КОНЦЕПЦІЯ Державної цільової програми формування системи безоплатної правової допомоги на 2013—2017 роки

Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 липня 2012 р. № 435-р

Визначення проблеми, на розв’язання якої спрямована Програма

Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Конвенція про ста­тус біженців, Конвенція про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах та інші міжнародні акти передбачають обов'язок держави забезпечити безоплатну та ефективну правову допомогу особам, які її потребують, і встановити мінімальні вимоги до надання такої допомоги.

Незважаючи на міжнародні та конституційні зобов'язання України, практика надання безоплатної правової допомоги залишається незадо­вільною, що призводить до прийняття численних рішень Європейсько­го суду з прав людини проти України щодо порушення вимог Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод в частині права на справедливий суд, призначення захисника та забезпечення осіб безо­платною правовою допомогою.

Як приклад можна навести декілька вирішених Європейським судом з прав людини справ, у яких він звертає увагу на порушення права на правову допомогу.

Так, у справах «Бортник проти України» (№ 39528/04 від 27 січня 2011 р.), «Нечипорук та Йонкало проти України» (№ 42310/04 від 21 квітня 2011 р.), «Балицький проти України» (№ 12793/03 від 3 лис­топада 2011 р.) та інших рішеннях Європейським судом з прав людини встановлено порушення підпункту «с» пункту 3 статті 6 розділу I Кон­венції про захист прав людини і основоположних свобод, яка визначає, що кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопору­шення, має право захищати себе особисто чи використовувати правову допомогу захисника, обраного на власний розсуд, або, якщо він не має достатніх коштів для оплати правової допомоги захисника, одержувати таку допомогу безоплатно, якщо цього потребують інтереси правосуддя.

Прийняття Закону України «Про безоплатну правову допомогу» (далі — Закон), який набрав чинності 9 липня 2011 р., стало важливим кроком у забезпеченні реалізації закріпленого статтею 59 Конституції України права кожного на правову допомогу, Концепції формування системи безоплатної правової допомоги в Україні, схваленої Указом Президента України від 9 червня 2006 р. № 509, а також міжнародних актів з питань захисту прав людини.

Закон передбачає надання безоплатної первинної та вторинної пра­вової допомоги. Безоплатна первинна правова допомога надається з ча­су набрання ним чинності. Реалізація Закону в частині надання безо­платної вторинної правової допомоги здійснюється поетапно.

Згідно з розділом VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону Мін'юст утворює до 1 січня 2013 р. центри з надання безоплатної вто­ринної правової допомоги (далі — центри) в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

Починаючи з 1 січня 2013 р. центри забезпечуватимуть надання правової допомоги особам, до яких застосовано адміністративне затри­мання та арешт; підозрюваним у вчиненні злочину особам, які затрима­ні органами дізнання та слідства; особам, до яких як запобіжний захід обрано взяття під варту; особам, у справах яких участь захисника є обов'язковою відповідно до положень Кримінально-процесуального кодексу України.

Нання безоплатної вторинної правової допомоги іншим категоріям осіб, які згідно із Законом мають право на таку допомогу, забезпечува­тиметься поетапно починаючи з 1 січня 2014 року.

З 1 січня 2017 р. безоплатна вторинна правова допомога повинна нада­ватися в повному обсязі всім категоріям осіб, передбаченим Законом.

Установлений Законом механізм надання безоплатної правової до­помоги у кримінальних справах є складовою оновленого кримінального процесу відповідно до Кримінального процесуального кодексу України. Зазначеним Кодексом передбачено механізм залучення захисника для здійснення захисту за призначенням, а також для проведення окремої процесуальної дії.

Однак на сьогодні конкретних заходів щодо реалізації положень За­кону та нового Кримінального процесуального кодексу України стосовно формування системи безоплатної правової допомоги не передбачено.

Реалізація положень Закону потребує розроблення чіткого механіз­му поетапного формування ефективної системи безоплатної правової допомоги.

Також потребують вирішення питання фінансування заходів, пов'я­заних з формуванням системи та забезпеченням надання безоплатної правової допомоги.

Наведені обставини перешкоджатимуть досягненню цілей Закону, зокрема щодо створення розгалуженої системи безоплатної правової допомоги, що здатна забезпечити надання такої допомоги усім особам, які її потребують і мають на неї право, а також щодо забезпечення її ефективного функціонування.

Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування необ­хідності її розв’язання програмним методом

Згідно із статистичними відомостями, поданими судами першої ін­станції, а також за даними, наведеними у щорічній доповіді Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини, протягом останніх ро­ків значно збільшилася кількість судових справ та звернень громадян щодо порушення встановленого Конституцією України права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги під час вирішення справ у судах та інших державних органах.

У 2009 році до Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини надійшли звернення від 84 100 громадян України, іноземців та осіб без громадянства, у 40 258 з яких йдеться про порушення консти­туційних прав людини. Найбільша кількість повідомлень — 20 682 (51,4 відсотка) стосуються порушення громадянських прав. У 8439 зве­рненнях (21 відсоток) йдеться про неналежний судовий захист, а саме прийняття необ’єктивних та незаконних рішень, неможливість досягти справедливості в судах та залучити до розгляду справи професійного адвоката.

За результатами проведеного аналізу статистичних даних щодо кі­лькості звернень громадян за соціальними категоріями заявників можна зробити висновок, що значна частина з них належить до малозабезпе­чених та малозахищених верств населення, більшість з яких відповідно до Закону має право на безоплатну вторинну правову допомогу.

Так, протягом 2009 року до Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини надійшли 6180 звернень (7,3 відсотка) від пенсіоне­рів, 3392 (4 відсотки) — від осіб, які позбавлені волі та відбувають по­карання, 2191 (2,6 відсотка) — від інвалідів, 849 (1 відсоток) — від осіб, що перебувають під слідством, 446 (0,5 відсотка) — від багатодітних сімей, 455 (0,5 відсотка) — від одиноких матерів, 413 (0,5 відсотка) — від учасників війни та бойових дій, 381 (0,5 відсотка) — від дітей, по­збавлених батьківського піклування, 251 (0,3 відсотка) — від іноземців та осіб без громадянства, 200 (0,2 відсотка) — від безробітних.

Протягом 2010 року до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за захистом своїх прав звернулися 82 300 громадян Украї­ни, іноземців та осіб без громадянства, у тому числі біженців, а у 2011 році — 164 000 таких осіб.

У цілому кількість звернень з початку діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини становить понад 1 000 000.

Результати аналізу статистичної інформації громадських прийма­лень з надання безоплатної первинної правової допомоги, утворених при органах юстиції, свідчать, що за 2010 рік малозахищеним верствам населення надано 176 714 консультацій, переважна більшість яких з цивільно-правових питань (32 272, або 18,3 відсотка), з питань соціаль­ного захисту населення (18 744, або 10,6 відсотка), земельних питань (15 191, або 8,7 відсотка).

Офісами громадського захисту у мм. Харкові, Білій Церкві та Хме­льницькому узагальнено інформацію за 2010 рік про грубі порушення прав людини, які містять ознаки перевищення влади з боку відповідних посадових осіб органів внутрішніх справ у формі кримінальних злочи­нів (примушування давати показання, порушення права на захист то­що), зокрема зафіксовано по 27 випадків психологічного і фізичного примусу.

Протягом трьох років у зазначених містах офісами громадського за­хисту надано правову допомогу за 3589 зверненнями, з них у 2008 році

— 1110, 2009 році — 1292, 2010 році — 1187 звернень.

У 2010 році суб'єктами звернення стали органи внутрішніх справ — 746 звернень (63 відсотки), фізичні особи — 261 (22 відсотки), суди — 161 (13,6 відсотка), прокуратура — 18 (1,5 відсотка), органи виконання покарань — одне звернення.

За даними офісів громадського захисту у мм. Білій Церкві, Харкові та Хмельницькому, у Білій Церкві у 2008 році надано безоплатну правову до­помогу за 268 зверненнями, у 2009 році — за 330, у 2010 році — за 355 звер­неннями, у Харкові у 2008 році — за 605 зверненнями, у 2009 році — за 660, у 2010 році — за 500 зверненнями; у Хмельницькому у 2008 році — за 237 зверненнями, у 2009 році — за 302, у 2010 році — за 332 зверненнями.

Офісами громадського захисту зафіксовані порушення прав затри­маних осіб. Так, протягом 2010 року в м. Харкові встановлено 24 випа­дки відібрання пояснень без захисника, у м. Білій Церкві — 39, у м. Хмельницькому — 109; у м. Харкові — 25 випадків допиту без захис­ника, у м. Білій Церкві — 39, у м. Хмельницькому — 102; у м. Харкові

— п'ять випадків відтворення обстановки і обставин події без участі захисника, у м. Хмельницькому — чотири. Загальна кількість випадків порушення прав затриманих осіб у зазначених містах становить 347, тобто порушення відбувались майже щодня протягом року.

За таких умов реальна можливість затриманої особи реалізувати своє право на захист, зокрема на відмову давати показання, відсутня.

На основі статистичних даних за 2010 рік, поданих Мінсоцполітики, МВС, Держстатом, Адміністрацією Держприкордонслужби, Держмитс- лужбою, Державною судовою адміністрацією, Генеральною прокурату­рою України, Мін'юстом проведено розрахунок кількості осіб, які від­повідно до статті 14 Закону мають право на отримання безоплатної вторинної правової допомоги, і визначено, що їх чисельність становить 14 700 232, або 322 особи на кожну тисячу громадян.

Кількість осіб, що мають право на отримання безоплатної правової допомоги, за категоріями у 2010 році становила:

• таких, що проживали у домогосподарствах із середнім загальним доходом на місяць нижче прожиткового мінімуму, — 9 657 900;

• інвалідів, які отримують пенсію та/або соціальні виплати у розмі­рі, що не перевищує двох прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність, — 2 457 381;

• учасників бойових дій, учасників війни, інвалідів війни, осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, га­рантії їх соціального захисту», осіб, які мають особливі заслуги та осо­бливі трудові заслуги перед Батьківщиною, — 2 128 957;

• затриманих в адміністративному та кримінально-процесуальному порядку, — 278 743.

Кількість осіб, у справах яких відповідно до положень Кримінально- процесуального кодексу України участь захисника є обов'язковою, у 2011 році становила 17 950.

Найбільшу кількість осіб, які мають право на отримання безоплат­ної вторинної правової допомоги, зафіксовано у Дніпропетровській об­ласті — 894 180 особи, Донецькій — 1 054 692, Луганській — 705 868, Львівській області — 1 040 400, Автономній Республіці Крим — 730 284 особи.

Наведені дані свідчать про наявність суспільної потреби в отриман­ні своєчасної та якісної безоплатної правової допомоги, а також необ­хідність забезпечення її надання, оскільки на сьогодні значна кількість осіб не може отримати належний правовий захист.

Водночас для забезпечення надання якісної безоплатної правової допомоги особам, які її потребують і мають на неї право, недостатньо прийняти Закон та утворити центри в Автономній Республіці Крим, об­ластях, мм. Києві та Севастополі.

Розв'язання зазначеної проблеми можливе шляхом формування ефективної системи доступної та якісної безоплатної правової допомо­ги із застосуванням комплексного підходу, що передбачає розроблення і затвердження Державної цільової програми формування системи без­оплатної правової допомоги на 2013-2017 роки (далі — Програма).

Мета Програми

Метою Програми є розроблення та здійснення комплексу заходів правового, організаційного та економічного характеру, спрямованих на забезпечення доступу до безоплатної правової допомоги осіб, які мають на неї конституційне право і потребують такої допомоги.

Визначення оптимального варіанта розв’язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів

Можливі два варіанти розв'язання проблеми.

Перший варіант передбачає забезпечення надання безоплатної пер­винної правової допомоги визначеними Законом суб'єктами та безо­платної вторинної правової допомоги 27 центрами, які планується утворити в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севас­тополі.

При цьому для значної частини населення, що проживає в містах, у яких не передбачене утворення центрів, а також у віддалених населених пунктах, оперативне отримання правових послуг, зокрема безоплатної вторинної правової допомоги, залишиться недоступним.

Крім того, зазначений варіант не передбачає здійснення необхідних для формування ефективної системи безоплатної правової допомоги за­ходів, зокрема широкого інформування населення про можливість отримання безоплатних правових послуг, інформування та мотивації адвокатів для їх подальшого залучення до надання правової допомоги, проведення їх навчання, налагодження співпраці із сторонами процесу, у тому числі суддями, прокурорами, слідчими, особами, які проводять дізнання, службовими особами органів, уповноважених здійснювати адміністративне затримання, а також запровадження системи зовніш­нього моніторингу якості надання правової допомоги.

Зазначений варіант не дасть змоги розв’язати проблему комплексно та досягти високої ефективності діяльності суб’єктів надання безоплат­ної правової допомоги та системи в цілому.

Другий, оптимальний варіант передбачає розв’язання проблеми шляхом здійснення комплексу заходів Програми щодо формування від­повідної інституціональної системи надання безоплатної правової до­помоги та забезпечення ефективної взаємодії між її складовими.

Такий підхід забезпечить розвиток системи і збільшення обсягу на­дання безоплатної первинної правової допомоги за рахунок залучення та підтримки таких надавачів відповідних послуг, як юридичні клініки та громадські організації, що дасть змогу зменшити обсяг витрат бюджет­них коштів на вторинну правову допомогу та, у свою чергу, створити умови для стимулювання органів місцевого самоврядування, які повинні стати активними суб’єктами надання первинної правової допомоги або забезпечити широкий доступ осіб до отримання такої допомоги.

Крім того, наявність Програми як стратегічного плану заходів дасть змогу залучити додаткові фінансові ресурси від національних та інозе­мних донорів.

Шляхи і способи розв’язання проблеми, строк виконання Програми

Розв’язати проблему передбачається шляхом здійснення комплексу заходів кількома етапами.

На першому етапі (2013 рік) планується:

• утворення, матеріально-технічне забезпечення 43 міськрайонних центрів, відбір та навчання їх персоналу, формування системи управ­ління якістю, комплексних інформаційних автоматизованих систем;

• проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед адвока­тів, суддів, прокурорів, слідчих, осіб, які проводять дізнання, службо­вих осіб органів, уповноважених здійснювати адміністративне затри­мання, у тому числі тематичних семінарів для залучення їх до роботи з міськрайонними центрами;

• продовження співпраці з органами місцевого самоврядування що­до залучення їх до виконання Програми;

• поетапне масштабування системи управління якістю та комплекс­них інформаційних автоматизованих систем;

• проведення інформаційної кампанії з питань надання безоплатної правової допомоги (розміщення соціальної реклами на радіо, телебаченні та в Інтернеті, здійснення публікацій, виступи на радіо і телебаченні, про­ведення круглих столів, конференцій, інших інформаційних заходів);

• узагальнення результатів виконання першого етапу формування системи безоплатної правової допомоги, розроблення відповідних про­позицій, у тому числі з удосконалення законодавства.

На другому етапі (2014 рік) планується:

• утворення, матеріально-технічне забезпечення 24 центрів у містах обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значен­ня, відбір та навчання їх персоналу, формування системи управління якістю, комплексних інформаційних автоматизованих систем;

• проведення інформаційно-роз'яснювальної кампанії серед адвока­тів, суддів, прокурорів, слідчих, осіб, які проводять дізнання, службо­вих осіб органів, уповноважених здійснювати адміністративне затри­мання, у тому числі тематичних семінарів для залучення їх до роботи з центрами в містах обласного та республіканського Автономної Респуб­ліки Крим значення;

• розроблення та впровадження навчальних програм (модулів), про­ведення тематичних семінарів у навчальних закладах, що здійснюють підготовку фахівців для правоохоронних органів, перепідготовку та підвищення кваліфікації суддів, службових осіб правоохоронних орга­нів, органів дізнання та слідства;

• поетапне масштабування системи управління якістю надання без­оплатної правової допомоги та комплексних інформаційних автомати­зованих систем;

• проведення інформаційної кампанії з питань надання безоплатної правової допомоги (розміщення соціальної реклами на радіо, телеба­ченні та в Інтернеті, здійснення публікацій, виступи на радіо і телеба­ченні, проведення круглих столів, конференцій, інших інформаційних заходів);

• узагальнення результатів виконання другого етапу формування системи безоплатної правової допомоги, розроблення відповідних про­позицій, у тому числі з удосконалення законодавства.

На третьому етапі (2015-2017 роки) планується:

• завершення формування мережі центрів за результатами аналізу практики правозастосування, утворення нових, проведення у разі по­треби реорганізації діючих центрів, забезпечення діяльності утворених центрів;

• сприяння інституційному розвиткові юридичних клінік та громад­ських організацій, що надають безоплатну правову допомогу;

• проведення інформаційно-роз'яснювальної кампанії серед адвока­тів, а також суддів, прокурорів, слідчих, осіб, які проводять дізнання, службових осіб органів, уповноважених здійснювати адміністративне затримання, у тому числі, тематичних семінарів для адвокатів, включе­них до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом, та Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій основі на підставі договору;

• запровадження додаткових інструментів надання безоплатної вто­ринної правової допомоги, зокрема встановлення інформаційних кіосків та створення комплексних інформаційних автоматизованих систем для за­безпечення можливості звернення за правовою допомогою та отримання безоплатної первинної правової допомоги в режимі реального часу;

• створення і впровадження системи зовнішнього незалежного мо­ніторингу та оцінювання доступності, повноти та якості надання право­вої допомоги;

• завершення формування системи управління якістю надання безо­платної правової допомоги;

• завершення створення комплексних інформаційних автоматизова­них систем (зокрема, національного веб-порталу правової допомоги, єдиного телефонного номера безоплатної правової допомоги, єдиної ІР- мережі, що об'єднує центри з використанням технології ІР-телефонії, єдиної електронної системи адміністрування справ, щодо яких надаєть­ся вторинна правова допомога, єдиної системи електронного докумен­тообігу в мережі центрів);

• проведення інформаційної кампанії з питань надання безоплатної правової допомоги (розміщення соціальної реклами на радіо, телебаченні та в Інтернеті, здійснення публікацій, виступи на радіо і телебаченні, про­ведення круглих столів, конференцій, інших інформаційних заходів);

• узагальнення результатів виконання етапів формування системи безоплатної правової допомоги, розроблення відповідних пропозицій, у тому числі з удосконалення законодавства.

Строк виконання Програми становить п'ять років.

Очікувані результати виконання Програми, визначення її ефек­тивності

Виконання Програми дасть змогу забезпечити доступ до якісної безо­платної правової допомоги осіб, які потребують такої допомоги, а саме:

• створити належні умови для надання безоплатної первинної пра­вової допомоги та поетапної реалізації Закону в частині забезпечення надання безоплатної вторинної правової допомоги;

• сформувати ефективну розгалужену систему безоплатної правової допомоги, що забезпечить реалізацію зобов'язань України за Міжнаро­дним пактом про громадянські та політичні права, Конвенцією про за­хист прав людини і основоположних свобод, Конвенцією про статус біженців, Конвенцією про правову допомогу та правові відносини у ци­вільних, сімейних та кримінальних справах, положень нового Криміна­льного процесуального кодексу України щодо залучення захисника за призначенням, зменшення кількості звернень до Європейського суду з прав людини щодо порушення Україною зобов'язань у сфері захисту прав людини, оскільки у національних інстанціях буде забезпечено до­ступ осіб до правової допомоги та справедливого судочинства.

Оцінка фінансових, матеріально-технічних і трудових ресурсів, необхідних для виконання Програми

Фінансування Програми планується здійснювати за рахунок коштів, передбачених у державному бюджеті, а також за рахунок інших не за­боронених законодавством джерел.

Орієнтовний обсяг видатків, необхідних для виконання Програми, становить 402 млн. гривень, у тому числі:

у 2013 році — 139 млн. гривень, зокрема для здійснення першого заходу — 102,1 млн. гривень, другого — 1,3 млн., третього та шостого — в межах видатків, передбачених законом про Державний бюджет України на 2013 рік Мін'юсту як головному розпорядникові бюджет­них коштів, четвертого — 34,6 млн., п'ятого — 1 млн. гривень;

у 2014 році — 98 млн. гривень, зокрема для здійснення першого за­ходу — 32,6 млн. гривень, другого — 1,5 млн., третього та шостого — у межах видатків, передбачених законом про Державний бюджет України на 2014 рік Мін'юсту як головному розпорядникові бюджетних коштів, четвертого — 62,4 млн., п'ятого — 1,5 млн. гривень;

у 2015-2017 роках — 165 млн. гривень, зокрема для здійснення першого заходу — 10 млн. гривень, другого — 7,5 млн., третього — 3 млн., четвертого — 125,5 млн., п'ятого, шостого та дев'ятого — у ме­жах видатків, передбачених законом про Державний бюджет України на відповідний рік Мін'юсту як головному розпорядникові бюджетних коштів, сьомого — 18 млн., восьмого — 1 млн. гривень.

Оцінка матеріально-технічних і трудових ресурсів проводиться з урахуванням основних прогнозних показників економічного і соціаль­ного розвитку, які подаються разом з проектом закону про Державний бюджет України на відповідний рік, інших прогнозних документів, за­тверджених в установленому порядку.

Обсяги фінансування Програми уточнюються під час складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік в межах ви­датків, передбачених для головного розпорядника бюджетних коштів.

Остаточна оцінка фінансових, матеріально-технічних і трудових ре­сурсів, необхідних для виконання Програми (з обґрунтуванням обсягів фінансових ресурсів за джерелами фінансування та результатами про­ведення оцінки реальних можливостей ресурсного забезпечення вико­нання Програми за рахунок коштів державного бюджету, а також інших не заборонених законодавством джерел), проводиться після узагаль­нення пропозицій, що надійшли від міністерств, інших центральних ор­ганів виконавчої влади під час розроблення проекту Програми.