Удосконалення місцевих зборів, громадських слухань, ініціатив т а інших форм безпосередньої демократії в Україні
Конституція України, крім основних форм народовладдя (виборів і референдумів), закріплює право громадян України вирішувати питання місцевого значення у таких формах: а) загальні місцеві збори; б) місцеві ініціативи; в) громадські слухання.
Загальні місцеві збори — це зібрання членів територіальної грормади для спільного вирішення питань місцевого значення. Організація та порядок проведення таких зборів визначається Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р. яка затвердила «Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні»[70] та статутами рад. Реалізація стратегічних напрямів вітчизняного державотворчого процесу — децентралізація державної влади, адміністративна і територіальна реформи, удосконалення системи місцевого самоврядування — вимагають підвищення участі громадян у процесі прийняття суспільно-політичних рішень, в тому числі й на місцевому рівні. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. загальні збори громадян за місцем проживання є важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування. Загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого самоврядування (сільрад, селищ і міст). Відповідно до положень «Про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» схвалених Постанови Верховної Ради України «загальні збори громадян скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя». У роботі зборів мають право брати участь громадяни, які досягли 18 років і постійно проживають на відповідній території. У зборах не беруть участі психічно хворі громадяни, визнані судом недієздатними, особи, яких тримають в місцях позбавлення волі, а також особи, які знаходяться за рішенням суду в місцях примусового лікування. У роботі зборів можуть брати участь депутати місцевих рад, представники державних органів, трудових колективів, об’єднань громадян. У статті 3 Положення зазначено, що збори скликаються в міру необхідності, але не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів (конференції) представників громадян — не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень. До компетенції зборів належить: 1) розгляд будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, в межах Конституції і законів України, внесення пропозицій відповідним органам і організаціям; 2) обговорення проектів рішень місцевих рад та їх органів з важливих питань місцевого життя; 3) внесення пропозицій з питань порядку денного сесій місцевих рад та їх органів; 4) заслуховування інформацій голів місцевих рад, керівників їх органів, звітів керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних адміністративно- територіальних одиниць, в разі необхідності порушення перед відповідною місцевою радою питання про притягнення окремих посадових осіб до відповідальності; 5) інформування населення про прийняті радами та їх виконавчими органами рішення, хід їх виконання, про закони України, укази Президента України, інші акти органів законодавчої і виконавчої влади з питань, що зачіпають інтереси громадян; 6) обрання громадських комітетів і рад самоврядування; затвердження їх статутів (положень), внесення змін і доповнень до них, вирішення питань про дострокове припинення повноважень (розпуск) органів територіальної самоорганізації громадян, а також про відставку окремих їх членів; 7) встановлення структури, штатів, затвердження витрат на утримання створюваних зборами органів та умов оплати праці їх працівників; 8) надання згоди на включення до складу місцевого господарства об’єктів, які створені в результаті трудової участі громадян або придбані на їх добровільні внески, на продаж або безоплатну передачу цих майнових об’єктів іншим суб’єктам власності; 9) внесення пропозицій щодо передачі або продажу в комунальну власність відповідних адміністративно-територіальних одиниць підприємств, організацій, їх структурних підрозділів та інших об’єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають особливо важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб населення даної території, функціонування місцевого господарства; 10) вирішення питань щодо об’єднання коштів населення, а також за згодою підприємств, організацій і установ, які не входять до складу місцевого господарства, їх коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури, благоустрій населених пунктів, на заходи по охороні навколишнього природного середовища; внесення відповідних пропозицій з цих питань місцевим Радам та їх виконавчим органам; 11) розгляд питань про подання допомоги інвалідам, ветеранам війни і праці, одиноким престарілим громадянам, багатодітним сім’ям та іншим категоріям громадян; внесення відповідних пропозицій на розгляд місцевих Рад та їх органів; 12) внесення пропозицій щодо встановлення Радами місцевих податків і зборів, оголошення місцевих добровільних позик; 13) розгляд питань про найменування, перейменування населених пунктів, вулиць, перепідпорядкування сіл, селищ та внесення відповідних пропозицій з цих питань; 14) обговорення питань, пов’язаних із залученням населення до ліквідації наслідків аварій і стихійного лиха, сприянням радам, державним органам у проведенні робіт по ліквідації наслідків аварій; заслуховування інформацій виконавчих органів місцевих рад про екологічно небезпечні аварії та ситуації і стан навколишнього природного середовища, а також про заходи, що вживаються з метою його поліпшення; 15) обговорення поведінки осіб, які порушують громадський порядок, внесення подання до державних і громадських органів про притягнення цих осіб до відповідальності; 16) обговорення інших питань, що зачіпають інтереси населення відповідної території.Збори скликаються головою ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування. Вони скликаються
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА УКРАЇНИ за пропозицією не менш як третини від загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні, депутатів ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об’єднання громадян. У випадках, коли скликання зборів пов’язане з певними організаційними складнощами, можуть скликатися збори (конференції) представників громадян населених пунктів, мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків та інших територіальних утворень. Норми представництва на них визначаються відповідною Радою, її виконавчим органом або органом територіальної самоорганізації громадян.
Представники громадян для участі в зборах (конференції) обираються зборами відповідних територіальних утворень або визначаються органами територіальної самоорганізації громадян (громадськими комітетами і радами мікрорайонів, житлових комплексів, сільськими, селищними, вуличними, квартальними, домовими комітетами). У разі коли збори скликаються органами територіальної самоорганізації громадян, вони повідомляють про це відповідну раду або її виконавчий орган. Місцеві ради та їх виконавчі органи сприяють громадським комітетам і радам самоврядування у підготовці та проведенні зборів, надають їм необхідні приміщення. Якщо про суб’єктів, які втілюють результати, рішення зборів проводяться в життя головами відповідних рад, їх виконавчими органами, органами територіальної самоорганізації громадян. До реалізації рішень зборів залучаються населення, підприємства, організації, установи, які розташовані на відповідній території. Органи територіальної самоорганізації громадян регулярно інформують населення про виконання рішень зборів. Дію рішень зборів, прийнятих з порушенням Конституції та законодавства України, може бути зупинено відповідною місцевою радою або її виконавчим органом, місцевою державною адміністрацією до вирішення питання про їх законність у судовому порядку.
Про це повідомляється відповідний орган територіальної самоорганізації громадян. Відповідно до Положення щодо проведення зборів на загальних зборах, з додержанням вимог відповідних законодавчих актів України можуть також розглядатися питання: а) про висування претендентів на кандидата в Президенти України, кандидатів у народні депутати України і депутати місцевих Рад, на голівРад, представників до складу виборчих комісій по виборах Президента України, народних депутатів України і депутатів місцевих рад, з всеукраїнського та місцевих референдумів, представників (спостерігачів) для здійснення нагляду за ходом виборчої кампанії та референдумів; б) про відкликання народних депутатів України та депутатів місцевих рад; в) про внесення на розгляд відповідних місцевих рад пропозицій про проведення місцевого референдуму; г) про утворення ініціативних груп всеукраїнського і місцевих референдумів.
Отже, з огляду на зазначене дієвою безпосередньою формою народовладдя, що потребує реформування є збори територіальної громади. Враховуючи той факт, що конституційні права і свободи людини та громадянина мають регламентуватися законами (ст. 92) є потреба в прийніфття закону про збори громадян. Рішення зборів мають бути юридично оформленим у відповідному порядку з метою їх подальшого втілення у життя.
Місцеві ініціативи — це право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Тенденція щодо зростання ролі прямої участі громадян у прийнятті суспільно-політичних рішень цілком адекватна процесам, що відбуваються протягом двох останніх десятиліть в європейських країнах. Яскравим прикладом є Німеччина. З початку з 90-х років по всій території країни закріплені права щодо громадянських та законодавчих народних ініціатив на комунальному і земельному рівнях. Пряма участь мешканців різних земель Німеччини має різні форми, проте всі вони передбачають право на подачу петицій з приводу важливих комунальних питань, проведення референдумів (плебісцитів) для висловлення підтримки певним позиціям, опитувань з конкретних проблем, а також право законодавчої ініціативи.
Розвиток форм прямої демократії в Німеччині обумовлений, з одного боку, значним підвищенням інтересу громадян до суспільно-політичних процесів, з іншого —ініціативами представницьких органів федерального та земельного рівнів для подолання незадоволення населення політикою, яку вони здійснюють. Представницькі органи Німеччини продемонстрували розуміння залежності ефективності і легітимнос- ті власного функціонування від участі громадян в прийнятті рішень.В Україні право на здійснення місцевих ініціатив гарантує ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. де закріплюється, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади[71].
Громадські слухання — це регламентований виключно статутами територіальних громад порядок організації і проведення слухання певного питання чи декількох питань в ораганах місцевої самоорганізації населення, в раді чи на інших форумах безпосереднього народовладдя. Слід відзначити, що процедурні аспекти участі громадян у вирішенні місцевих справ, закріплені в статутах різних територіальних громад мають значні відмінності. Зокрема, щодо переліку суб’єктів, які мають право ініціювати місцеві ініціативи, загальні збори і громадські слухання; процедури збору підписів, їх кількості, необхідної для подання ініціативи до представницького органу влади, зразків оформлення подання, обов’язковості виконання рішень ініційованих громадою, терміни виконання тощо.
Розглядаючи ефективність здійснення прямої участі громадян у вирішенні місцевих справ та саме бажання і готовність територіальної громади до такої участі, цілком очевидним є те, що люди: 1) не знають своїх прав; 2) не довіряють місцевим органам влади; 3) не мають зв’язків з громадськими організаціями; 4) досить низько оцінюють власні можливості впливу на діяльність місцевої влади. Результати соціологічних опитувань лише підтверджують неготовність суспільства до активної та усвідомленої участі в процесі прийняття рішень. Зокрема, переважна більшість громадян України вважає, що не можуть впливати на ухвалення певних державних рішень, в тому числі й на місцевому рівні. Відповідаючи на питання: «Чи існують конкретні механізми, що дають змогу пересічним громадянам України впливати на ухвалення певних державних рішень?» респонденти надали досить низькі оцінки таким формам безпосередньої демократії, як звернення до депутатів місцевих рад — 5,4%, звернення до мерів міст — 4,2 %, участь у громадських обговореннях — 5,2 %, участь у діяльності громадських організацій — 8,1 %.Таким чином, процедури участі громадян у місцевих справах, зокрема реалізація місцевих ініціатив, загальних зборів та громадських слухань є досить обмеженими, ускладненими і неуніфікованими в Україні.
Підводячи підсумок слід зробити деякі висновки і рекомендації.
1. Реформування виборчої демократії в Україні спрямоване на удосконалення і систематизацію законодавства та практики здійснення в Україні: а) виборів як форми народовладдя; б) об’єктивного і суб’єктивного виборчого права; в) виборчих систем і виборчого процесу; г) практики застосування юридичної відповідальності за порушення виборчого законодавства.
2. Удосконалення референдної демократії в Україні спрямоване на теоретичне розуміння і практичне реформування: а) референдної демократії як форми народовладдя; б) ініціювання, призначення, підготовки, проведення всеукраїнського референдуму та реалізація його результатів; в) республіканського і місцевих референдумів; г) юридичної відповідальності за порушення права референдної демократії.
3. Серед інших форми народовладдя в Україні виділяють реформування: а) всенародного і місцевого обговорення нормативно-правових актів та індивідуально-правових рішень; б) місцевих зборів; в) громадських слухання; г) місцевих ініціатив тощо. Удосконалення названих форм безпосереднього народовладдя сприятиме підвищенню активності народу України щодо безпосередньої участі в управлінні державними і суспільними справами.