Референдуми в Україні

Поняття «референдум» вперше з'явилося в XIV ст. у зв’язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швей­царський вчений А. Дюнан так пояснював появу цього термі­на: «У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними...

Батьківщиною референдумів традиційно вважається Швейцарія. Перший у світі достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а саме: затвердження збору в розмірі одного ангетера на тиждень для погашення військових боргів кантону. Згодом позитивний досвід Берна був запозичений більшістю інших швейцарських кантонів. Перший у світі загальнодержавний референдум також був проведений у Швейцарії в 1802 р. Його предметом стало затвердження другої конституції ГЬльветич- ної республіки. З того часу в Швейцарії було проведено понад 400 референдумів і цю країну іноді називають «батьківщиною референдумів».

У Франції інститут референдуму почав застосовуватися під впливом теорії народного суверенітету, розробленої Ж.-Ж. Руссо. З 1789 по 1839 рік у країні було проведено вісім загальнонаці­ональних референдумів, найчастіше з конституційних питань. У XIX ст. референдуми також поширилися США. Австралії. Нор­вегії та інших країнах світу.

Утім у 30-х роках XX ст. інститут референдуму був суттє- во дискредитований підтримкою голосуваннями у нацист- ській Німеччині в 1933 році виходу держави з Ліги Націй; в 1934 році поєднання посади рейхсканцлера і президента кра­їни; в 1938 році-аншлюсу Австрії Німеччиною.

На сьогодні референдуми стали важливим інститутом безпо­середньої демократії в більшості країн світу, навіть у традиційних мусульманських країнах, гцо загалом обережно ставляться до форм прямого народовладдя. Так. у 2001 році референдум впер­ше було проведено в ісламській теократичній монархії Бахрейн. На цьому референдумі 94 % громадян Бахрайну ратифікували перший конституційний акт держави - Національну хартію, що започаткувала конституційну реформу в монархії^[64].

Певний ренесанс референдумів відбувся й у державах Єв­ропи. Так. до прикладу, чинна Союзна Конституція Швейцар­ської Конфедерації була затверджена на референдумі 18 квітня 1999р. і вступила в дію з 1 січня 2000 р.^[65]. У 2005 році в державах- учасницях ЄС відбулася низка референдумів щодо ратифікації Євроконституцїї, а в 2008 році - Лісабонських угод.

У 2009 році у Венесуелі та Азербайджані відбулись загально­національні референдуми, предметом яких були зміни до кон­ституцій цих країн. Так. на загальнонаціональному референдумі у Венесуелі 54,85 % голосами «за» було скасовано конституційні обмеження щодо термінів перебування на виборних посадах у державі, а в Азербайджані положення щодо обмеження на обіймання посади президента було скасоване на референдумі 92,17% голосів виборців.

Натомість нині в світі помітною стає й тенденція обережного ставлення держав до потенціалу референдумів як важливого інституту народовладдя та механізму легітимізацїї найважли­віших для суспільства та держави рішень.

До того ж слід погодитись із М В. Оніщуком, що референдуми є дієвим інститутом безпосередньої демократії лише за умови іс­нування референдної демократії. Під нею слід розуміти різновид конституційного режиму, зміст якого визначається системою встановлених Конституцією і законами України легітимних спо­собів і методів безпосередньої реалізації народного суверенітету в формі ініціювання, організації та проведення референдумів, а також реалізації його рішень^[66].

Історія становлення і розвитку референдумів в незалежній Україні має два основні періоди: І період (1991-2000 роки) - початок практикування референдумів в Україні: II період (2000 рік - до сьогодні) - вдосконалення національної теорії та практики референдумів.

Проведення першого в історії України загальнонаціонального референдуму було призначене Верховною Радою Української РСР на підставі Закону Української РСР «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. Його результати були переконливими - 90.3 % громадян Української РСР підтвер­дили чинність Акта проголошення незалежності України. Уже 2 грудня 1991 р. незалежність України була визнана Польщею та Канадою, а пізніше всім світом. Так, лише з 1 грудня 1991 р. по 31 січня 1992 р. Україну як суверенну незалежну державу визнали понад 100 країн.

На підставі результатів всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. Україна першою з колишніх радянських республік заяви­ла. що стосовно себе Договір 1922 р. про утворення СРСР вважає недійсним і нечинним. 8 грудня 1991 р. підписання Біловезької угоди президентами Росії, України та ГЬловою Верховної Ради Білорусі юридично припинило існування Радянського Союзу.

Наступний всеукраїнський референдум за народною ініці­ативою було проведено в 2000 році. Не зважаючи на чисельні песимістичні прогнози, 16 квітня 2000 р. відбулося голосуван­ня з питань, винесених на всеукраїнський референдум, участь у якому взяли 29 728 575 виборців (81,15 %) з 36 629 926 грома­дян, що були включені до списку громадян України, які мали право голосу на всеукраїнському референдумі. Усі питання референдуму отримали підтримку виборців: за питання про додаткові підстави для дострокового припинення повнова­жень Верховної Ради України проголосувало 84,69 % громадян України, що взяли участь у голосуванні: за обмеження депу­татської недоторканості - 89 %; за зменшення конституційного складу парламенту з 450 до 300 народних депутатів України - 89,91 %; за необхідність формування двопалатного парламенту в Україні - 81,68 %^[67].

На сьогодні ідеї проведення всеукраїнського референдуму з конституційних питань знову отримали своє поширення у сус­пільстві. Всеукраїнський референдум розглядається як спосіб легітимізації змін до Конституції України в контексті її систем­ного оновлення та удосконалення.

Отже, всеукраїнський референдум слід розуміти як пріори­тетну форму безпосередньої демократії, зміст якої полягає в прийнятті або затвердженні громадянами України Конститу­ції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержав­ного та місцевого значення шляхом голосування.

Референдуми в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року. Законом України «Про Центральну виборчу комісію України» 2004 року. Законом України «Про місцеве самовряду­вання» 1997 року та рядом інших нормативно-правових актів.

Референдум є досить багатогранним явищем. Слід виділяти такі критерії класифікації референдумів: а) за предметом референдуму: б) за правовою силою рішень референдуму; в) за підставами проведення референдуму: г) за суб’єктами ініціюван­ня референдуму; ґ) за територією проведення референдуму; д) за часом проведення референдуму; е) за формулою референдуму.

Відповідно до чинного законодавства, за предметом всеукра­їнські референдуми поділяються на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові та територіальні

Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів закономірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що усував би можливість будь-яких неза­доволень чи сумнівів громадян у його легітимності.

Конституція України визначила, що виключно всеукраїн­ський референдум затверджує законопроекти про внесення змін до Розділу І «Загальні засади». Розділу 111 «Вибори. Рефе­рендум». Розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» (ст. 156 Конституції України).

Чинне законодавство про референдуми не містить застере­жень щодо винесення на всеукраїнський референдум інших розділів Конституції України або її тексту загалом, тож такі ре­ферендуми є допустимими.

Предметом всеукраїнського референдуму теоретично можуть бути також прийняття, зміна та скасування законів України та їх окремих положень. Водночас ст. 74 Конституції України обмежує проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів із питань податків, бюджету та амністії.

Предметом всеукраїнського референдуму згідно зі ст. 5 За­кону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року можугь бути також питання, пов’язані з реалізацією права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних та конфедеративних утво­рень, тобто міжнародно-правові питання. Конституція Украї­ни не передбачає проведення всеукраїнських референдумів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеукраїн­ський референдум 1991 року мав своїм предметом міжнародно- правову проблематику - легітимізацію незалежності України.

В умовах інтернаціоналізації національного конституційного 15-9-1131

права та подальшої політичної, економічної, гуманітарної та військової інтеграції в світі предметом референдумів дедалі час­тіше стають питання про ухвалення конкретних міжнародно- правових договорів, але в Україні виникла складна ситуація щодо проведення міжнародно-правових референдумів. Такі референдуми можуть мати тільки консультативний характер, оскільки підписання міжнародного договору та його ратифікація є виключною компетенцією глави держави та парламенту, а чин­не законодавство передбачає проведення лише імперативних референдумів.

Конституція України в ст. 73 передбачає проведення всеукра­їнського референдуму з питання про зміну території України. При цьому Основний Закон наголошує, що адміністративно- територіальні питання вирішуються виключно на всеукраїн­ському референдумі.

Предмет всеукраїнського референдуму потрібно розмежову­вати з предметами місцевих референдумів. Предметом місцевих референдумів та республіканського (місцевого) референдуму АРК є локальні проблеми, що можуть бути вирішені шляхом голосування громадян України за місцем їх постійного прожи­вання.

За правовою (юридичною) силою рішень референдуми поді­ляються на консультативні та імперативні. Загальновідомо, що рішення референдумів мають вищу юридичну силу як на загальнонаціональному, так 1 на місцевому рівні, оскільки їх на­слідки є безпосереднім вираження волі народу або конкретної територіальної громади. Водночас законодавство ряду країн світу передбачає можливість проведення консультативних ре­ферендумів. рішення яких має швидше моральне, ніж юридичне значення.

В окремих країнах існують консультативні референдуми, що отримали назву плебісцитів (Франція). Вони проводяться з інституційних питань, що прямо чи опосередковано перед­бачають виявлення підтримки чи засудження політики глави держави, парламенту чи уряду. Зокрема, традиція проведення таких референдумів відродилася у країнах ЄС. У 2005 році Іспа­нія. Люксембург. Нідерланди та Франція провели референдуми щодо ратифікації Конституції ЄС.

Відповідно до ч. 6. п. З Рішення Конституційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціати­вою від 27 березня 2000 р. воля народу, що буде виявлена на всеу­країнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Нині чинним законодавством України передбачене проведення виключно імперативних всеукраїнських референдумів.

Місцеві референдуми, відповідно до положення ст. 46 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року, також можуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення, але більшість із проведених нині в Україні місцевих референдумів мали імперативну силу.

Що ж до кількісного і якісного складу цих референдумів, то за даними Департаменту конституційного та адміністративно­го права Міністерства юстицій. зібраними, проаналізованими і систематизованими у 2009 році, з 1991 по 2009 рік в Україні було проведено 150 місцевих референдумів: 50 - з питань адмі­ністративно-територіального устрою: 34 - з питань зміни назви населеного пункту; 31 - з інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування; 13- з питань благоустрою населених пунктів; 10 - із земельних питань; 12 - з інших питань. Біль­шість із прийнятих на цих місцевих референдумах рішень мали конституційний характер і можуть бути віднесеними до джерел конституційного права України.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов’яз­ковими та факультативними. Тобто народ України та територі­альні громади мають право вирішувати широке коло соціально значущих питань, але окремі питання (внесення змін до розділів

1. ПІ. XIII Конституції України, питання про зміну території Украї­ни, питання про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими ре­ферендумами.

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати про­ведення загальнодержавного референдуму, в Україні референ­думи поділяються на ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України); ініційовані Верховною Радою України 15*

(ст 72 п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президен­том України (ст. 72. п. 6 ст. 106 Конституції України). Місце­ві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в АРК - Верховною Радою АРК) та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб’єктів ініціювання місцевого самоврядування, можна стверджувати, що ст. 143 Конститу­ції України визначає під такими територіальні громади села, се пища міста або утворені ними органи місцевого самовряду­вання.

Референдуми можна класифікувати і за територією їх прове­дення. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяються на всеукраїнський референдум, референдум АРК та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіальних од иниць. Таким чином референдуми за територією їх проведен­ня можна поділяти на всеукраїнські (загальнонаціональні) та місцеві, в тому числі республіканські (місцеві) референдум АРК.

За часом проведення загальнодержавні референдуми можуть бути дозаконодавчими або післязаконодавчими. відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів пе­редбачають винесення на референдум одного питання з єдиної конкретно взятої проблеми. Прикладом простої формули рефе­рендуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання про легітимізацію Акта проголошення незалежності України. Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум у комплексі, стосуються єдиної про­блеми.

Визначені групи видів референдумів утворюють систему ре­ферендумів в Україні, під якою слід розуміти систему всіх видів референдумів, проведення яких передбачене Конституцією та законами України.

Референдуми в Україні проводяться за певною процедурою, під якою прийнято розуміти референдний процес як сукупність низки нормативно визначених послідовних дій, спрямованих на реалізацію права громадян України на участь у референдумі.

Референдний процес, у першу чергу, ґрунтується на загальних принципах безпосереднього народовладдя - принципах свобо­ди. справедливості, рівності (єдності прав і обов'язків і взаємної відповідальності держави та особи), гуманізму, демократизму, верховенства права, законності та ін. Ці принципи властиві для всіх правових явищ у нашій державі.

Загальні принципи виборчого процесу, визначені в ст. 71 Конституції України, є важливими і для референдного проце­су. Зазначена стаття Основного Закону декларує, що вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Утім ст. 70 Основного Закону обмежує коло громадян, які мають право голосу на виборах і референдумах. Конституція України не дозволяє голосувати на виборах і референдумах гро­мадянам України, що не досягли 18 років або визнані судом не­дієздатними.

Конституція України містить і спеціальні принципи рефе­рендного процесу. Зокрема, ч. 2 ст. 72 Основного Закону визна­чає принцип обов'язковості щодо проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою: «Всеукраїнський рефе­рендум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області». У разі дотримання всіх процесуальних вимог щодо процедури ініціювання всеукраїн­ського референдуму, передбаченого ст. 72 Конституції України. Президент України зобов'язаний здійснити таку нормативно визначену процесуальну дію. як проголошення всеукраїнського референдуму.

Найбільш повно спеціальні принципи референдного процесу визначаються в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року. Зокрема, ст. 8 «Демократичні засади підготовки і проведення референдумів» цього Закону декларує принцип безперешкодної агітації: принцип рівності суб'єктів референдної агітації, шо виражається у забезпеченні для них приміщень для зборів, використання засобів масової інформації, принцип гласності при обговоренні проекту рішення, закону, що виноситься на референдум; принцип відкритості та гласності ді­яльності державних і громадських організацій, які беруть участь у підготовці і проведенні референдуму; принцип безперешкодно­го висвітлення ЗМІ всіх стадій референдного процесу тощо.

Принципи референдного процесу знаходять вираження в основних його стадіях. Відповідно до Закону України «Про всеу­країнський та місцеві референдуми» 1991 року, процедура прове­дення всеукраїнського референдуму включає такі процесуальні стадії; ініціювання референдуму; його призначення (проголо­шення): утворення дільниць для голосування; утворення комісій із всеукраїнського референдуму; реєстрація громадян, які мають право брати участь у ньому; агітація за його цілі: голосування; підрахунок голосів та визначення його результатів; опубліку­вання, введення в дію. зміна або скасування його рішень. В разі народного ініціювання всеукраїнського референдуму утворю­ються додаткові стадії: створення та реєстрація Ініціативних груп; збирання підписів громадян України на підтримку про­ведення всеукраїнського референдуму: підрахунок та перевірка цих підписів та ін.

Узагальнюючи положення теорії, чинне законодавство про всеукраїнські референдуми, з перспективою його вдосконалення та досвід вітчизняних і зарубіжних референдарних кампаній можна визначити три основні стадії всеукраїнського референ­думу - підготовчу, основну та завершальну.

1. Підготовча стадія: ініціювання всеукраїнського референ­думу; інформування громадян про його ініціювання; агітація «за» або «проти» винесення визначеного питання на всеукраїн­ський референдум; всенародні або парламентські обговорення (факультативний етап).

2. Основна стадія: призначення (проголошення) всеукраїн­ського референдуму; організація всеукраїнського референдуму та підготовка його проведення; агітація «за» або «проти» проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум; голосу­вання, встановлення результатів всеукраїнського референдуму; визначення та оприлюднення рішень всеукраїнського рефе­рендуму; проведення повторного всеукраїнського референдуму (факультативна стадія).

3. Завершальна стадія: виконання рішень всеукраїнського референдуму: юридична відповідальність за невиконання рі­шень всеукраїнського референдуму.

Схожим із процедурою організації та проведення всеукра­їнського референдуму є референдний процес на місцевому рів­ні. Зокрема, організація і проведення місцевих референдумів передбачає такі стадії: призначення місцевого референдуму; утворення територіальних одиниць з проведення місцевого ре­ферендуму; утворення органів (комісій) з місцевого референду­му; складання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому референдумі; агітація за прийняття рішень, що ви­носяться на референдум; голосування; визначення результатів місцевого референдуму.

Результати референдумів знаходять втілення в рішеннях все­українського та місцевих референдумів. Рішення всеукраїнсько­го референдуму мають імперативний характер і не потребують затвердження з боку будь-якого органу державної влади. Так, Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. (справа про всеукраїнський референдум) однозначно виключає необхідність промульгації рішень всеукраїнського референдуму як таких, що мають імперативний характер.

Імплементація рішень всеукраїнського референдуму Верхо­вною Радою України є явищем бажаним, але не обов’язковим. Ці рішення можуть бути змінені або відмінені виключно шляхом проведення нового референдуму.

У разі порушення чинного законодавства про референдуми настає юридична відповідальність за порушення законодавства про референдуми.

Відповідно до сутності та змісту юридичної відповідальності у конституційному праві, юридична відповідальність за пору­шення законодавства про референдуми передбачає негатив­ну реакцію держави на порушення права громадянина на участь у референдумі, чи на невиконання або неналежне виконання суб’єктами референдуму своїх юридичних обов’язків, виражену у відповідній правовій формі.

На сьогодні юридична відповідальність за порушення чин­ного законодавства про референдуми має комплексний ха­рактер і поділяється на такі види: конституційно-правова, адміністративно-правова; кримінально-правова; дисциплінарна відповідальність.

Конституційно-правова відповідальність за порушення права громадянина на участь у всеукраїнському референдумі діє у ви­гляді узагальнених фундаментальних принципів. Конституція України не містить переліку прямих правових санкцій щодо по­рушення конституційних положень, які закріплюють право гро­мадянина України на участь у всеукраїнському референдумі, за винятком ст. 43 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», що передбачає проведення у 15-денний строк по­вторного всеукраїнського референдуму в разі грубих порушень Закону під час голосування, але не визначає об’єктивну сторону цього правопорушення.

Водночас сутність і зміст конституційно-правової відпові­дальності, а також конституційна практика застосування вибор­чого законодавства України загалом дають можливість зробити припущення, що численні порушення прав громадян на участь у референдумі, а також порушення встановленого законом по­рядку організації та проведення референдуму є підставою для судового оскарження результатів референдуму.

Конституційно-правові санкції знаходять логічне продовжен­ня у адміністративному та кримінальному законодавстві.

Так. підставою для юридичної відповідальності в референд- ному праві є ті адміністративні порушення, що посягають на об’єкти, які безпосередньо охороняються референдним законо­давством України. Насамперед, це правопорушення у сфері прав і свобод людини і громадянина.

КУпАП в ст. 186 (Іїіава 15 «Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядокуправління») встановлює адміністративну відповідальність у вигляді накладання штрафу за публічні заклики або агітацію до бойкотування референдуму, перешкоджання членам ініціативної групи у збиранні підпи­сів громадян під вимогою про проведення голосування, будь- яку агітацію в день проведення референдуму, видачу членами дільничної комісії з референдуму бюлетенів для голосування за інших осіб, втручання у роботу комісій з референдуму, що пере­шкоджає виконанню ними обов’язків, пов’язаних з підрахунком голосів або визначенням результатів референдуму.

Порядок адміністративного провадження у справах за про­ступки. передбачені чинним КУпАЛ, визначається КАСУ, що набув чинності 1 вересня 2005 р.

Порушення чинного референдного законодавства передба­чає й кримінальну юридичну відповідальність. Зокрема, ст. 160 «Порушення законодавства про референдум» ККУ від 5 квітня 2001 р. визначає:

1. Перешкоджання насильством, обманом, погрозою, підку­пом або іншим чином вільному здійсненню громадянином права брати або не брати участь у референдумі, вести агітацію до дня проведення референдуму - карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або позбавленням волі на строк до трьох років.

2. Ті самі дії, вчинені членом комісії з проведення референ­думу або іншою службовою особою, або за попередньою змовою групою осіб, караються штрафом до п’ятдесяти неоподаткову­ваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або позбавленням волі на строк до п'яти років.

3. Підроблення документів референдуму, приписування, за- відомо неправдивий підрахунок голосів, порушення таємниці голосування, вчинені членом комісії з проведення референдуму або іншою службовою особою, караються штрафом до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або позбавленням волі на строк від одного до п'яти років.

Порушення чинного законодавства про всеукраїнський і міс­цеві референдуми також передбачає настання дисциплінарної відповідальності. Цей вид юридичної відповідальності за пору­шення референдного законодавства найчастіше застосовувався в Україні.

Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про референдуми поширюється на членів ЦВК та комісій з ре­ферендуму, а також інших службових осіб за дії. пов'язані з без­діяльністю чи неналежним виконанням своїх обов'язків, у разі, якщо такі дії не можуть бути кваліфіковані як адміністративні проступки або кримінальні злочини.

Як правило, юридична відповідальність за порушення чин­ного законодавства про всеукраїнський та місцеві референдуми має солідарний характер і може передбачати застосування як конституційної, так 1 адміністративної, кримінальної чи дис­циплінарної відповідальності одночасно.