько 100 економічних та соціально-політичних мо­делей [176, с. 78]. До цієї роботи були залучені провідні амери­канські вчені, зокрема лауреат Нобелівської премії професор В. Леонтьев. Наявність моделей розвитку соціально-політичної та економічної ситуації в країні дає змогу систематизовано описати варіанти майбутнього і визначити потенційні наслід­ки альтернативних рішень, що суттєво підвищує якість управ­лінських рішень. Наявність моделей розвитку ситуації в інших країнах допомагає прогнозувати можливі ускладнення в між­державних відносинах і планувати заходи щодо захисту націо­нальних інтересів своєї країни. Треба відзначити, що ефектив­ність цих моделей можуть знижувати, на думку спеціалістів, такі чинники: недостовірність початкових припущень, обмеже­ні можливості в отриманні необхідної для побудови й викорис­тання моделей інформації, висока вартість і великі витрати часу на побудову моделі та її інформаційну підтримку.

Спрощення реальної ситуації в моделі часто підвищує здат­ність особи, котра приймає рішення, до розуміння наявної ситуації, а також дає змогу використати досвід і оцінки експер­тів. Водночас існує проблема недостатнього розуміння корис­тувачами отриманих за допомогою моделі результатів, що по­роджує опір і страх перед використанням моделі у практиці державного управління.

Актуальність використання знань незалежних експертів у процесі прийняття державних рішень у кризовій ситуації зу­мовлена, з одного боку, надзвичайно високою ціною можли­вої помилки (наприклад, обмін ядерними ударами між США й CPCP внаслідок так званої «кубинської ракетної кризи» при­звів би до обопільних жертв у сотні мільйонів осіб), з іншого боку - типовістю явища «групового мислення» (Groupthink) ОПР, яке призводить до зниження ефективності мислення, не­адекватної оцінки реальності та ігнорування моральної «ціни» прийнятого рішення.

На думку американського психолога Ірвіна Дженіса, такі значні фіаско США, як непідготовленість до атаки на Перл- Харбор, ескалація війни у В’єтнамі, вторгнення на Кубу, можуть бути пояснені тим, що групи ОПР, які допустили грубі помил­ки, стали жертвами «групового мислення». Термін «групове мислення» І. Дженіс запропонував для позначення способу мислення, «яким люди користуються в тих випадках, коли по­шуки консенсусу стають настільки домінуючими для згуртова­ності групи, що вона схильна відкидати реалістичні оцінки аль­тернативних способів дії» [68, с. 243-244]. У таких груп існує мотив уникання суворої об’єктивності щодо оцінки ідей своїх керівників і колег. «На зборах групи всі її члени товариські та прагнуть досягти повної згоди з усіх важливих питань, щоб ніякі суперечки або конфлікти не порушували затишної атмосфери, яку створює “ми-почуття”» [68, с. 244]. Такі групи, пише І. Дженіс, часто виявляють жорстокість щодо зовнішніх груп або ворогів. Вони порівняно легко приймають рішення про бомбардування, яке призведе до великих жертв серед цивільного населення, за­для шляхетної справи переконання ворожого уряду сісти за стіл переговорів. Члени групи можуть сповідувати гуманізм і високі принципи, водночас застосовуючи щодо зовнішніх груп негуманні та аморальні способи дії.

1. Ілюзія невразливості.

2. Раціоналізація.

3. Віра в свою моральну непохибність.

4. Стереотипи.

5. Тиск.

6. Самоцензура.

7. Ілюзія одностайності.

8. «Розумоохоронці».

1. Ілюзія невразливості. Більшість або всі члени згуртова­них груп ОПР поділяють ілюзію невразливості, яка заспокоює їх перед зіткненням з очевидною небезпекою і викликає над­мірний оптимізм та готовність піти на надзвичайний ризик. Через цю ілюзію вони не реагують на явні ознаки небезпеки. Наприклад, члени групи президента США Дж. Кеннеді без жод­ного критичного зауваження схвалили запропонований ЦРУ план вторгнення на Кубу, діючи на підставі помилкового пере­конання щодо можливості приховати відповідальність США за напад на Кубу. Навіть після того, як почався витік інформації про цей план, вони не замислилися над небезпекою падіння престижу США у світі [68, с. 246].

2. Раціоналізація. Члени згуртованих груп ОПР схильні до псевдораціонального пояснення подій, тому ігнорують попе­редження про згубність прийнятих ними рішень та іншу нега­тивну інформацію, яка за умови серйозного до неї ставлення могла б змусити членів групи змінити своє бачення ситуації. Наприклад, восени 1964 р. деякі американські політики ствер­джували, що шести тижнів бомбардувань Соціалістичної Рес­публіки В’єтнам буде достатньо для того, щоб в’єтнамці по­просили мирних переговорів. Після того як цей та інші про­гнози швидкої перемоги Америки не справдилися, група пре­зидента США А. Джонсона продовжувала політику ескалації, вважаючи, що варто докласти ще трохи зусиль (наприклад, дещо збільшити тоннаж бомб) - і виявиться, що обраний курс правильний. Члени групи вибирали з новин щонайменші під­твердження правильності обраного курсу або фантазували «правдоподібні» прогнози майбутньої перемоги, що не мали жодної фактичної підстави [68, с.

3. Віра в свою моральну непохибність. Групове мислення пов’язане зі сліпою вірою в те, що своїй групі притаманна мо­ральна непохибність. Ця віра дає можливість не обмірковувати моральні проблеми, що постають внаслідок прийнятих групою рішень. Наприклад, сумніви щодо морального аспекту вторг­нення на Кубу були у двох впливових американських політи­ків - Артура Шлезингера-молодшого й сенатора Дж. Фулбрайта. А. Шлезингер, маючи заперечення щодо вторгнення на Кубу, не висловлював їх на засіданнях команди Кеннеді. Міркування Дж. Фулбрайта не обговорювалися і практично були проігно­ровані Кеннеді та його групою [68, с. 248].

4. Стереотипи. Члени згуртованих груп ОПР дотримують­ся стереотипних поглядів щодо керівників ворожих груп, які, на їхню думку, настільки зловмисні або настількі дурні й залеж­ні від власної команди, що будь-які спроби щирого обговорен­ня з ними наявних розбіжностей не мають сенсу.

Оскільки радники А. Джонсона мислили на рівні гасел бо­ротьби з «комуністичним апаратом», який «працює в усьому світі» (слова Діна Раска), то вони недооцінили прагнення уря­ду В’єтнаму до національної незалежності. Найгрубішим із стереотипів, що використовувалися вузьким колом радників президента Джонсона для виправдання своєї політики, була «теорія доміно» («Якщо ми не зупинимо червоних у Півден­ному В’єтнамі, то завтра вони будуть на Гаваях, а наступного тижня - в Сан-Франциско», - сказав одного разу А. Джонсон). Група так міцно засвоїла цей стереотип, що жоден радник практично не мав можливості висловити якийсь складніший погляд. Так само з документів про Перл-Харбор зрозуміло, що командування флоту наївно уявляло собі Японію як ліліпута, котрий не насмілиться завдати удару американському велет­ню [68, с. 249-250].

5. Тиск. Згуртована група чинить тиск на всіх, хто має сум­нів у тому, що якесь спільне для членів групи хибне переконан­ня є істиною, чи поставив би питання про надійність аргумен­тів, які наводилися для підтримки рішення, схваленого біль­шістю групи.

6. Самоцензура. «Групове мислення» членів команди вияв­

ляється і в їхньому прагненні не порушувати видимості консен­сусу в групі. А. Шлезингер висловив свої заперечення проти плану вторгнення на Кубу в меморандумі, зверненому до пре­зидента й держсекретаря. Але на нарадах у Білому домі, як уже згадано, він переважно мовчав, бо атмосфера обговорення спо­нукала його не висловлювати свою незгоду. Пізніше він напи­ше: «Після вторгнення на Кубу я ще довго картав себе за те, що зберігав мовчання під час тих вирішальних обговорень в уряді» [68, с. 251]. '

7. Ілюзія одностайності. Коли група ОПР, в якій поважа­ють думку одне одного, доходить спільного висновку, кожен член групи звичайно виходить із того, що їхнє бачення пробле­ми має бути правильним. Якщо почуття одностайності буде по­рушено, члени групи не зможуть мати впевненості у правиль­ності рішення, яке вони ухвалили. Тоді кожному доведеться визнати факт, що існують прикрі непорозуміння та неясності й необхідно отримати щонайбільше інформації, аби самому ви­рішити, наскільки значний ризик поразки. Це одна з невигід­них ознак належності до людей із тверезим і критичним мис­ленням. Щоб уникнути такого неприємного стану, члени групи, яка планує вдатися до ризикованих дій, часто неусвідомлено перешкоджають виявленню прихованих розбіжностей, пере­більшуючи ступінь одностайності [68, с.

8. «Розумоохоронці». Жертви «групового мислення» іноді беруть на себе роль «розумоохоронців», захищаючи керівника та членів групи від небажаної інформації, яка могла б похитнути їхню самовпевнену переконаність у правильності й моральнос­ті прийнятих ними рішень. Наприклад, брат президента Роберт Кеннеді мав конфіденційну розмову з А. Шлезингером, у якій застеріг його від можливої критики прийнятого рішення про вторгнення на Кубу. Серйозні застереження проти вторгнення на Кубу, які надійшли до Д. Раска від урядовців, що не входили в команду Кеннеді, радник приховав [68, с. 252-253].

Наслідками «групового мислення», за І. Дженісом, є те, що група ОПР:

по-перше, обмежується розглядом недостатньої кількості альтернатив (найчастіше двох);

по-друге, дізнаючись про недоліки схваленого способу дії та його ризикованості, група не проводить по­вторного ретельного аналізу цього способу дії;

no-трете, мало часу відводиться обговоренню причин, з яких певні варіанти дій було відхилено;

по-четверте, не використовується інформація експертів, які не входять у групу й можуть дати більш дифе­ренційовані оцінки «плюсів» та «мінусів» потен­ційних рішень;

по-п’яте, основна увага приділяється фактам, які підтвер­джують обране рішення, а фактами й думками, що заперечують його доцільність, нехтують;

по-шосте, ігнорується можливість труднощів на шляху впровадження прийнятих рішень, не розробля­ються «аварійні» плани дій [68, с. 253-254].

І. Дженіс поряд із неуспішними рішеннями американських посадовців проаналізував також два зовнішньополітичні рішен­ня, які він вважає вдалими: «план Маршалла», запропонований адміністрацією президента Трумена, і розв’язання «карибської ракетної кризи» за участю Дж. Кеннеді та його радників. Ураховуючи позитивний досвід цих рішень, І. Дженіс пропонує рекомендації щодо запобігання «груповому мисленню»:

1. Керівник групи має заохочувати членів групи до відвер­того висловлювання та обговорення заперечень і сумні­вів, зокрема дозволяти обґрунтовану критику власних міркувань та оцінок.

2. Даючи своїм підлеглим завдання спланувати певну по­літичну дію, високі посадовці не повинні нав’язувати їм свої уподобання, займаючи неупереджену позицію.

3. В організації мають бути кілька незалежних груп плану­вання й оцінки політики, які паралельно досліджують ті самі проблеми під керівництвом різних спеціалістів.

4. Керівник має вимагати, щоб у процесі досягнення спіль­ного бачення кожний член групи обговорював позицію

■ групи зі співробітниками свого підрозділу (за дотриман­ня правил безпеки й нерозголошення інформації).

5. На кожне засідання групи слід запрошувати незалежних експертів, яким надається можливість заперечити про­позиції членів групи.

6. На засіданнях групи один з її членів має виконувати роль «адвоката диявола», піддаючи сумніву позицію більшості.

7. Коли політична проблема пов’язана з протистоянням з іншим народом чи організацією, група має відвести до­статньо часу для розгляду всіх запобіжних сигналів су­перників і розробити різні сценарії можливих ходів су­противника.

8. Розглядаючи здійсненність та ефективність певних ва­ріантів дій, бажано час від часу розбивати групу на дві чи більше підгруп, які засідатимуть окремо одна від од­ної під головуванням різних осіб, а потім збиратимуть­ся разом для порівняння й узгодження вироблених пропозицій.

9. Після досягнення попереднього консенсусу щодо пев­ного питання група має провести «нараду другого рів­ня», на якій кожен мусить висловити сумніви, які в ньо­го залишилися [68, с. 257-258].

Ці рекомендації слід застосовувати відповідно до ситуації, корегуючи залежно від обставин та уникаючи можливості шкід­ливих побічних ефектів.

Повертаючись до питання про критерії кваліфікованого державного управління, необхідно зазначити, що такими мож­на вважати: а) наявність в уряду моделей розвитку економічної, внутрішньополітичної та зовнішньополітичної ситуацій; б) ви­значення стандартних процедур дій щодо подолання кризових ситуацій. Ефективний уряд, на думку А. Рідлі та М. Батлера, має спрощувати надзвичайні ситуації і стежити за тим, щоб не при­ймалися політичні рішення, які неможливо виконати [152, с. 3]. Один із відомих шляхів підвищення кваліфікованості держав­ного управління полягає у впровадженні системи стратегічного планування соціально-політичного розвитку та зовнішньопо­літичної діяльності. У процесі планування з’являється можли­вість передбачити кризові ситуації, проаналізувати способи їх запобігання або розв’язання, а також оцінити ресурси, затрати, ефективність і швидкодію різних засобів.

Аналізуючи ситуацію, слід пам’ятати, що вона завжди суб’єк­тна. Наприклад, ситуація, в якій у момент X перебуває мініс­терство Y, відрізняється від ситуації, що в ній у той самий мо­мент X перебуває політична партія Z. І міністерство, і партія можуть бути основними дійовими особами певної ситуації, але в кожного вона своя. Іншими словами, ситуація завжди чиясь, і, прагнучи до її об’єктивного опису, необхідно розуміти, що ми фіксуємо її з певної позиції, а тому слід описувати не тільки умови, в яких взаємодіють учасники ситуації, а й їхні цілі, стра­тегії, тактики.

Для України як держави, яка перебуває у процесі трансфор­мації, актуальним є аналіз виникнення суперечностей у процесі впровадження змін у державній політиці. Наприклад, намаган­ня внести зміни до Конституції зачіпають інтереси багатьох сторін, загрожують підвищенням впливу одних груп за рахунок інших, що підштовхує групи, які досі конкурували, до об’єднан­ня перед спільною загрозою. Водночас існує шанс трансформації ситуації з негативної в позитивну. У зв’язку з цим корисно на­гадати рекомендації американського фахівця Бертрама Спек­тора (табл. 4.2) щодо стратегічного управління впровадженням змін у державній політиці.

Проблеми, які виникають у процесі впровадженням змін у державній політиці, можна, на думку Б. Спектора, вирішувати шляхом запровадження заходів довіри, переговорів і посеред ництва.

Коли приймаються державні рішення, треба враховувати ще один чинник - реакцію населення на обраний урядовцями спосіб подолання кризової ситуації. Цю реакцію можна перед­бачити, оскільки різні чинники - загроза військового нападу, великомасштабної техногенної катастрофи, глибокої економіч­ної кризи - спричиняють у населення одну й ту саму неспеци­фічну реакцію, першою фазою якої є стан тривоги. Тривога може бути більшою або меншою, зростати або спадати з часом, приводити до активізації населення або до зростання його па­сивності, залежно від того: а) яким є суб’єкт, що оцінює певну

Таблиця 4.2. Джерела конфліктів у процесі стратегічного управління впровадженням змін у державній політиці (Б. Спектор, 1998)

Продовження табл. 4.2

загрозу; б) яких наслідків він очікує для себе при реалізації за­грози; в) як здійснюється управління ситуацією в умовах загро­зи життю, здоров’ю чи добробуту суб’єкта.

На підставі описаних у літературі даних автор і В. Саламатов [46, с. 97-98] визначили 18 основних чинників, які зумовлюють сприйняття загрози і, відповідно, рівень тривоги.

1. Інформованість: більше непокоїть ситуація, щодо якої люди непоінформовані.

2. Добровільність: більше хвилюють загрози, що сприйма­ються як примусові, ніж такі, що сприймаються як до­бровільний ризик.

3. Розуміння: більше непокоїть те, чий механізм дії не зро­зумілий людям, ніж дії, вплив яких видається ясним.

4. Невизначеність: більше тривожить те, що не відоме на­уці, ніж види загроз, досить добре описані наукою.

5. Особиста участь: більше непокоїть діяльність, яка, на думку людей, загрожує безпосередньо та особисто їм і їхнім сім’ям.

6. Можливості контролю: більше турбують загрози, які люди сприймають як не підпорядковані їхньому особис­тому контролю.

7. Катастрофічний потенціал: більше хвилює загибель і тілесні ушкодження людей, коли події згруповані у часі й просторі, ніж коли вони випадково розподілені у часі та просторі.

8. Аварійність: більше тривожить діяльність, яка в мину­лому спричиняла аварії, ніж та, якій не була властива аварійність.

9. Негативний ефект: більше непокоїть те, що загрожує негайними негативними наслідками.

10. Зворотність: більше хвилює діяльність, яка має потен­ційно незворотні наслідки.

11. Страх: більше непокоять загрози, яких люди бояться і які викликають відчуття жаху або крайньої схвильова­ності.

12. Вплив на дітей: більше бентежать процеси, в яких є осо­бливий ризик для дітей.

13. Вплив на майбутні покоління: більше непокоїть те, що загрожує майбутнім поколінням.

14. Конкретний характер жертв: більше хвилює загроза, внаслідок якої постраждають конкретні люди, ніж ризик для абстрактних статистичних індивідів.

15. Справедливість: більше непокоїть діяльність, що її люди сприймають як таку, що несправедливо розподіляє ри­зик і вигоди між членами суспільства.

16. Вигоди: більше хвилює діяльність, вигоди від якої уявля­ються проблематичними і нечіткими.

17. Довіра до установ: більше непокоїть ситуація, коли люди не довіряють установам, відповідальним за їхню безпеку.

18. Увага засобів масової інформації: більше тривожить той вид загроз, який детальніше обговорюється в засобах масової інформації.

Кількісну оцінку впливу кожного із зазначених чинників на рівень тривоги населення можна використовувати для оптимізації інформаційної політики з метою зменшення пси­хологічного травмування населення. Це важливо, оскільки, досягнувши певного рівня, тривога посилює дезінтеграційні тенденції в діяльності людини. Інформаційна політика по­винна стимулювати якнайшвидший перехід переважної біль­шості людей від тривоги до раціональних дій, що мають змен­шити ризик загрози або мінімізувати можливі негативні на­слідки катастрофи.

5.