Питання 2. Система адміністративно-територіальних одиниць України. Особливості конституційно-правового статусу АРКу складі

Інститут адміністративно-територіального устрою нашої держави знайшов своє нормативне закріплення у ст. 133 Конституції України. Без перебільшення його слід вважати одним із найважливіших політико-правових Інститутів держави, тому що він безпосередньо стосується істотних інтересів населення країни.

Адміністративно-територіальний устрій України - це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на адміністративно-територіальні одиниці.

Слід зазначити, що адміністративно-територіальний устрій відіграє важливу роль у державі:

1) з урахуванням його особливостей побудована система державних органів і місцевого самоврядування;

2) він сприяє ефективному управлінню економікою і соціально- культурним будівництвом на певній території та забезпеченню збалансованості соціально-економічного розвитку областей;

3) дає змогу враховувати побажання населення в розв’язанні питань територіального поділу та здійснення управління на місцях.

Адміністративно-територіальний устрій України набув завершеного вигляду у процесі розвитку держави і не випадково отримав своє конституційне закріплення. Проте він вже не повною мірою відповідає політичним і соціально-економічним реаліям, які склалися в Україні, тому що переважно був створений ще в 1930-х роках, і на даному етапі розвитку відбуваються значні зміни, які стосуються майже всіх сторін державного і громадського життя. Це і впровадження в економіку країни ринкових механізмів, запровадження нових управлінських структур згідно з тією формою правління, яка має місце в державі, загострення політичних процесів та ін.

Термін «адміністративно-територіальний устрій» ні в якому разі не можна ототожнювати з поняттям «територіальна організація держави», яке означає побудовану за територіальними принципами державну організацію суспільства і передбачає насамперед поділ території держави на виборчі, військові округи, адміністративно-територіальні одиниці тощо.

Згідно зі ст. 133 Конституції України до системи адміністративно- територіального устрою держави входять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Всі ці територіальні одиниці розрізняються за такими основними критеріями:

1) за географічними ознаками: регіони (АРК, області, райони, міста-регіони Київ та Севастополь) та населені пункти (міста, селища, села);

2) за своїм статусом: адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АРК має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як адміністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України: територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) та вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь).

Розгляд питань, пов’язаних з адміністративно-територіальним устроєм в Україні, віднесено до компетенції Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування і визначається Конституцією України.

У переліку адміністративно-територіальних одиниць у Конституції не називаються сільські і селищні ради. Вони збереглись і в силу своєї виняткової необхідності мають бути збережені й у майбутньому. Стаття 133 Конституції у зв'язку з цим потребує відповідних змін.

Система адміністративно-територіального поділу України побудована на базі координації та субординації, створення структурних рівнів (ланок). Для сучасної системи адміністративно-територіального устрою України характерні три структурні рівні: вища ланка — Автономна Республіка Крим, область, міста республіканського підпорядкування (міста Київ і Севастополь); середня ланка — район, місто обласного підпорядкування; низова ланка — місто районного підпорядкування, селище (селище міського типу), село, сільрада, селищна рада.

Вища ланка

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітарною державою, але в даний час до її складу входить Автономна Республіка Крим, її створенню передував референдум, проведений 20 січня 1991 р. у Криму. А 12 лютого 1991 р. Верховна Рада України підтримала це бажання народу і прийняла закон про відновлення автономії Криму. Так юридичне було оформлено створення Автономної Республіки Крим. Необхідно зазначити, що до Вітчизняної війни (1941—1945 pp.) у Криму існувала автономна республіка кримських татар, тобто автономія була національною, для корінного народу. А знову створена автономія - це вже територіальна автономія. Як відомо, у травні 1944 р. кримські татари були депортовані з півострова, а автономна республіка була ліквідована. Замість неї була створена Кримська область (як звичайна адміністративно-територіальна одиниця) у складі Російської Федерації, а у 1954 р. вона була передана до складу України.

Термін «автономія» грецького походження, перекладається як самостійність, самоврядування. Автономія в державно-правовому розумінні означає самоврядування певної території в державі, яка вирізняється національним складом населення або якимись іншими особливостями в межах однієї держави.

Перелік областей та міст республіканського підпорядкування міститься в Конституції України (частина друга ст. 133). До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь. Уперше в Україні області були створені у 1932 р. Нині їх є 24. Території областей поділяються на райони. На території області знаходиться кілька міст, підпорядкованих безпосередньо обласним органам. Звичайно області іменуються за назвою обласного центру (винятком є Закарпатська та Волинська).

У системі адміністративно-територіального устрою найбільші одиниці — Автономна Республіка Крим та області. Найбільшими за територією є: Одеська область — 33,3 тисячі кв. км, Дніпропетровська, Чернігівська — по 31,9, Харківська — 31,4 тисячі кв. км. Найменшими за територією є: Чернівецька --8,1 тисячі кв. км, Закарпатська — 12,8, Тернопільська —13,8 тисячі кв. км області. За кількістю населення найбільшими є такі області, як: Донецька — 5367,9 тисячі осіб, Дніпропетровська — 3857,5, Харківська — 3162,6 тисячі осіб. Найменшими областями є: Чернівецька - - 917,9, Волинська — 1034,8, Тернопільська — 1152,3 тисячі осіб.

У середньому на область припадає 24,1 тисячі кв. км сільськогосподарських земель, 19 районів, б міст обласного підпорядкування, 1207 населених пунктів.

В Україні є два міста республіканського підпорядкування - Київ та Севастополь, що мають згідно з Конституцією України (частина третя ст. 133) спеціальний статус, який визначається законами України. Вже прийнятий і діє Закон «Про столицю України — місто-герой Київ». Закон про місто Севастополь поки що не прийнятий.

Середня ланка

Важливого значення набувають міста обласного і районного підпорядкування. У них знаходяться об'єкти промислового виробництва, науки, культурно-освітні установи та інші об'єкти, без яких неможливе функціонування міст і їх кількість постійно зростає. В Україні є близько 445 міст. Невеликим містам - районним центрам має надаватись державна підтримка, оскільки надмірний розвиток великих міст -«мільйонерів» породжує і для населення, і для органів місцевого самоврядування, як свідчать приклади інших країн, надзвичайно складні проблеми, з якими зіткнеться в недалекому майбутньому і Україна.

У системі адміністративно-територіального устрою України важливе місце належить районам. Ця ланка пов'язує обласні і республіканські органи з міськими, селищними та сільськими радами, підприємствами, організаціями та ін. Кожен з районів є економічно цілісним комплексом зі своєю більш- менш розвинутою соціальною інфраструктурою. За даними Управлінням по зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради України, станом на 1 вересня 2015 р. в Україні налічується 601 район, з них у містах - 111. Найбільше районів у м. Києві — 10, у Дніпропетровській області — 18, Донецькій — 21. Найбільшим сільським районом є Голопристанський Херсонської області — 3435 кв. км, а найменшим — Воловецький Закарпатської області — 544 кв. км. Найбільш населеним районом є Харківський - - близько 225 тисяч, а найменш населеним — Верхньорогачицький Херсонської області — близько 15 тисяч осіб.

Низова ланка

В Україні налічується понад 10 тисяч сільських і 783 селищні ради. Територія сільради (селищної ради) - це не тільки села (селища), а й навколишні землі, які використовуються для сільськогосподарського виробництва.

Дуже гострою є проблема так званих неперспективних сіл. Кожного року з обліку знімаються десятки населених пунктів, що має негативні наслідки — економічні, демографічні та ін.

В Україні система поділу населених пунктів на сільські і міські є гнучкою, а це забезпечує їх безперешкодний перехід із однієї категорії в іншу. У цілому цей поділ населених пунктів на сільські та міські залежить від того, чи пов'язане населення з сільськогосподарським виробництвом, а також від територіальних кордонів та кількості населення. Усього в Україні нині налічується 27 206 сіл і 1178 селищ.

Згідно з частиною першою ст. 183 Конституції України до системи адміністративно-територіального устрою України входить Автономна Республіка Крим, її статус нами вже проаналізовано, тут лише зазначимо, що Автономна Республіка Крим не є звичайною адміністративно-територіальною одиницею, але вона не є й політичною автономією.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні утворення — судові, військові округи, екологічні, прикордонні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування. Таким утворенням є територіальна одиниця, що має орган місцевого самоврядування та інші спеціальні органи управління, в межах якої розташовані промислові підприємства з розробки, схову, виготовлення, утилізації та переробки радіоактивних та інших матеріалів, військові та інші об'єкти, для яких необхідно мати особливий режим безпечного функціонування та охорони державної таємниці, включаючи спеціальні умови проживання громадян. Можливі й інші територіальні утворення, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окремими законами.

Таким чином, незважаючи на те, що Україна є унітарною республікою з ускладненою системою адміністративно-територіального поділу, є всі підстави стверджувати, що цей поділ не простий і він відтворює складність соціально-економічних та політичних процесів, які є на теренах України. Водночас динамічний розвиток перетворень у нашій державі буде чинником новелізації системи і структури адміністративно-територіального поділу і прийняття нового законодавства з цього питання.